群團組織在新時代的改革取向

胡若雨

〔摘要〕 群團組織作為黨聯系廣大群眾的橋梁和紐帶，在革命、建設和改革的不同時期，為完成黨的中心任務發揮了重要作用。當前，群團組織加強改革，克服“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”傾向，保持和增強群團工作的政治性、先進性、群眾性，要把鞏固黨的階級基礎和群眾基礎作為改革的根本訴求，要成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，要把優化組織結構作為重要努力方向。

〔關鍵詞〕 群團組織，改革取向，“一體化”工作機構

〔中圖分類號〕D252 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）01-0066-04

群團組織是黨領導的群眾組織。群團組織作為黨聯系廣大群眾的橋梁和紐帶，在革命、建設和改革的不同時期，發揮動員群眾、組織群眾的作用，把廣大群眾緊緊團結在黨的周圍，為完成黨的中心任務發揮了重要作用。中國特色社會主義進入新時代，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢，仍然離不開群團組織作用的發揮。當前，群團組織發展存在一些與新形勢新任務要求不相適應的問題，“主要是一些群團組織不同程度存在‘機關化、行政化、貴族化、娛樂化現象”。 〔1 〕189群團組織要加強改革，克服“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”傾向，保持和增強群團工作的政治性、先進性、群眾性，不斷煥發群團組織的生機和活力。

一、從黨的角度來看，群團組織要把鞏固黨的階級基礎和群眾基礎作為改革的根本訴求

群團組織是黨建立的旨在幫助黨做群眾工作的組織，“由于黨的群眾工作對象眾多、層次多樣，黨需要建立旨在廣泛聯系各方面群眾的群團組織來幫助黨做群眾工作。這是我們黨的一大創舉，也是我們黨的一大優勢”。〔1 〕186群團組織要為鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎服務，這是黨對群團組織的一貫要求，也是群團組織生存發展的價值體現。

（一）群團組織要在協商能力的提升中鞏固黨的階級基礎和群眾基礎。我國是人民當家作主的國家，“人民民主的真諦” 是有事好商量，眾人的事情由眾人商量。毛澤東在1956年同出席全國工商聯第二屆會員代表大會的各省市代表團負責人談話時就說，“我們政府的性格，你們也摸熟了，是跟人民商量辦事的，可以叫它是個商量政府”。〔2 〕49從新中國成立初期，群團組織中的人民團體就作為中國人民政治協商會議的界別代表參與了民主協商建國的偉大實踐，并始終是中國人民政治協商會議重要的協商參與者。2015年，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，指出人民團體要“圍繞做好新形勢下黨的群眾工作開展協商，更好組織和代表所聯系群眾參與公共事務，有效反映群眾意愿和利益訴求，發揮人民團體作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用”。 〔3 〕《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》也強調，要“按照協商于民、協商為民的要求，拓寬人民團體參與政治協商的渠道，規范人民團體參與協商民主的內容、程序、形式。” 〔4 〕在中國特色社會主義新時代，群團組織要借助制度化協商平臺，充分發揮維護、反映所聯系社會群體訴求作用，提升協商能力，更好保證人民當家作主，維護社會穩定。

（二）群團組織要在利益維護能力的提升中鞏固黨的階級基礎和群眾基礎。馬克思指出，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。群團組織既要教育群眾、引導群眾，也要做好維護群眾利益的工作。任弼時在1926年談到青年團工作時指出，“因為沒有能注意到學生本身利益的斗爭及文化運動，以致使學生群眾不滿于自己的團體，不覺得學生團體是他們利益的保護者。在工人方面，因為我們未能注意青工利益的斗爭和宣傳，很難取得他們的信仰。換言之，就是我們在過去各方面工作中，未能使青年群眾感覺到本團是為他們的利益而斗爭的領導者”。〔5 〕習近平在中央黨的群團工作會議的講話中也指出：“服務群眾、維護群眾權益的大旗要牢牢掌握在我們手中，哪里的群眾合法權益受到侵害，哪里的群團組織就要站出來說話。” 〔1 〕195 群團組織既要服務黨和國家工作大局，也要服務群眾，既要搞好“公轉”，也要搞好“自轉”，既要教育群眾服從國家整體利益，也要努力代表和維護所聯系群眾的正當利益，讓廣大人民群眾真正認可群團組織是自己的組織。

（三）群團組織要在群眾工作能力的提升中鞏固黨的階級基礎和群眾基礎。習近平指出：“做黨的群眾工作，要月明星燦，不要月明星稀，工會、共青團、婦聯等群團組織更要星光燦爛。” 〔1 〕188群團組織要強化服務意識，提升服務能力，更加精準地把握群眾多樣化需求，正如謝覺哉在談到陜甘寧邊區的群團組織工作時講到的那樣，“人民的生活、利害，各不相同：農民、工人、兵士、商人、自由職業者，青年、兒童、婦女，都有他們的特殊要求。因此必須有個別群眾自由的組織，研究并滿足他們的需求” 。“各民眾組織都有他自己的組織，討論并解決他自己的利與害問題，兩口子吵嘴，家婆虐待媳婦……等屬于婦女的，去找婦救會；唱歌、游戲、讀書……等屬于青年兒童的 ，有青救會兒童團；工人的事有工會；農民的事有農會。那些應興應革的事，群眾團體已討論爛熟，而各群眾團體的領導者又直接參加各級政府委員會，把他們的意見隨時反映到實際政治中來 。” 〔6 〕要重視做好新經濟組織、新社會組織、新型社會群體的群眾工作，特別是一些自由職業者、網絡意見領袖、北漂、蟻族等群體的工作，如果做不好他們的工作，這些群體就可能變為社會發展的負能量。要適應社會發展趨勢，借助互聯網優勢，搭建與群眾交流的互聯網平臺，及時把握群眾訴求，全覆蓋、無縫隙、全天候聯系服務群眾。

二、從政府角度來看，群團組織要成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量

推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標。國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統，群團組織是其重要組成部分。群團組織改革要適應國家治理體系和治理能力現代化要求，強化團結群眾、教育群眾、服務群眾功能，更好發揮群團組織作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用。正如習近平指出的那樣，“我們必須把群團組織建設得更加充滿活力、更加堅強有力，使之成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量”。 〔1 〕188-189

（一）群團組織要適應政府職能轉變的態勢，主動承接政府轉移職能。國家治理體系和治理能力現代化是國家治理模式的轉型，是對政府和市場關系、政府和社會關系的調整。處理好政府和市場的關系，要求政府大力簡政放權，逐步退出市場機制能夠發揮作用的領域，充分激發市場主體活力和創造力；處理好政府和社會的關系，要求政府強化社會管理和公共服務職能，著力解放和增強社會活力，不斷提高駕馭社會矛盾、化解社會風險的能力。無論是處理政府和市場的關系，還是處理政府和社會的關系，都涉及政府職能轉移問題，都要求發揮社會團體的作用，使政府治理和社會自我調節實現良性互動。群團組織要發揮自身優勢，積極承接政府轉移職能，成為承接政府轉移職能的主體之一。正如《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》指出的那樣，“各級黨委和政府要合理配置職能和資源，支持群團組織依法參與社會事務管理，把適合群團組織承擔的一些社會管理服務職能按照法定程序轉由群團組織行使；支持群團組織立足自身優勢，以合適方式參與政府購買服務”。 〔4 〕群團組織具有承接政府轉移職能的基礎條件，比如中國科協聚集了大批在本領域范圍內綜合素質較高、社會認可度和信任度也較高的具有學術權威性的跨行業、跨部門和多學科的專家學者，承接政府轉移出來的科技評價、人才評價、科技獎勵等職能，具有天然的能力優勢和組織優勢。比如婦聯擁有政府和其他社會組織不具有的優勢，在婦女發展的健康、教育、就業、社會保障等基礎領域以及婦女兒童心理咨詢、受侵害婦女兒童心理輔導、婦女法律咨詢等專業化工作方面承接政府轉移職能，比如工商聯所屬的行業商（協）會作為行業自發形成的組織，與企業聯系緊密，發揮他們“內行管內行”的行業監管作用，比政府直接面向企業更為有效、更加精確，對行業監管也可以更具體、更細致、更有針對性。群團組織要發揮自己的優勢，有效承接政府轉移職能，就要逐步厘清行政機關和群團組織的職能邊界，不斷提高自身服務能力，加強公信力建設，既要做好自己直接承接的工作，也要發揮樞紐作用，引導社會組織承接相關工作，探索完善多樣化的有效承接方式。

（二）群團組織要引導和促進社會組織健康有序發展。“聯系和引導相關社會組織，是群團組織發揮橋梁紐帶作用的一項重要任務。” 〔1 〕199改革開放以來，我國社會組織發展迅速，截至2018年2月，全國社會組織總數超過80萬個。“黨中央、國務院歷來高度重視社會組織工作，改革開放以來，在各級黨委和政府的重視和支持下，我國社會組織不斷發展，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等方面發揮了積極作用。” 〔7 〕社會組織因其民間性、草根性，在表達利益訴求上有著較大的優勢，能夠為人民群眾參與公共生活提供舞臺，滿足多樣化的社會訴求。但是，社會組織因其產生的自發性和運行的獨立性，也對國家治理提出了新的挑戰。“一些社會團體已經對黨和政府發揮積極的或消極的、合法的或違規的、公開的或隱蔽的滲透和影響作用。” 〔8 〕41對社會組織的管理，目前的手段還主要是依賴登記管理、司法管理、監督管理等被動手段，許多具體的管理往往作用有限。如何引導社會組織有序健康發展，促使社會組織成為社會主義和諧社會建設的中堅力量，實現黨和政府對社會力量的有效引領，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》指出：“各級黨委和政府要支持群團組織在黨組織領導下發揮作用，加強對有關社會組織的政治引領、示范帶動、聯系服務。群團組織要通過服務來引導和促進社會組織健康有序發展。” 〔4 〕發揮群團組織對社會組織的引領、帶動作用，這是黨和政府在社會組織發展問題上化被動為主動的策略方法的轉變，是由社會管理向社會治理轉變的體現。單純的管理已經難以適應社會組織迅猛發展的現實，群團組織引領帶動社會組織發展是一種更為積極主動的治理方式。“要接長手臂、形成鏈條，使群團組織成為黨聯系社會組織的一個重要渠道。” 〔1 〕201群團組織和社會組織在服務群眾、聯系群眾這一點上具有一致性，做好社會組織的聯系引導工作，有助于群團組織整合社會資源，協同社會力量，有效拓展群團組織服務群眾的廣度和深度。群團組織要積極探索聯系和引導社會組織的方式方法，把社會組織吸引在群團組織之下，不求所屬、但求所用，不斷提高群團組織服務群眾的效率效能，為人民群眾提供更多更好的差異化、精準化、專業化服務，在引領帶動社會組織發展的過程中，也能夠推動群團組織創新體制機制、活動方式、工作方法，激發群團組織自身活力，拓寬群團組織去除“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”傾向的路徑。

（三）群團組織要積極協調化解矛盾糾紛和利益沖突。任何社會都會有矛盾存在，關鍵是能把矛盾解決納入法制化軌道，建立適應社會結構分化和利益訴求多元化的矛盾糾紛解決機制，實現社會秩序的良性運轉。長期以來，我國主要是通過人民調解、行政調解和司法調解來解決矛盾糾紛，是一種事后糾紛解決機制。《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》提出群團組織積極協調化解矛盾糾紛和利益沖突，實際上是要把事后糾紛解決轉變為事前糾紛解決。群團組織參與矛盾糾紛化解，更多的是發揮群眾利益表達渠道的作用，把可能出現的一些矛盾糾紛在未出現時就得到化解。“從世界各國的情況來看，在國家專制力較強、社會組織力量較弱時，人民為了維護自身權益而采取的集體行動，通常會采取破壞性比較大的形式；而在社會組織力量較強時，人民對權益的集體化訴求往往納入組織化的軌道，體現為有組織、有限度的社會運動，采取的是破壞性較小的形式。因此，一個國家將社會集體行動納入體制化軌道的能力很強，國家內發生極端事件的可能性就會大大降低。” 〔9 〕197群團組織要始終站在黨和人民的立場上，整合群眾利益訴求、暢通利益訴求渠道，在社會治理中充當社會矛盾的“安全閥”，充當化解矛盾的“潤滑劑”“稀釋劑”，增加民眾對公共政策的認同度。

三、從群團組織自身來看，群團組織改革要把優化組織結構作為重要努力方向

（一）群團組織領導機構要體現群眾性特點。群眾性是群團組織的根本特點，“保持和增強群團組織的群眾性，必須克服重精英輕草根的傾向，更多關注、關心、關愛普通群眾” 〔1 〕197。群團組織不是精英組織，群眾的廣泛性和代表性是群團組織作為群眾組織的重要體現。群團組織要把普通群眾中的優秀人物盡可能納入群團組織的常委、委員、代表及內部工作部門人員中，提高基層一線人員比例。如全國總工會突出群眾性特點，在工會副主席、常委、委員、代表及內部工作部門人員的安排上，提高了勞模和一線職工比例，把更多普通職工中的優秀代表吸納進工會領導機構。《共青團中央改革方案》針對團代會代表、團中央委員中普通青年比例偏低的問題，要保證基本群眾代表的合理比例，注重吸收農民工、社會組織骨干、自由職業者等新興青年群體中的優秀黨員、優秀團員，明顯提高基層和一線團干部、團員的比例。到2018年團十八大召開時，團的全國代表大會、團中央委員會、團中央常委會中基層和一線代表的比例分別不低于70%、50%和25%。〔10 〕群團組織領導機構體現群眾性特點，把不同層次、不同領域的群眾代表納入領導機構中，就是為了更好地吸引群眾、號召群眾，更好地做好群眾工作，使群團組織不至于變成群眾感到高不可攀的組織，更好地發揮聯系群眾的作用。

（二）加強基層群團組織機構建設。基層群團組織是群團組織聯系群眾的終端網絡，是群團凝聚群眾的陣地。群團組織聯系群眾效果如何，很大程度上取決于基層組織能否有效發揮作用。要解決基層組織覆蓋不到、覆蓋不全的問題。“在黨政機關、國有企事業單位、城鄉社區，工會、共青團、婦聯等基本上是覆蓋的，而在非公有制經濟組織、社會組織等新領域新階層中，盡管這些年作了很多努力，掛了不少牌子，有數據，有報表，實際上還存在大量沒有覆蓋的盲區和“飛地”，工作沒有成氣候，不少基層群眾感覺不到群團組織的存在。” 〔1 〕198要加強群團基層組織建設，實行工作力量“減上補下”，推動工作重心下移，把更多的資源、服務、管理放到基層。要建立完善基層群團組織工作經費保障機制，解決越走向基層，經費越缺乏的不正常現象。要加強基層群團活動陣地建設，將群團活動場所建設納入各地經濟社會發展規劃和城鄉建設總體規劃，納入現代公共文化服務體系。要落實和提升基層群團干部經濟待遇，調動基層群團干部積極性，使基層有人干事、有積極性干事、有能力干事。

（三）建立基層群團組織“一體化”工作機構。目前，群團組織已經建立了“橫向到邊、縱向到底”的完整組織體系，但各個群團組織由于缺乏互聯互通，往往會因為服務對象的重疊而形成空間治理破碎化問題，或造成公共資源浪費等負效應。群團組織要強化整體性和系統性服務理念，發揮整體性功能，達到治理體系和治理能力現代化的效果。“在群團組織之間，應考慮破除條線思維模式和相對固化的組織體系，注重各類群團組織之間的協同性，建立聯系和互動制度，實現對外融合、向下滲透、跨界合作。” 〔11 〕要整合群團組織資源，建立基層群團組織一體化綜合服務機構，集體辦公、相互協作、服務群眾、方便群眾。不分群體統一受理、窗口服務，解決群團組織基層人員不足、經費短缺等矛盾，優化資源配置，提升工作效率；形成覆蓋所有群眾的維權網絡，最大限度地維護群眾的合法權益。實行“一套班子、多塊牌子”運行機制，同時設立“工會、共青團、婦聯、科協、僑聯”等合署辦公的綜合性群團組織，比如四川省從2014年就設立了全國首個群團組織社會服務中心——四川省群團組織社會服務中心，兩年時間，在全省建立起12個市級中心、103個縣級中心，以及370個鄉鎮（街道、社區）服務點、60個藏區群團社會服務站，構建起整體聯動、開放多元和常態拓展的“大群團”工作格局，提高了群團組織服務大局、服務群眾的能力和水平。大群團”不僅要整合群團組織，還要發揮社會組織填補群團組織所未能發揮職能的空白作用，延長群團組織手臂，“要通過多種方式，使大大小小的社會組織成為群團組織的二傳手、三傳手、四傳手，像毛細血管一樣延伸到社會各領域”。 〔1 〕202增強社會組織資源轉化為群團組織服務其聯系對象的能力，而不是簡單地僅僅讓群團組織獨立發揮作用。

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責任編輯 呂曉斌