空間規劃視角下的城市總體規劃改革思考

栗旭 高奎寶

摘要：隨著我國城市化水平的不斷提升，城市人口不斷增加，城市的面積也得到了很大的擴張。面對不斷擴張的城市面積和城市人口，如何更好的對城市的空間進行更好的規劃以適應不斷增加的城市人口，使城市更適宜居住更適宜發展是當下城市管理者必須要解決的問題。

關鍵詞：城市規劃;空間規劃;改革策略

城市是人們賴以生存的空間，城市空間的規劃水平能在很大程度上影響城市的發展水平和發展潛力。隨著規劃的價值定位從藍圖式靜態型轉向政策式動態型，定期對規劃的實施情況進行評估成為掌握城市實際發展動態、反饋優化規劃、有效指導落實的重要環節，也成為體現規劃公共政策屬性的關鍵舉措。尤其是近年來，在中央提出“要立足提高治理能力抓好城市規劃建設”的要求下，規劃面臨全方位改革的環境背景，總體規劃制度本身面臨適應城市發展階段轉型，更有效地應對市場化環境，以及規劃技術方法體系完善和規劃運行體制機制改革等一系列要求。同時，新的國土空間規劃體系也強調“雙評估、雙評價”的內容，進一步突出了實施評估在新空間規劃體系中的價值與作用。可以說，規劃實施評估工作貫穿城市規劃建設活動的各個環節。在此背景下，以“評價、監督、反饋”為重要標志的評估工作日益突顯其重要性。從國內實施評估發展的歷程回顧來看，實施評估經歷了從早期的“力有未逮”，到現在的“蓬勃發展、百花齊放”多個階段，其效用也從簡單的技術性評述比較，到成為強化現代化空間治理能力及“統籌規劃、建設、管理三大環節”的重要文件。然而，囿于數據和專業，以往許多城市規劃評估的效果并不理想，許多城市做評估僅僅為了修改而不得不做，“不修改不評估，一評估必滯后”，其目的性與功能性過強，對城市治理的實際影響作用有限。近年來，隨著城市規劃改革的日益深入，以及信息化、大數據等新技術手段應用研究的深化，規劃實施評估的實踐也日益深入。隨著北京、上海、武漢等城市新一輪空間規劃的編制，眾多城市都紛紛開展對上一輪城市總體規劃的實施評估工作，也形成了各具特色的評估模式與方法。但由于對評估的作用與認識相對不統一，技術方法與評估重點也有待進一步梳理以達成共識。如何通過實踐探索完善評估的信息支撐體系、理論技術框架體系，優化評估技術方法，建立完善的城市體檢評估機制，形成與規劃改革相適應的規劃實施評估體系，成為當前規劃評估工作的重要方向。

一、當前城市規劃中存在的問題

當前城市規劃中存在的問題主要涉及以下方面內容：城市的規劃必須要根據國家的發展的總體規劃和政策背景作為指導，這樣才能使城市的發展具備政策上的之處，從而提高城市的整體規劃水平，但是從現實的情況上來看，很多的城市規劃思想并沒與考慮到國家的政策因素，甚至出現與國家的整體規劃思路相違背的情況。在城市的規劃中為了追求短期的經濟利益和突出政績工程，對城市的規劃不加以深入的研究，違背國家的發展思路，所付出的代價往往是城市的發展潛力。這種城市規劃思路不僅使城市喪失了競爭力，也造成了大量的經濟損失。

二、空間規劃視角下的城市總體規劃改革措施

（一）利用大數據技術，完善國土空間領域規劃體系

空間規劃視角下的城市總體規劃改革措施之一是利用大數據技術，完善國土空間領域規劃體系。現階段，我國國土空間領域規劃無法全面發揮自身的作用與功能，而且對一些規劃職能的具體應用也不夠完善，產生這種情況的主要原因是國土空間領域規劃體系不夠健全，而且由于國土空間領域規劃體系不夠健全，也會對國土空間領域規劃的整體性與協調性造成影響。合理利用大數據技術，能夠有效改變這種現狀，在大數據技術的作用下，可以對我國國土資源現有的開發與利用情況以及未來的發展趨勢進行全面了解與研究，同時，利用大數據技術也能夠構建出具有整體性與協調性的國土空間領域規劃體系，并建立有序的規劃方式，根據大數據的信息處理功能，選取更加科學、合理的國土規劃形式，并確定未來的發展形式，同時，通過針對性的宏觀調控方式，可以對國土空間領域進行更加合理的規劃。

（二）以人為本的國土空間規劃編制路線

空間規劃視角下的城市總體規劃改革措施之二是以人為本的國土空間規劃編制路線。我們在編制國土空間規劃時，基礎是堅持以人為本，不忘初心。堅持以生態保護與治理入手，努力轉變傳統規劃思維、變革規劃手段、充實規劃內容，力求國土空間規劃“管好、用好、必用”，從而實現對自然資源全覆蓋的管控。在以人為本基礎上，我們推出縱向推進和橫向推進兩種路線并行的國土空間規劃編制方案。第一，縱向推進路線，主要體現全國、省、市、縣、鄉（鎮）的逐級匯交和縱向聯通機制，在一張底圖的基礎上，形成可層層疊加打開的國土空間規劃“一張圖”，并借助信息化手段，為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督提供支撐。第二，橫向推進路線，橫向上加強總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃的協調銜接，以詳細規劃落實總體規劃，以總體規劃對專項規劃指導和約束，以城市設計、鄉村營造、大數據等手段提高規劃水平，從而實現每一塊土地都納入空間規劃管控，每一寸土地都規劃得清清楚楚，進而形成安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

結語：

總之，城市空間規劃體系下的城市總體規劃是一項系統性的復雜工作，對城市的未來發展和當下的建設都具有十分重要的意義。因此不論是城市的管理者還是規劃者，在進行城市的整體規劃建設時都應該從細節入手做好相關的工作，確保城市建設的整體水平。

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