改革開放40年我國民辦學前教育的發展歷程與展望

李輝

[摘 要] 改革開放40年來，我國民辦學前教育伴隨改革的春風和政府與市場關系的不斷調整，歷經了1978～1992年的恢復發展期、1993～2002年的快速增長期、2003～2009年的主體發展期、2010年至今的分類引導期，現已成為我國學前教育事業的主體力量。未來我國政府將對民辦學前教育實施分類發展策略。政府在這四階段及未來的作用表現出弱—漸強—較強—次強—強的發展趨勢，市場的作用則相應地表現出弱—強—強—強—次強的特點。

[關鍵詞] 學前教育;民辦教育;政府作用;市場作用

自1978年國家實施改革開放以來，隨著思想解放，計劃多一點還是市場多一點不再是姓資姓社的問題，再加上社會主義市場經濟體制的逐步建立，公民個人和社會組織的活力和創造性被激發出來，民辦教育從小到大、從弱到強，從“拾遺補闕”到“不可或缺”，目前已成為我國“教育事業發展的重要增長點和教育改革的重要力量”。我國民辦學前教育在由經濟體制改革開啟并波及社會各領域的改革浪潮中，伴隨著政府與市場關系的不斷調整而逐步壯大，自2004年尤其是2012年以來，①成為我國學前教育事業的主體力量。

政府與市場是現代經濟社會資源配置的兩種主要機制或制度安排。40年來，中國改革開放的核心邏輯是正確地處理政府和市場的關系，[1]表面上看是政府和市場作用范圍的此消彼長的調整，實際上是以市場化為導向的政府和市場關系的改革和完善。[2]民辦學前教育包括民辦學前教育的重生、發展和繁榮，其原動力在于運用市場機制調配資源，在供求機制、價格機制、競爭機制發揮作用的過程中不斷吸納社會力量舉辦學前教育。當然，其發展也從未離開過政府的作用，不同時期因政府與市場關系不同、作用機理不同，民辦學前教育呈現出不同的發展態勢。

一、政府許可、市場引導：民辦學前教育的恢復發展與公辦補充階段（1978～1992年）

在黨的十一屆三中和六中全會、十二大和十二屆三中全會、十三大等的重大決策下，我國開始探索實施改革開放，價格機制的作用得到恢復，市場調節范圍不斷擴大。[3]1981年黨的十一屆六中全會提出“計劃經濟為主，市場調節為輔”、1984年黨的十二屆三中全會提出實行“有計劃的商品經濟”、1987年黨的十三大指出建立“計劃與市場內在統一的體制”，使市場在資源配置中的作用進一步強化。

學前教育領域的變革與經濟體制改革交相呼應。在擴大市場作用、發展多種所有制經濟的過程中，國有經濟、集體經濟、私人經濟及其他非國有化經濟形式并存的社會經濟結構模式為教育成分的多元化提供了條件基礎和實踐的范例。[4]1982年《中華人民共和國憲法》提出，“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”。這個鼓勵社會力量辦學的條款是民辦教育正式崛起的標志。實踐層面，由于農村、城市經濟社會改革，部分依托于集體經濟組織、國家企事業單位的幼兒園與原有社會經濟體脫離關系，這為社會力量辦園開拓了空間。1983年，在人民公社解體、以戶為單位的聯產承包責任制高歌猛進的背景下，原來依托于人民公社的農村幼兒教育體系紛紛解體;為降低成本、減員增效，1984年城市開始進行國有企業改革、政府部門機構改革和事業單位改革，企事業單位逐漸剝離其社會職能，使福利式辦園失去了賴以存在的基礎，促進了民辦學前教育的恢復發展。

雖然我國在認識層面、法律層面和實踐層面逐步為多元制經濟發展奠基鋪路，在教育領域允許并積極調動社會力量辦學，但此期整個教育領域、學前教育領域仍是以政府和其他非市場力量辦學為主導。這與在“摸著石頭過河”改革開放的探索期政府與市場的關系主要表現為強政府、弱市場，[5]具有一致性。1983年9月，原國家教委發布《關于發展農村幼兒教育的幾點意見》，提出“農村應以群眾集體辦園為主，充分調動社（鄉）、隊（村）的積極性;縣鎮則應大力提倡機關、廠礦企事業、街道辦園，并支持群眾個人辦園”。[6]1987年國家教委頒布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》是我國第一個專門的民辦教育規章，第三條款明確指出，“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”。在整個教育服務供給中政府與市場的作用是“政府主導、市場為輔”，體現出政府強、市場弱的關系。

但民辦學前教育的重生從一開始就打上了市場的烙印，舉辦者要自主經營、自負盈虧，不過由于受當時社會環境的影響和辦學者價值觀的主導，民辦教育的舉辦者對獲取經濟回報表現得十分淡薄，所辦學校基本都是非營利性的，更多地體現出對社會、對人民的無私奉獻精神。[7]例如全國三八紅旗手山西省霍縣南城區喬板秀自籌資金創辦康樂幼兒園，為了降低成本，她騰出一孔窯洞作教室，用自己準備做家具的木料做了黑板、桌凳，還購買教育書籍，按正規幼兒園的課程教孩子，學費低于公辦幼兒園。[8]由此可見，在民辦學前教育恢復發展的過程中，不僅市場機制的作用弱，而且整體來說市場主體辦學力量單薄，所以體現出“弱市場”。同時，政府對民辦學前教育的發展也僅僅是默許，并沒有發揮其他作用，市場主體在法律制度的許可下自主摸索辦學，因而，也體現出“弱政府”的局面。概言之，此期民辦學前教育發展中政府與市場的作用是“政府許可、市場引導”，體現出“弱政府、弱市場”的格局。

二、政府引導、市場主導：民辦學前教育的快速增長與共同發展階段（1993～2002年）

1992年黨的十四大正式提出經濟體制改革的目標是“建立和完善社會主義市場經濟體制”，“要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。1997年黨的十五大指出，“要充分發揮市場機制作用，健全宏觀調控體系”，政府要運用“經濟手段和法律手段”等進行宏觀調控。此期，政府、市場“有形的手”和“無形的手”各展鋒芒，促進經濟社會快速發展。

為發揮市場在資源配置中的基礎性作用，黨的十四大以來大量的國有企業、集體企業紛紛改革，諸多由單位提供的福利被逐步削減，原有的計劃經濟體制下包辦教育的體制被打破。體現在學前教育領域，半數以上的國家企業、事業單位、政府部門辦園漸次開始轉制，不少地方將之推向市場，實行自主經營、自負盈虧。1995年國家教委、建設部、全國婦聯等多部委聯合發布《關于企業辦幼兒園的若干意見》，指出“堅持依靠社會力量發展幼兒教育的方針，有條件的企業應繼續辦好幼兒園”，“要深化改革，積極穩妥地推進學前教育逐步走向社會化”。總體來說，此期我國的辦園體制呈現出“國退民進”的態勢。

在大力依靠社會力量舉辦學前教育的過程中，政府也逐步引導、規范民辦教育發展。1997年國務院頒布《社會力量辦學條例》，指出“社會力量辦學事業是社會主義教育事業的組成部分”，這是第一個規范民辦教育的行政法規，標志著中國民辦教育進入了依法辦學、依法管理、依法行政的階段，并重申“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”民辦教育的十六字方針。國家對民辦教育地位的認識也進一步提升。1999年《中共中央、國務院關于深化教育體制改革，全面推進素質教育的決定》中提出，要“形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局”，這是對前一階段民辦教育作為“國家辦學的補充”地位的較大提升。概括來說，此期政府主要運用政策法規引導、鼓勵、規范社會力量辦園，舉辦者和投資者主要運用市場機制經營幼兒園，政府與市場在民辦學前教育發展中的作用體現為“政府引導、市場主導”，呈現出“強市場、政府漸強”的格局。

民辦學前教育在政府和市場的作用機制大幅增強的過程中，不斷滿足適齡學前兒童基本的就學需要和個性化需求，實現了快速發展。尤其是自1999年以來民辦學前教育的發展態勢迅猛，該年民辦幼兒園②（以下簡稱“民辦園”）數占全國幼兒園總數的比例為20.44%，到2000年、2001年、2002年該數據分別躍升為25.20%、39.86%、43.28%。③具體見圖1。

三、政府激勵、市場主導：民辦學前教育的規范促進與主體發展階段（2003～2009年）

21世紀初我國已初步建立社會主義市場經濟體制，此期國家經濟社會發展中要使市場在資源配置中的基礎性作用進一步強化，并積極探索市場經濟條件下政府職能的邊界，以及發揮作用的方式。2002年黨的十六大提出，“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，2008年黨的十七屆二中全會更進一步指出，“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，并從改善經濟調節、嚴格市場監管、加強社會管理、注重公共服務等方面對政府履職提出了具體要求。

在有為政府、積極市場的關系框架下，民辦教育事業有了更明晰的發展定位與規范。政府通過一系列法律法規、政策，激勵、約束民辦教育發展。2003年9月1日《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）實施，明確了民辦教育的性質和地位，指出“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，還對民辦教育的設立、學校的組織與活動、教師與受教育者、管理與監督、扶持與獎勵等作出了明確規定，自此中國民辦教育走上了規范發展的道路。《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（2004年）、《民辦教育收費管理暫行辦法》（2005年）、《關于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》（2007年）等法規政策的頒布，為規范民辦學前教育發展提供了具體依據。

需進一步指出的是，《民促法》第五十一條規定：民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金，以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報;第七章共計九條還專門對民辦教育的“扶持和獎勵”作出了規定，這對公民個人和私人部門辦園發揮了較大的激勵作用。尤其是“合理回報”政策極大地激發了市場主體的辦園動力與活力，其實質是默許民辦教育“營利”的合法性，這與我國民辦教育投資辦學而非捐資辦學的事實相一致，符合投資舉辦者的心理期待。例如，20世紀末全國人大教科文衛委員會的調查發現，只有10%的投資辦教育的機構或個人是出于公益性，90%是要有盈利回報的。[9]而學前教育領域的政策，尤其是2003年頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，明確了2003～2007年幼兒教育改革的總目標，“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體的發展格局”，則直接大大激發社會力量辦園的熱情。

在政府激勵為主的政策導向下，在市場機制充分發揮作用、市場主體大幅進入學前教育領域的狀況下，民辦學前教育持續快速發展。概言之，政府和市場在民辦學前教育中的作用體現為“政府激勵、市場主導”，呈現出“強市場、較強政府”的格局。在政府與市場的作用框架下，2003～2009年，民辦園數占全國幼兒園總數、民辦園在園幼兒數占全國在園幼兒總數、民辦園教職工數占全國幼兒園教職工總數都約以年均3%的比例增長。2004年，民辦園數占全國幼兒園總數的比例超過50%，民辦園教職工數、專任教師數占全國幼兒園教職工總數、專任教師總數的比例分別于2006年、2007年超過50%，民辦學前教育成為我國學前教育事業的主體力量。④具體數據見圖2。

四、政府大力支持、市場有限度主導：引導民辦學前教育分類發展階段（2010年至今）

黨的十八大以來，對政府與市場關系的認識發生了質的飛躍，達到了新高度。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。并對政府的職責和作用進行了清晰界定，“主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。概言之，就是“更強市場、更好政府”。

隨著市場在經濟社會中的作用不斷提升，國家也進一步肯定民辦教育的價值。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）頒布，提出“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”，要“大力支持民辦教育”，要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。隨后，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》中確定浙江省為民辦教育綜合改革試點，上海市、浙江省、廣東省深圳市等試點探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法，以清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策，健全公共財政對民辦教育的扶持政策。自此，民辦教育進入分類管理、分類支持的探索時期。2011年浙江溫州出臺“1+9”⑤政策，率先試點民辦學校分類管理。

國家對學前教育事業的重視程度在2010年也發生了飛躍式提升，《教育規劃綱要》首次專章部署學前教育事業的發展任務，提出“基本普及學前教育”的戰略目標，民辦學前教育也得到了史無前例的關注和支持。2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中指出，要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展”，具體措施如保證合理用地、稅收減免、政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等。這是政府首次在政策文本中提出普惠性民辦幼兒園的概念，其實質是通過對民辦園的分類扶持、分類管理，進一步擴大公益、普惠的學前教育公共服務的受益范圍。國家隨后出臺《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》，通過“綜合獎補類”⑥項目積極扶持民辦園發展。2011～2013年中央財政累計投入500億元，其中“綜合獎補類”項目資金91億元，[10]地方政府也積極響應國家政策，大力支持普惠性民辦園發展。

在大力支持民辦學前教育尤其是普惠性民辦園發展的同時，國家也加大了對普惠性民辦園的管理力度，其中“限價”是最重要的手段之一。要求普惠性民辦園的收費標準基本參照當地同級公辦幼兒園或者上浮一定比例執行，或按政府定價執行，且不得隨意增加收費項目、提升收費標準。價格機制是主流經濟學市場原理的理論內核。[11]普惠性民辦園在獲得政府支持的同時失去了基于供求關系、服務質量自主確定價格的權利，但仍然自主經營、自負盈虧，擁有對幼兒園的財產所有權。由此可知，市場在民辦學前教育尤其是普惠性民辦園的發展中已不是絕對的主導地位，是基于一定限制的主導，而政府大力支持民辦學前教育發展，體現了十八屆三中全會提出的政府要“加強和優化公共服務”的職責。概言之，政府和市場在民辦學前教育發展中的作用為“政府大力支持、市場有限度主導”，呈現出“強市場、次強政府”的格局。

總之，在國家和地方快速推進學前教育事業發展的浪潮中，近十年民辦園得到了政策和財政的大力扶持，民辦學前教育事業穩步前行。2010～2017年，民辦園在園幼兒數占總比從47.01%上升到55.92%，2012年該數據首次超過50%，民辦園完全撐起了學前教育事業的半壁江山。但與此同時，民辦園數占總比從2012年開始逐年下降，到2017年降至62.90%，⑦這與政府加強學前教育公共服務供給有關。2012年是第一期學前教育行動計劃（2011～2013年）初顯成效的年份，在各地大力加強公辦園建設的行動中，自此民辦園數占總比逐年下滑。詳見圖3。

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圖3 2010～2017年民辦園數、教職工數、在園幼兒數占總比

五、政府主導、市場為輔：未來民辦學前教育的發展展望

民辦學前教育經過40年的發展，從弱到強，即使2011年后民辦園數占總比逐年下降，但民辦園數、在園幼兒數、教職工數占總比都超過50%，毫無疑問，未來一段時期其仍會穩居學前教育事業的半壁江山。當前學前教育仍然供不應求，2017年全國學前教育毛入園率雖然已經達到79.6%，[12]但仍有超過20%的適齡幼兒未入園或無園可入，再加上“全面二孩”政策的助推，學前教育市場將繼續保持生機與活力，對公民個人和私人部門辦學仍然有比較大的吸引力。

我國從2010年逐步探索民辦教育分類管理、學前教育領域著力于引導、支持普惠性民辦園發展以來，分類管理、分類發展成為未來民辦學前教育的必由之路。2016年《民促法》完成修訂，2017年9月1日實施，自此民辦教育實行非營利性、營利性分類管理有了國家層面的法律依據。《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》等政策法規為支持民辦教育發展、實施分類管理進一步明晰路徑。2018年9月10日《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》征求意見結束，民辦教育分類管理將有更具體的實施辦法和依據。

但分類管理絕非“一蹴而就”，很可能躑躅前行。其一，政府組織行為特點決定了分類管理的緩慢性。民辦教育政策的制定和落實往往要涉及多個政府部門，在科層體制下，教育部門難以單方面推進涉及多部門的教育政策的落實。同時，民辦教育政策的制定具有“劇變”（而非“漸變”）和“理想導向型”（而非“問題導向型”）的特點，這容易使新政策與現實之間產生較大的差距，[13]而既有相關政策又難以及時調整，新政自然無法順暢落地。其二，存在諸多法律政策等瓶頸。國家層面，《民辦教育促進法實施條例》雖已完成修訂，但尚未實施，《民促法》與《公司法》不銜接，營利性民辦學校稅收優惠未明確;地方政府層面，獎勵或補償的標準差異大、現有民辦學校轉為營利性的過渡政策不完善等。[14]其三，民辦園舉辦者對分類管理的態度是“觀望”“搖擺不定”。據研究者對全國2687位民辦園舉辦者的調查發現，選擇營利和非營利的整體意向基本是五五分成，稍偏營利;半數人的態度是“觀望為先，按兵不動”。[15]基于“經濟人”的直接動力，舉辦者不愿選擇非營利性;基于“道德人”的社會壓力，舉辦者不想選擇營利性。[16]

因此，全國范圍內民辦教育及民辦園的分類管理沒有統一的時間表，大多數省設定了3～5年的過渡期。但2018年11月15號發布的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《學前深改意見》）中提出，“穩妥實施分類管理。2019年6月底前，各省（自治區、直轄市）要制定民辦園分類管理實施辦法，明確分類管理政策”。民辦園分類管理何時完成，仍待各地進一步明確。需指出的是，即使2020年年底前未實施分類管理，《學前深改意見》中重申，“到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占總比）達到80%”。為此，“2019年6月底前，各省（自治區、直轄市）要進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策”。也即，要繼續大力引導、支持民辦園向普惠性方向發展，以完成學前教育的普惠指數。

在此基礎上，應引導普惠性民辦園轉為非營利性質。政府要在原有基礎上加大支持力度，尤其是通過制度性措施，如生均撥款和教師工資社保補貼等，通過出資補償、辦學獎勵、基金獎勵、土地劃撥、稅費減免等方式，強力支持、引導普惠性民辦園轉變為非營利性幼兒園;學位缺口較大區域的新建/改擴建園一律辦成非營利性幼兒園。除此之外，政府要根據地方學前教育發展規劃中的普惠指數，對已有的非普惠性民辦園或新建/改擴建民辦園因勢利導。最后，當公益、普惠的學前教育公共服務體系基本建立，民辦園可完全自主選擇非營利性或營利性分類發展。此時民辦學前教育的分類發展成為一種誘致性制度變遷，不同于前兩階段強制性與誘致性制度變遷并行的分類改革。

概言之，在民辦教育分類管理的大趨勢下，政府將通過強制性、誘致性制度變遷，并通過生均經費、土地、金融、稅費等資金資源手段和政策工具，主導民辦學前教育分類發展的路徑。政府將引導大多數民辦園辦成普惠性或者非營利性幼兒園，此類民辦園將與政府形成常態的合作關系，政府將之作為履行學前教育公共服務職能的重要載體，而市場機制則主要在非普惠性民辦園或營利性民辦園中發揮作用。未來民辦學前教育發展中政府與市場的關系將發生根本變化，將呈現出“政府主導、市場為輔”“強政府、次強市場”的格局。

六、結語

在民辦學前教育40年發展的畫卷中，毫無疑問，政府和市場是濃墨重彩的兩道風景線，政府和市場如影隨形，在其不同的發展階段扮演不同的角色，體現出不同的地位、作用及關系。總體來說，政府在其中的作用由弱到強，其路徑為：弱—漸強—較強—次強—強，市場的作用則相應為：弱—強—強—強—次強。具體見下表。

表1 民辦學前教育發展中政府與市場的關系

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政府與市場在民辦學前教育發展中的關系并不是互相替代、此消彼長，而是在經濟體制改革的浪潮中，隨著政府對其在學前教育、民辦教育中應承擔職責認識的不斷深入而呈現出不同的履職狀況，進而呈現出不同的政府與市場關系。需指出的是，從經濟學視角來看，民辦教育市場不符合競爭市場條件，[17]民辦教育準公共產品的屬性決定了教育市場只能是一種有限市場或“準市場”，也即市場機制不可能是完全的自由市場，只能是市場選擇與政府規制的統一。[18]所以，上述“強市場”并不代表民辦學前教育市場發育成熟，同理，我國在政府主導由計劃經濟到市場經濟的改革開放歷程中，政府的行政效率和治理能力仍未達到很高水平，“強政府”也不代表政府發育成熟。本研究中所言政府與市場的關系，是從縱向視角審視二者在特定時間點的狀態組合，[19]是根據政府和市場在民辦學前教育實踐中作用發揮的程度來判斷二者的強弱。

注釋：

①2004年民辦園數占全國幼兒園總數的比例超過一半;2012年，民辦園數、民辦園在園幼兒數、民辦園教職工數、民辦園專任教師數占全國的相應數據比例均超過50%。據《中國教育統計年鑒》（1994～2017年）相關數據計算得出。

②民辦學前教育的主體是民辦幼兒園，本研究以民辦幼兒園的發展數據、發展狀況來說明民辦學前教育的發展歷程。

③據《中國教育統計年鑒》（1994～2002年）相關數據計算得出。全國民辦學前教育發展的相關數據自1994年開始公布，本研究如無特別說明，相關數據都出自《中國教育統計年鑒》。需指出的是，2001～2004年統計的名目是“社會力量辦”，其他年份表述為“民辦”。

④據《中國教育統計年鑒》（2003～2009年）相關數據計算得出。需指出的是，民辦園在園幼兒數占全國在園幼兒總數的比例到2012年超過50%。

⑤指《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》及9個配套實施辦法。

⑥“綜合獎補類”項目包括兩類：一類是積極扶持民辦園發展，另一類是鼓勵城市多渠道多形式辦園和妥善解決進城務工人員隨遷子女入園。

⑦據《中國教育統計年鑒》（2010～2017年）相關數據計算得出。

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