南京國民政府時期邊疆大學生優待政策研究

摘 要：南京國民政府時期，官方向邊疆學生提供了一系列優待政策，以便鼓勵和幫助他們前赴內地接受高等教育。這種做法并非僅僅著眼于教育層面，更重要的在于安撫邊疆的政治需要；因此，在這一過程中，官方根據時局的變化不斷調整著“邊疆學生”的所指范圍。然而，邊疆學生薄弱的學習基礎和大量的冒籍現象嚴重地影響了培養效果。這種情況表明，只有在邊疆地區大力推進基礎教育事業的發展，才是培養高層次人才的治本之策。

關鍵詞：邊疆學生；優待政策；高等教育；基礎教育

民國初年，中央勢力衰微，邊疆分裂的陰云一直籠罩著神州大地：從策動外蒙古的獨立到挑唆西藏地區的動亂，無不體現了外國勢力染指中國內政的野心。面對著邊疆的嚴峻局勢，有識之士疾呼：“我們要改變目前中國各種外力的相互關系，惟有從政教上、軍事上、經濟上實行建立漢、蒙、藏、回各民族聯合反帝的統一戰線?！盵1]在這樣的大背景之下，邊疆的開發和建設對于維護國家領土完整具有積極意義，而邊疆地區在人口、政治、宗教、語言文字和經濟等方面存在的問題，都與教育息息相關，因此，“推進邊疆教育，實為解決邊疆問題之樞紐”[2]。

南京國民政府成立以后，中央在形式上完成了統一，推進邊疆教育的行動也得以進一步展開。從整體上看，邊疆地區作為蒙、藏、回等民族的聚居地，其教育水平和辦學結構與內地相比存在著不小的差距，尤其是高等教育資源嚴重短缺。在這種情況下，就需要將這些地區的青年學生引入內地接受高等教育，憑借內地相對優越的辦學條件和師資力量，“造就蒙藏高級人才，以供開化邊疆之需”[3]。

這一時期，國民政府為了鼓勵和幫助邊疆大學生前赴內地求學，向他們提供了一系列優待政策，主要包括保送入學、從寬錄取、公費待遇和經費補貼等。這種做法并非僅僅著眼于教育層面，更重要的在于安撫邊疆的政治需要；因此，在這一過程中，官方根據時局的變化不斷調整著“邊疆學生”的所指范圍。但是，邊疆學生薄弱的學習基礎和大量的冒籍現象嚴重地影響了培養效果。因此，只有在邊疆地區大力推進基礎教育事業的發展，才是培養高層次人才的治本之策。迄今為止，學術界對于南京國民政府時期邊疆大學生優待政策的關注度尚顯不足，尤其缺乏對這一問題的系統性考察，這就為本文的研究提供了空間。

一、優待政策的制訂與調整

（一）給予蒙藏學生的優待政策

民國時期，國人論及的“邊疆”主要有地理、政治和文化等三類；其中，“邊疆教育”多以“文化的邊疆”為對象。[4]從內涵上來看，“文化的邊疆”主要是指語言、習俗、文化具有特殊性質的地方。以黃慕松（時任蒙藏委員會委員長）的觀點為例，他認為：“我國之邊疆含有特殊行政區域之意旨，故不可以泛指四境之地，而當觀其地帶、氣候、民族、語文、政俗諸端如何以決定之。如此數者，均與中原相同，則雖在極邊而不視之為邊疆，如閩、粵諸省是。否則雖不在邊徼，亦可視為邊疆，如青、康諸省是。本此意義以定我國之邊疆，自當以蒙古、西藏、新疆、西康為主，察（哈爾）、綏（遠）、寧（夏）、青（海）等省次之?！盵5]因此，當時的普遍觀點認為，“興辦邊疆教育，亦當以蒙藏教育為核心”[6]?！懊刹氐胤?，向不重視學校教育，近雖竭力提倡，亦只先從小學入手，至高中以上學校，則為人力財力所限，迄今又無相當設備。各該地方之小學畢業生或曾肄業私塾年齡稍長之學生，均感無處升學之苦，又因蒙藏語文不同，自由投考內地各校者，每被認為程度不及，殊難入選。”[7]在這種情況下，國民政府不得不對蒙藏學生采取照顧性政策，幫助他們進入內地接受高等教育。

這一時期，國民政府關于優待蒙藏學生的綱領性文件是1929年7月頒布的《待遇蒙藏學生章程》。該文件規定，蒙古各盟旗官署、西藏各地方官署、蒙藏各級學校以及與蒙藏接壤的各省縣政府，均可以保送蒙藏學生赴內地求學。經過蒙藏委員會（或其駐北平辦事處）核查之后，將學生分別派送各級學校。如果學生的文化水平符合要求，則可以直接編入相應班級；否則，一律作為旁聽生，待學年考試及格后，再改為正式生。從待遇方面來看，就讀于公立學校的蒙藏學生，全部學費可以免除；如在私立學校，也應當酌量減免。此外，各校原先如有津貼和派遣留學等獎助學政策，來自蒙藏的正式生也應當享受同等待遇。[8]教育部還明確通令各省教育廳，要求內地高校優先錄取蒙藏學生。[9]

遵循上述原則，國民政府首先在國立中央大學和北平大學分別設立蒙藏班，由蒙藏各盟旗保送，免收學費，辦學程度相當于大學預科，修業期限暫定2年，畢業后免試升入本科；蒙藏班的具體組織與課程，則由校方自行安排。[10]當時，輿論界對此評價極高，認為這項舉動“將為蒙藏政治、實業、教育等一健全發展之推動總紐，此固為中央扶植蒙藏兩民族之慘淡經營，抑亦為整個中華民族復興之先聲”[11]。在中央機關和各級學校的努力下，保送到內地高校的蒙藏學生數量逐年增加：1929年為19人，1930年為20人，1931年為40人，1932年為45人，1933年達到132人。[7]

然而，能夠被保送入學的蒙藏學生畢竟是少數，為了給那些未能獲得保送資格的蒙藏學生提供求學的機會，官方也在內地高校招考時專門制訂了一些照顧性政策。例如，蒙藏委員會就請求國立軍事學校在招生時從寬設置蒙藏學生的名額；這條建議也得到了參謀本部的積極回應。[12]此外，部分學校在設置報考資格的時候，也對蒙藏學生進行了適當的放寬。例如，1933年中央陸軍軍官學校第10期入伍生的報考條件為高中畢業（或具有同等學力），年齡在18至22歲之間；但是，對于蒙藏學生的學歷要求則放寬至初中畢業（或具有同等學力），年齡上限也可以延長到26歲。[13]

在蒙藏學生求學期間，官方還為他們提供了經費補貼。例如，在1934年度，蒙藏委員會每月補助蒙藏回教育文化經費2250元，其中400元用于補貼蒙藏籍學生[14]；當時，填表申請補助的不僅包括公費生354人，還有自費生64人。[15]針對蒙藏畢業生，中央則要求各機關、部隊、學校對于他們優予任用，不得久使待命。[16]此外，為了避免他們在就業時受到歧視，畢業證也不另加“蒙藏班”字樣。[17]

（二）優待政策受惠面的擴展

從文化類型上來看，蒙藏雖然是邊疆的核心地區，但卻不是邊疆的全部；與蒙藏相鄰的新疆、西康、青海、寧夏、甘肅等省區，也呈現多族雜居的狀態，人物風貌與內地大不相同。更為關鍵的是，這些省區的教育水平十分落后。“合甘、寧、青、新，統計不過二十余個中等學校，高等教育機關，只甘肅學院一所。因經費缺乏，其內容性質甚單純，不能應青年之需要?！盵18]因此，對上述省籍的學生求學內地提供一定的優待，也在情理之中。

實際上，早在1929年，中國國民黨第三屆中央執行委員會第二次全體會議議決案中，就含有“特定國立及省立之學校優遇蒙藏、新疆、西康等地學生之辦法”的條款。[19]不過，由于當時國民政府并沒有專門制訂針對新疆、西康等省區學生的優待政策；因此，教育部要求“新疆、西康等省同在邊陲，其學生來京及各省求學者在未特定辦法以前，得適用《待遇蒙藏學生章程》辦理”[20]。

客觀地看，除了蒙藏之外，當時中央之所以只允許西康和新疆的學生享受優待，主要是因為這兩個省區的“邊疆色彩”最為濃厚。1930年，國立中央大學蒙藏班籌設之際，蒙藏委員會就咨請教育部，要求中央大學準予保送楊章榮等16名西康學生。[21]1932年，教育部又訓令中央大學繼續開辦蒙藏班，并錄取新疆回族學生艾沙等6人，設置專班進行教授，以符合中央重視邊疆教育的精神。[22]

然而，僅僅從制度安排的角度看，上述優待政策的受益者主要來自蒙藏、新疆和西康，并不涉及其他邊疆省區。因此，這些優待政策在給部分學生帶來溫暖的同時，難免會在社會上引發一些異議。例如，朱銘心（時任甘肅省政府委員兼財政廳長）就批評道：“教部似乎只覺得蒙藏教育應救濟，邊省的漢族落伍教育，可不必管！”[23]針對當時甘肅省落后的教育現狀，他呼吁教育部“通令平、津、滬、漢及首都各大學中學對于甘籍投考各生特別通融，破格錄取”[24]。與此同時，寧夏、青海等省也紛紛呈請教育部，希望內地高校能夠給予本省學生一定的保送名額。[25]

面對輿論的要求和現實的需要，國民政府不斷擴大優待政策的受益范圍。1934年，教育部對《待遇蒙藏學生章程》進行了修訂，允許新疆、西康、青海、寧夏和甘肅等5個省區的學生享受《待遇蒙藏學生章程》中的全部或部分優待政策。[26]同年，蒙藏委員會就保送了來自內蒙、新疆、西康、青海、寧夏和甘肅等省區的學生39人，入讀學校為國立中央大學、北平大學和中央陸地測量學校。[27]1936年，鑒于“苗夷各族，同為邊疆民族，散布區域，至為廣泛，其文化程度，較之蒙藏各族，尤為低落”的現實，教育部決定比照1935年6月重新頒布的《修正待遇蒙藏學生章程》，使苗夷學生與蒙藏學生享受同等待遇。[28]全面抗戰爆發后，由于東南半壁江山淪于敵手，西南地區的政治地位和戰略意義大幅上升；在這種情況下，教育部于1939年規定，“西南邊地學生升學中等學校者，由各該省教育廳酌予優待；升學?？埔陨蠈W校者，得向教育部保送，依第四條規定辦理”[29]。

至此為止，國民政府將邊疆學生優待政策的覆蓋面從蒙藏地區逐步擴展到西北和西南地區，這也從側面體現了官方對于邊疆地區重視程度的加深。

（三）優待政策的差異與限定

需要指出的是，在1930年代，對于不同省區的邊疆學生而言，國民政府給予的優待并不完全一樣。從《修正待遇蒙藏學生章程》的名稱和內容來看，優待政策顯然是以蒙藏學生為核心，其他邊疆省區的學生所享受的優待都是比照蒙藏學生產生，優待條件也呈現出明顯的不平衡性。具體而言，新疆和西康的學生基本上可以與蒙藏學生享受同等待遇；青海和寧夏的學生則失去了蒙藏委員會對于成績的獎勵和進一步保送升學的資格；甘肅學生享受的優待政策更少，不僅需要“具有合格之畢業證書”，而且不能享受“在公立學校應免全部學費，在私立學校應酌量減免”的優待政策。[30]

上述情形表明，隨著“邊疆色彩”的淡化，邊疆學生優待政策所包含的福利呈現遞減的趨勢；這也反映了國民政府對于邊疆教育的基本態度，即邊疆學生優待政策在各省的傾向力度不僅僅是以當地的教育水平，更是以其所蘊含的政治意義為依據。由于蒙古、西藏和新疆的民族分布狀況決定了這些地區的政治意義要遠遠大于其他的邊疆省份，因此，蒙、藏、回學生一直都是官方關注的重點。除了上文提及的一系列綱領性文件之外，官方還多次為蒙、藏、回學生制訂了一些關于經費補貼方面的優待政策。1935年7月，蒙藏委員會頒布《蒙藏回教育補助費規則》，對那些在中等以上學校學習的蒙、藏、回自費生進行補助，名額100名，其中，蒙古族50名，藏族30名，回族20名。[31]次年10月，中央又頒布了《教育部補助蒙藏回學生升學內地?？埔陨蠈W校辦法大綱》，決定從1936年度起，在邊疆教育補助費項下劃撥?？?，用于補助那些沒有受到各級行政機關補助和學校校費待遇的蒙、藏、回大學生，現居地以蒙古、西藏和新疆為限；補助名額15名，每人300元/年。[32]此后，教育部還對這份文件進行了修正，提高了補助待遇，將受助者第一學年第一學期的補助金額增加到340元，以后各個學期的補貼以成績等級為依據，甲等460元/學期，乙等400元/學期，丙等340元/學期。[33]

不過，隨著抗戰的推進，邊疆地區的重要性愈加顯著；在這種情況下，官方不得不對既定的邊疆學生優待政策進行重新審視。1942年11月，教育部頒行《待遇邊疆學生暫行規則》，將“邊疆學生”的概念界定為“蒙藏及其他語言文化具有特殊性質地方學生（家長或家屬確在原籍者）”，并在保送入學、從寬錄取和費用減免等方面給予同樣的優待。[34]1944年3月，教育部又頒行《邊疆學生待遇辦法》，再次重申了中央對待邊疆學生一視同仁的精神。教育部還規定，邊疆學生免收學費，其設有公費待遇者，應當按照《非常時期國立中等以上學校及省立?？埔陨蠈W校規定公費生辦法》給予公費；未能享受公費待遇或者機關團體補助的邊疆學生，也可以向教育部申請常年補助費；至于那些在內地?？埔陨蠈W校的師范、醫、藥、工、畜牧等專業就讀的邊疆學生，如果經濟狀況存在特殊困難，那么即使已經享受了公費待遇，也還可以申請特別補助費。[35]

然而，上述帶有寬泛性質的優待精神卻在抗戰勝利之后不復存在。實際上，同處于邊疆省區的人群盡管在“籍貫”上具有同一性，但是在“族別”上卻往往存在差異；客觀地看，蒙、藏、回等族迥異于內地的文化特征才是邊疆危機產生的深層次原因。因此，就政治意義而言，“族別”的重要性要遠大于“籍貫”。隨著國民政府還都南京，西部地區的重要性已經與抗戰時期不可同日而語了。在這種大背景下，教育部于1947年12月頒行了《修正邊疆學生待遇辦法》12條，除去保送升學等原有的優待政策之外，該文件還補充規定，在內地中等以上學校肄業的邊疆學子，如果家庭確實清寒，準予核給獎學金，不受名額限制。然而，這并非是所有邊疆學子的福音，因為這份文件中論及的“邊疆學生”的范圍已經縮小，只包括“蒙古、西藏及其他語言文化具有特殊性質地方之邊族學生，而其家庭居住于原籍者”[36]。換言之，上述地區的漢族學生已經不再能夠享受優待了。

這種情況再次表明，優待政策的實施與否并非完全是由生源所在地的教育水平來決定。當時就有人明確指出：“此舉不但可以造就許多邊疆人才，使成為國家的有用之才，并且是增加民族與民族間的了解，和諧與親善的賢明措施。今后中樞對于邊疆的感召力，和邊疆對于中樞的向心力，均可因此種措施而逐漸增強。所以，鼓勵并優待邊疆學生前來內地求學一事，其對于政治上的作用，要遠過于其對于文化上的作用。”[37]出于這種考慮，官方還公開表示：“鑒于藏族世家青年，在該地地位優越，為增進感情密切聯系起見，曾經呈準撥定專款，由中央政治學校，特設專班施教?！碑敃r在該班求學的包括達賴喇嘛的兄長和姐丈，以及西藏地方土司和保安司令的直系親屬等。[38]這種對于邊疆民族上層親貴的特別關照，其背后的政治動機十分明顯，也更加清晰地體現了優待政策的根本目的。

二、優待政策的施行效果

（一）低下的培養質量

僅僅從制度設計的層面來看，優待政策的確為邊疆學生求學內地創造了便利條件：保送入學和從寬錄取降低了入學門檻，費用減免和經費補貼則減輕了求學成本。對于前來內地求學的邊疆學生而言，家鄉落后的教育水平是他們能夠享受優待的前提；然而，也正是由于這個原因，導致他們難以適應內地的辦學質量和教學進度，求學之路充滿艱辛。當時就有人指出：“邊疆學生，由于程度上的相差太甚，所以凡在各大學以及?？茖W校者，莫不經過‘試讀生的階段，在中學時代，沒有受過良好的基本學科，而一旦步入大專學校，其對于功課則難免格格不入，毫無心得之可言了，唯其功課趕不到水準上，所以中途輟學者有之，或廝混了三四年，而僅領得一張‘試讀證書歸里者亦有之，這是不可諱言的實事，似這種情形，寧非違悖教育人才的旨？”[39]社會輿論也普遍認為，包括邊疆學生在內的各類保送生學業水平太差?！罢M可以采用其他的方法獎勵，或者另行設立甚么學校收容他們，不一定要把他們送到各個大學里去活受罪。”[40]因此，從培養邊疆人才的角度看，優待政策很難取得顯著的成績。

（二）嚴重的冒籍現象

在優待政策的施行過程中，嚴重的冒籍現象大量擠占了十分有限的優待名額。起初，“邊疆學生”主要以“省籍”來確定，因此，當時許多非邊疆省份的學生便冒充邊疆省籍。例如，四川敘永籍學生王亞強、王格簾就冒充西康瀘定籍，考入中央政治學校附設蒙藏學校，后被同學王信隆等14人揭發舉報[41]；北平蒙藏學校也曾經一次性開除大批冒籍西康的四川籍學生。[42]到了抗戰勝利之后，“邊疆學生”不僅需要家庭居住于“原籍”，而且有了“族別”的限制；于是，很多漢族學生便冒充蒙藏學生。當時的調查顯示，投考國內各大學的蒙籍學生，十之七八都是假冒蒙籍的漢族學生。[43]

從表面上看，冒籍現象與地方機關審查不嚴有著直接關系；然而，更為深刻的原因則來自于邊疆民族對于求學的偏見。長期以來，“蒙藏人士謬于故習，以游牧誦經為生活，對于求學一事，縱使格外優待，亦均視為畏途”[44]。1928年，劉文龍（時任新疆省教育廳長）在給教育部的呈文中就談到：“纏民以宗教關系，有產階級之子弟都不愿送入漢校讀書，謂念纏經可以充當阿訇、毛拉，可以經商，登記賬簿，漢校所得毫無所用。官中強令送讀纏族，迫于無可奈何，用錢雇送貧民子弟。此等貧民子弟視入學校為當差，勤于求學者蓋甚寥寥。”[45]當時存在的普遍現象就是，“蒙旗王公士官們不愿意念書的，他們多者也不愿意他們底百姓們念書。若說漢人子弟要求冒籍保送入學的話，那倒沒有什么不可以的”[43]。在這種情況下，盡管教育部要求“各校盡可能范圍內將是項邊疆學生學額予以擴充，用符中央破格培植邊疆各省區青年之至意”；但是，由于冒籍者過多，加之邊疆學生的文化程度太低，許多學校并不愿意擴充學額。[46]因此，優待政策在培養邊疆人才方面所發揮的實際作用十分有限。

三、余論

從表面上看，邊疆大學生優待政策是國民政府對于邊疆地區教學條件欠缺的一種補償，確實具有一定的合理性。不過，即使將低下的培養質量和嚴重的冒籍現象拋開不論，這種做法也僅僅是培養邊疆人才的治標之策，真正應該實行的舉措則是在邊疆地區大力推進基礎教育事業的發展。當時的調查顯示，邊疆省區接受初等教育和中等教育的人數遠遜于全國平均水平。[47]這種狀況直接制約了能夠接受高等教育的邊疆學生的數量。以1931年為例，當時全國總人口為474787386人，?？埔陨蠈W校學生數為44130人；因此，平均每一百萬人之中，接受高等教育的人數是93人。不過，不同的省份之間差異非常懸殊，其中，甘肅為26人，新疆為25人，寧夏為17人，西藏為14人，青海為11人，西康為7人，蒙古只有3人，這樣的規模不僅遠遠落后于全國平均水平，更與福建（261人）、遼寧（197人）、江蘇（195人）、山西（195人）和廣東（180人）等省區不可同日而語。[48]由此可見，內地高?？v然進一步增加邊疆大學生的名額，邊疆各省也沒有充足的生源可供選擇。因此，基礎教育的進步和發展是培養高層次人才的前提和保證。

需要指出的是，這一時期內地的基礎教育水平固然優于邊疆地區；然而，如果與高等教育相比，內地和邊疆的基礎教育的處境同樣堪憂。在南京國民政府實行財政集權的大背景下，地方上的財力與事權嚴重不匹配，基礎教育事業往往難以獲得充足的經費支持。[49]相反，由省財政甚至中央財政扶持的高等教育，不僅在經費方面面臨的困難相對較小，而且更容易得到各界精英的支持，其生存和發展狀況遠遠好于本地的基礎教育。1949年的數據顯示，當時中國小學和中學階段的同齡入學率分別只有25%和3%，全國文盲人數高達4.32億人，占總人口的80%。[50]因此，民國時期基礎教育的滯后，意味著當時高等教育的成就不應當被過分拔高。

實際上，20世紀前期的中國，正處于現代化轉型的時代潮流之中；在這個關鍵的歷史階段，努力發展教育事業，提升全體國民的文化，應當是國民政府治國理政的底線。在這個問題上，無論邊疆與內地，也無論族別和階級，全體國民都應當享有最基本的受教育權。因此，國民政府應當在全國范圍內加大基礎教育的投入力度，力爭創造起點平等。這不僅符合“中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等”[51]的政治宣言，而且從根本上有利于社會的穩定和發展。遺憾的是，國民政府并沒有能夠完成這個任務，這段歷史也值得后人警醒和反思。

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[46]柳惜青.邊疆學生升考專科大學的困難問題[J].西北論衡，1937，5（6）：5-7.

[47]全國各省市人口得受各級教育人數之統計[J].新民，1936，1（4-5），民教要聞：92-94.

[48]全國?？埔陨蠈W校學生數與各省人口比率[J].教育周刊，1934（192）：32.

[49]劉巍.北洋政府時期的財政分權與集權[J].求索，2017（6）：188-195.

[50][英]羅德里克·麥克法夸爾，[美]費正清編.劍橋中華人民共和國史1945-1965[M].王建朗，譯.北京：中國社會科學出版社，1990：194.

[51]中華民國憲法[J].法制半月刊，1948（3-4）：12-20.

（責任編輯 劉第紅）