超計劃生育行政處理問題研究

摘 要：人口問題始終是人類社會共同面對的基礎性、全局性、戰略性問題，近年來我國生育制度更是不斷改革。但是，一分部署，九分落實，為保障相關制度的有效實施，增強政策和法律的可操作性，則需要深入實踐。我國目前關于超計劃生育行政處理的方式主要有開除公職和征收社會撫養費兩類，明確這些行政行為的作出主體有哪些，是否可以納入司法救濟的范圍，實踐中法院如何適用相關法律等都有利于通過法律途徑解決社會矛盾、維護公民合法權利。

關鍵詞：超計劃生育;開除公職;行政管理

一、相關法條

對超計劃生育后的開除處理和征收社會撫養費是有法律依據的，《人口與計劃生育法》第四十二條規定：按照本法第四十一條規定繳納社會撫養費的人員，是國家工作人員的，還應當依法給予行政處分;其他人員還應當由其所在單位或者組織給予紀律處分。此外，還有地方立法，如《廣東省人口與計劃生育條例》第四十一條第一款規定：國家機關和事業單位、國有企業、國有控股企業，鄉鎮集體企業對其超生職工應當給予開除處分或者解除聘用合同。對超生的村（居）民委員會成員應當依照有關規定予以處理。

二、開除的主體

在裁判文書網中輸入關鍵詞“超生”和“開除”，通過對案例的整理可以發現，實踐中開除的主體大致包含三類，第一類是行政主體，其中又包含本行政機關、上級行政機關，這類案件很多，在中國裁判文書網上共有294例，主要爭議焦點在于關于開除行為的可訴性和法律適用問題，目前大多基層法院的處理是作出不予受理的裁定;第二類是民事主體，一些用人單位將“不得違反計生政策”寫進單位規章制度，對違反者予以辭退。這類案件也相對較多，在中國裁判文書網上共有279例，法院基本都選擇了支持用人單位，按當地人口與計生條例駁回了被開除超生者經濟補償的要求，但是，也有法院作出不同判決，比較典型的是江蘇省高院的一個判例，江蘇勁力化肥公司的一名女工不符合生育二胎政策生育二孩，公司向她發出書面通知，限令她于年底前將生育二代準生證交至公司或終止妊娠，否則，公司將根據勞動《合同法》第39條勞動者“嚴重違反用人單位的規章制度的”可以解除勞動合同，該女工不服，向大豐市仲裁委申請仲裁，仲裁委作出仲裁裁決書，對她的仲裁請求不予支持。法院審理認為，孕期、產期、哺乳期內的女職工受到法律特殊保護。《勞動法》第29條、《勞動合同法》第42條均規定，一般情況下，用人單位不得與孕期、產期、哺乳期的女職工解除勞動合同。《婦女權益保障法》第27條也規定：“任何單位不得因結婚、懷孕、產假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動（聘用）合同或者服務協議。但是，女職工要求終止勞動（聘用）合同或者服務協議的除外。”勞動者違反計劃生育法規，即便需要承擔相應的行政責任，用人單位亦不得以此為由擅自與勞動者解除勞動合同。本案中，公司單方解除與員工的勞動合同，違反了法律規定，依法應向職工支付賠償金;第三類是監察機關，如（2013）德中行終字第72號王雪峰與樂陵市教育局教育行政處理二審行政判決書中樂陵市監察局要求樂陵市教育局對超生者做出開除公職處理，這類案例目前較少，主要是由于監察機關的性質，使得該類案件大多不屬于行政訴訟的受案范圍。

三、開除的不合理性

通過上述可以作出開除決定的主體的分析可得知，開除的主體目前基本有民事主體、行政主體和監察機關。理論界對于民事主體超生辭退普遍是否定態度的，對于行政主體的開除行為爭議較大，很多學者認為公職人員屬于特殊身份的超生者，不同于一般的勞動者，不受《勞動合同法》的調整，而受《公務員法》的規制。公務員法中有關于“公務員應當履行下列義務”規定，第一項就是“模范遵守憲法和法律”，違反國家計生法律超生，與公務員“模范遵守”法律要求的背道而馳，其行為決定了其已不再具備履行公職的條件，因而開除公職是合理的。也有少部分學者認為開除公職是不合理的，認為不合理的主要觀點是認為開除是最嚴重的行政處理，可以賦予相對人司法救濟的權利。文章認為無論是民事主體的辭退還是行政主體、監察機關的開除都不合理，理由如下，第一，勞動權是公民的基本人權和憲法性權利，是關系到公民生存權的重要權利，大須賀明在《生存權論》中曾指出勞動權是“確保勞動者健康地生存，有保障地生活，這是勞動權的生存理念。” 生存權是人權范疇中最為核心的權利，是公民行使其他政治（民主）、經濟、社會、文化權利的基礎和前提。計劃生育具有一定的倡導性，所以對于違法超生三胎的可以采用征收社會撫養費的方法，而不應當剝奪其勞動權。超生違反的是公民對國家的義務， 但并不違反作為勞動者對用人單位的勞動義務。開除應當對應的是工作領域的違法違紀行為，如玩忽職守，難以勝任工作崗位等，勞動紀律作為勞動過程中的行為規則，違反勞動紀律才是給予開除處分的基礎。可以試想若某超生者工作能力強且工作中兢兢業業，因為超計劃生育而將其開除的行政處理顯然有些文不對題。勞動權是公民基本權利，不能因違反計劃生育規定而受到限制。第二，對違規超生者解除勞動合同，違背了對女職工特殊勞動保護的精神，我國《勞動法》第29條、《勞動合同法》第42條均規定，一般情況下，用人單位不得與孕期、產期、哺乳期的女職工解除勞動合同。《婦女權益保障法》第27條規定任何單位不得因結婚、懷孕、產假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動（聘用）合同或者服務協議。但是，女職工要求終止勞動（聘用）合同或者服務協議的除外。故從立法體系上看，對孕期、產期、哺乳期的女職工是有特殊保護的。此外從立法體系也可以看出，當代社會公權力和私權利關系變化規律，隨著法治的不斷推進可以看出公權的行使受到越來越多規則的約束和控制，并逐步向社會權或私權作出退讓和妥協。控制公權力，保障私權利已成為不爭的事實。我國《企業破產法》第37條關于破產企業所欠職工工資和勞動保險費用優先于破產企業所欠稅款得到清償的規定，即是稅權向勞動權讓步的一個典型立法例。因而違反國家計劃生育而被剝奪勞動權是不合理的。第三，對違規超生者解除勞動合同與新形勢下國家計生政策轉型的取向不符。我國老年人絕對數量大，發展態勢迅猛。據一項調查顯示，我國每年新增長100萬高齡老年人口，這種大幅度增長的態勢將持續到2025年。老齡人口的供給支付額度對人口比例較小的青壯年形成極大的壓力，社會財富創造與現代化建設無法滿足老齡人口的快速增長需求。相關學者預測，我國在未來40年內會達到人口老齡化高峰，也是經濟壓力的高峰期，社會發展會受到空前的壓力。北京大學袁方教授認為解決中國老齡化的問題單靠哪一方面的力量是不夠的，需要各方努力，需國家、社會和家庭相互結合。如今的家庭結構模式大多數為傳統的“4-2-1”家庭，即四個老人，夫妻雙方，一個孩子，意味著兩個子女要承擔贍養四個老人的義務。開除、辭退、解聘等因為超生而剝奪勞動權的行政處理顯然不合理。

四、法律救濟的建議

開除公職的救濟目前實踐中主要著眼于內部救濟即行政救濟，申訴和復議是相對人的優先選擇，但是這種救濟方式的救濟效果一般不明顯。而對于司法救濟而言，因為行政訴訟法對受案范圍作出了總覽式和列舉式規定，明確規定了內部行政行為不可訴，所以目前大多基層法院會作出不予受理的裁定。如申請人鄭某訴福建省安溪縣人民政府行政處分一案，福建省廈門市中級人民法院于2017年10月28日作出（2017）閩02行初137號裁定：對鄭某的起訴，不予立案。最高人民法院在該案的再審中依舊作出了不予受理裁定：認為再審申請人系因違反計劃生育政策而受到被申請人開除教師公職的處分。該處分決定屬于行政機關對于其管理的公職人員作出的內部管理行為，一般不納入行政訴訟的受案范圍。筆者認為這是不利于保障被處分人的合法權利的，雖然開除是內部行為，但是若行政機關內部作出決定、處理等程序（沒有聽證、不允許申辯等）或內容（因個人恩怨故意違反比例原則處罰過重等）違法時，應該如何救濟？

所以對于法律救濟有如下兩個建議：第一，在現行的法律規定下，應當區分清楚“內部行政行為不可訴”和“程序違法”的區別，有些基層法院對凡是開除公職的案件都不予受理，認定其不屬于受案范圍，這種做法是不可取的，筆者認為在程序違法等情況下，不應當一味保守處理。第二，現行的法律規定可以進行適當修改，雖然公務員與行政機關之間具有內部附屬關系，不可將所有的內部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍，但對于涉及行政機關工作人員重要基本權利的部分內部行政行為，如對公務員實施的開除、辭退、解聘三類行政處分行為應當納入行政訴訟的受案范圍，賦予相對人提起行政訴訟的權利。開除、辭退、解聘作為一種永久性被動離開公務員隊伍，應當賦予相對人足夠的救濟途徑，即行政救濟和司法救濟都應該可以實現。第三，區分清楚超生和濫用公權力的區別，濫用公權力可以用開除公職等行政處理，但是生育是公民的基本權利，哪怕有違紀情形，也與濫用公權力有本質區別。

作者簡介：張雨薇（1995- ），女，漢，湖北云夢人，2017級在讀碩士研究生，中南民族大學法學院，研究方向：憲法與行政法學。