新時代國家應急管理體制機制的創新發展

張海波

【關鍵詞】應急管理 ?應急管理部 ?全災害管理 ?全過程管理 ?綜合應急管理

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.001

從泛指的意義來看，新時代應急管理主要是指中國共產黨十九大之后的應急管理實踐。中國共產黨十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要也包括對于安全的需要，新時代應急管理要能夠滿足人民日益增長的安全需要。在這種意義上，應急管理是以安全為目標的治理，即廣義應急管理，涵蓋的范圍相對寬泛。[1]從特指的意義來看，新時代應急管理主要是指應急管理部成立之后的應急管理實踐，僅針對自然災害和事故災難，是以應急管理部職能為限定的應急管理。這是狹義應急管理。廣義應急管理涵蓋狹義應急管理。限于篇幅，本文主要討論狹義應急管理，且聚焦于應急管理體制機制創新發展的關鍵議題。在本文中，體制主要指應急管理的組織結構，機制主要指應急管理的運行過程。體制要通過機制來發揮作用，機制要在體制的約束下運行，二者互為依托。

國家應急管理創新發展的主邏輯：從全災害管理到全過程管理

應急管理部成立之后，應急管理的外延雖然發生了顯著的變化，但仍屬于第二代應急管理體系。為厘清國家應急管理創新發展的主邏輯，有必要對中國應急管理體系的演化過程和趨勢作一個總體性描述。

第一代應急管理體系的主要特點是分災種管理。[2]實際上，自1949年中華人民共和國成立至2003年“非典”之前，官方文獻、理論研究和媒體報道都極少使用“應急管理”的概念表述。對這一時期的相關實踐更準確的表述應該是“災害管理”。從體制機制來看，分災種管理主要有四個特征。

一是不完整單部門負責制。例如，水利部門主要負責洪澇災害的防范和應對，氣象部門主要負責氣象災害的預報和監測，地震部門主要負責地震災害的預報和監測，民政部門主要負責災后的生活救助，安監部門主要負責安全生產事故的預防、救援和調查。這里所說的“不完整”，主要是指災害管理在制度上缺乏整體設計，僅對洪水和地震的管理相對成熟。

二是臨時性指揮部機制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部和國家森林防火指揮部。這些指揮部的設立可以在一定程度上彌補單部門負責制的缺陷，提升防汛抗旱、抗震救災和森林滅火中的對多部門進行協調的能力。

三是外生性減災機制。在聯合國“國際減災十年”活動的倡導下，中國也成立了國際減災十年委員會，并在“國際減災十年”活動結束之后更名為中國國際減災委員會，2005年更名為國家減災委員會（簡稱“國家減災委”）。可見，在2003年“非典”之前，中央政府已開始重視防災減災，然而由于地方政府缺乏內生動力，防災減災的效果并不理想。

四是重大自然災害的中央“兜底”機制。地方政府在自然災害管理中責任模糊，相應的機構設置也不健全。一旦發生重大自然災害，救災主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災減災的動力。

從總體上評判，分災種管理主要是一種事后“修補”模式，既有顯著不足，也有貢獻，尤其在應對1976年“唐山大地震”、1998年“長江流域洪水”等重大自然災害中發揮了作用。

第二代應急管理體系的主要特點是綜合化管理。[3]2003年“非典”之后，中國開始建設以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的應急管理體系，統一應對包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件在內的各類突發事件。在這一時期，“突發事件”“應急管理”等概念開始頻繁見諸官方文獻、理論研究和媒體報道。以“一案三制”為核心的應急管理體系是對第一代應急管理體系的發展，既大部分保留了分災種管理的體制機制，又進行了適度的擴展和創新。對照來看，綜合化管理的體制機制也主要有四個特征。[4]

一是相對完整的事前單部門負責制。在第一代應急管理體系的基礎上，單部門負責制的適用范圍擴大。除水利、氣象、地震、民政、安監等部門外，衛生、公安、外交乃至人民銀行等金融部門都被賦予突發事件應急管理的職責，從而形成了相對完整的分類管理體系。這里所說的“事前”，主要是指在突發事件發生之前。分類管理部門需要在突發事件發生之前做好預防和準備工作。

二是高度統一的事后政府負責制。2007年發布的《突發事件應對法》規定：突發事件發生之后，在中央由國務院，在地方由各級人民政府統一負責各類突發事件的應對。2008年“汶川地震”之后，主要在市、縣兩級，實踐中由各級黨委直接統一負責各類突發事件的應急響應。因此，這里所說的“政府”是指廣義的“政府”，并不僅指《突發事件應對法》作為行政法適用的各級行政部門。

三是附屬式綜合協調機制。為加強突發事件應急響應中對不同職能部門的協調，通常由各級人民政府在其辦公廳內設應急管理辦公室（簡稱“應急辦”）。這里所說的“附屬式”，主要是指應急辦在行政層級上低于相關職能部門，只能依托各級人民政府辦公廳的行政權威才能有效開展協調工作。因此，在實踐中，應急辦的主要職能是應急值守，綜合協調職能發揮得并不充分。

四是屬地化的“責任下沉”機制。突發事件按照一些主客觀指標被劃分為四個等級，響應主體分別對應于國務院、省（直轄市）、市（區）、縣各級人民政府，國務院只需要對特別重大或需要其協調的重大突發事件作出應急響應，其他級別的突發事件則由地方政府按照“屬地管理為主”的原則來進行應對。

從總體上評判，以“一案三制”為核心的應急管理體系有整體性設計，覆蓋面廣，雖然仍存在許多不足，但對成功應對2008年“汶川地震”、2010年“玉樹地震”“舟曲特大泥石流”、2013年“蘆山地震”和2014年“魯甸地震”等重大自然災害功不可沒。

應急管理部成立之后，中國應急管理體系的綜合化又可以細分為兩個階段：一是以“一案三制”為核心的應急管理體系;二是以應急管理部為牽頭組織的應急管理體系。這兩個階段都屬于綜合應急管理的范疇，都是在綜合性和專業性之間進行取舍和權衡。[5]

在理論上，“綜合應急管理”（Comprehensive Emergency Management， CEM）作為一個專門的概念，最初主要見于美國的應急管理研究和實踐。1979年，美國州長協會（National Governors Association， NGA）在題為《綜合應急管理：州長指南》（Comprehensive Emergency Management： A Governor's Guide）的研究報告中，初步提出了CEM的基本框架：全災害管理、全過程管理與多主體參與。其中，最為核心的理念創新是全過程管理，即將應急管理視為一個包括了減緩（mitigation）、準備（preparedness）、響應（response）和恢復（recovery）四階段的循環周期。[6]同年，主要基于“三里島事件”（Three Miles Island Incident）的教訓，美國成立聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA），將應急管理從主要由州一級政府負責的地方事務上升為聯邦政府的職能。[7]FEMA成立后，將CEM作為推動應急管理實踐的理論基礎。至20世紀90年代，FEMA通過發展多組織合作網絡，有效地推動了災害的減緩，在很大程度上實現了綜合應急管理強調的全過程管理。[8]也正因為如此，FEMA在克林頓政府的第二任期成為美國聯邦政府內閣部門，綜合應急管理也成為一種被其他國家仿效的成功模式。[9]

2003年“非典”之后，中國以“一案三制”為核心的應急管理體系部分地借鑒了美國FEMA的體制和機制，雖然表述方式不同，但同樣也強調全災害管理、全過程管理與多主體參與。然而，在實踐中，全災害管理和全過程管理很難同時實現，且全過程管理的實現難度要遠遠高于全災害管理。[10]換言之，綜合應急管理的實現是一個漸進的過程，全災害管理和全過程管理是這一過程的兩個重要節點。至于多主體參與，則是相對恒定的維度，無論是全災害管理還是全過程管理，都需要多主體參與。應急管理部成立之后，應急管理的外延顯著縮小，僅針對自然災害和事故災難，全災害管理的特征弱化;與此同時，人民對美好生活的需要迫使應急管理不僅要重視事后的響應和恢復，更要重視事前防災減災和安全管理，全過程管理的特征得以強化。

從全災害管理走向全過程管理是綜合應急管理發展的一般趨勢。不僅中國，美國也是如此。FEMA在成立早期，為配合里根內閣“星球大戰”計劃，FEMA試圖同時兼顧自然災害管理和民防（主要是應對可能的核打擊）。其結果是，預想的核打擊并未發生，頻繁發生的自然災害和事故災難卻造成了巨大的損失，而政府的應急管理收效甚微。在20世紀80年代，FEMA因此而備受詬病。直到1994年，FEMA進行內部機構改革，剝離民防職能，將主要精力轉向災害的減緩，并在應急管理實踐中取得良好的效果，這才贏得了美國政府、公眾和國際學界的一致認可。

另一方面，在過去的十余年中，以“一案三制”為核心的應急管理體系在一些領域實踐效果不佳，但“功夫在事外”，另外三項重大實踐在客觀上分流了應急管理的部分職責，為應急管理“瘦身”并從全災害管理走向全過程管理創造了有利條件。

一是社會治理創新。“社會管理創新”正式提出于中國共產黨十六屆四中全會，“社會治理創新”則正式提出于中國共產黨十八屆三中全會。社會治理創新是對社會管理創新的發展。社會治理創新作為中國共產黨執政能力的重要維度，主要由中央政法委負責。通過持續不斷的努力，尤其是自中央“兩辦”2009年發布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》和2012年發布《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估的指導意見》以來，群體性事件的高發態勢得到有效遏制，社會泄憤類群體性事件大為減少。就此而言，社會治理創新為將社會安全類突發事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。

二是“總體國家安全觀”的實踐。中國共產黨十八大提出“總體國家安全觀”，將十五種安全威脅都上升到國家安全高度。其中，“生態安全”也被上升到國家安全高度，并由此開展“鐵腕治污”，主要由環保部門負責，在一定程度上減少了因“霧霾”造成的生態安全風險。以“一案三制”為核心的應急管理體系并未將生態環境類突發事件單獨作為一類，但近些年地方政府針對“霧霾”等生態環境類突發事件開展了大量的應急管理實踐，因此有研究者認為應該將環境類突發事件單獨作為一類納入應急管理體系。在這種意義上，“總體國家安全觀”的實踐為將生態環境類突發事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。

三是防范和化解重大風險。中國共產黨十九屆三中全會提出，防范和化解重大風險（尤其是系統性金融風險）是未來三年工作的重中之重。其中，防范和化解系統性金融風險主要由2017年成立的金融穩定與發展委員會負責。這在一定程度上降低了因地方債、房地產泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成經濟危機的概率。在以“一案三制”為核心的應急管理體系中，經濟類突發事件被作為社會安全事件的一個子類。有研究者曾預見到，經濟危機應作為第五類事件。[11]在這種意義上，防范和化解重大風險為將經濟類突發事件的應對剝離出應急管理提供了支撐。

此外，從國際經驗來看，突發公共衛生事件應急管理的主體通常都是衛生部門和疾控中心，將其獨立于應急管理部職能符合現實需要。