社會組織參與社區治理的路徑探析

康志平

[摘 要] 社會組織是社區治理的重要載體和依托，是構建社會主義和諧社會不可忽視的力量，多渠道培育和發展社會組織、推動社會組織參與社區治理，增強社區治理力量，提升社區治理能力，已成為社區治理改革創新的重要內容。汕頭市社會組織參與社區治理在制度體系建設等方面積累了一定的經驗，但也存在社會組織結構失調、資金人才不足等問題，需要從政府、社會、社會組織等多角度探討社會組織在參與社區治理過程中的路徑選擇。

[關鍵詞] 社會組織；社區治理；路徑；整合

[中圖分類號] F740 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2019）03-0015-03

Abstract： Social organizations are important carriers and support for community governance， and an indispensable force in building a harmonious socialist society. It has become an important content of community governance reform and innovation in terms of cultivating and developing social organizations through multiple channels， promoting social organizations to participate in community governance， strengthening community governance force and enhancing community governance capacity. Shantou has accumulated some experience in the construction of community governance system with the participation of social organizations， but there are also some problems， such as imbalance of social organization structure and lack of funds and talents. It is necessary to explore the path choice of social organizations in the process of participating in community governance from the perspective of government， society and social organizations.

Key words： social organization， community governance， path， integration

社區是國家的基本單位，社區治理水平的高低在一定程度上象征著國家治理體系的完善程度。社會組織是社區治理的重要載體和依托，是構建社會主義和諧社會不可忽視的力量，在創新社會治理體系的大環境下，提升社區治理能力，必須積極培育和引導社會組織參與社會治理。

一、汕頭市社會組織參與社區治理的現狀

汕頭市《加強和完善城鄉社區治理的實施意見》頒布實施后，各種社會組織日益活躍在社區公益慈善、生活服務、文體活動、環境保護等領域。

（一）初步形成三級層面推動社會組織參與社區治理的制度體系

汕頭市政府抓住經濟特區獨有的立法權優勢，創建新的法律規范、出臺多項社會組織參與社區治理的政策措施，從頂層設計上推動基層社會組織參與社區治理，初步形成了市、區縣、街道（鎮）社區（村居）三級層面推動社會組織參與社區治理的制度體系：2012年4月15日市政府正式頒布實施《汕頭經濟特區社會組織登記管理辦法》，第一次把汕頭市社會組織納入到法制化、規范化管理的范疇。2014年12月在全國率先出臺《汕頭經濟特區社會工作者條例》，開創了社會工作立法的先河，并配套頒布了《汕頭市社會工作者星級評定辦法（試行）》、《關于社會工作者繼續教育的實施辦法》、《關于在鎮（街道）開展設立社會工作站試點工作的通知》、《關于建立鎮（街道）社會工作專業服務常態化運作機制的通知》等創新性制度。2015年頒布了《關于進一步規范基層社會組織登記工作的實施辦法》、《汕頭市成立鎮（街道）基層社會組織總會指引》等文件，為社會組織參與社區治理奠定了堅實的制度基礎。

（二）社會組織參與社區治理成效顯著

截至2017年5月底，汕頭市正式登記備案的合法的社會組織總共4417個，其中市級社會組織623個，社會組織萬人數8.19個[1]，相對2016年數量增加明顯。各社會組織積極履行社會責任，結合自身業務特點為社區提供多樣化的服務，在方便居民生活，豐富社區文化，維護社區安定等方面發揮了積極的作用。如汕頭市龍湖區呼援通社工服務中心是區級政府購買服務的“長者救援隊”，擁有200多名志愿者，采用粵東地區首創的遠程呼叫信息化惠老模式，致力于為龍湖區老人提供全方位的服務。自2013年成立至今，呼援通開展的志愿服務多達110項，已成功挽救158位高齡長者的生命，累計服務里程達233萬公里[2]。獲得省市多個高質量獎項，如2018年被廣東省評為“廣東省基層社會治理創新優秀項目”、并榮獲2018年“廣東青年五四獎章集體”稱號。汕頭市存心慈善會、三元飯堂等社區志愿服務組織的高質量公益行動更是受到了社區居民的高度贊揚。

二、汕頭市社會組織參與社區治理的困境

（一）社會組織數量增多、結構失調

本課題組的調查結果顯示，2017年1月到2018年11月汕頭市龍湖區社會組織共有55個，其中基層文化、教育、體育活動類25個，社區志愿服務類5個，企業維護權益類10個，慈善公益類社會組織12個，環境保護類2個，救援類1個。由此可見，汕頭市社會組織數量的增加與社會組織的覆蓋面并不成正比，社會組織的專業領域仍然主要局限在基層文化、教育、體育活動類、慈善公益類領域，社區環境建設與保護、社區災害的防治與救援、社區網絡信息化建設與優化等現代型社區服務組織數量相對不足，而精神慰藉、心理健康疏導、個體技能提升、社區安全管理、流動人口服務管理等領域的社區社會組織則完全處于空白狀態，遠遠跟不上社區居民多樣化、個性化需求的步伐，必然會影響現代社區治理的成效，影響社會組織在社區治理過程中整體效應的發揮。說明現階段汕頭市社會組織的發展仍處于初期階段，系統性的頂層設計嚴重不足。

（二）社會組織的社會認同度不高

社會組織的公信力大小直接決定了其參與社區治理的可能性和有效性，但大多數汕頭市社會組織的公信力不高，主要體現在以下幾個方面。首先體現在政府層面，許多基層政府對社會組織在社區治理過程中的主體地位認識不清，導致在社區治理實踐中，街道辦事處和社區居委會只把社會組織看作社區治理中“政府失靈”的有益補充，只是街道辦事處和社區居委會的“得力助手”，社會組織與它們的關系還停留在上下級的隸屬關系中，而不是相互平等的合作伙伴。這使得社會組織不能對自身的優勢資源進行整合，為社區居民量身定制多樣化、個性化、精準化的服務。其次在社區居民層面，由于社區居民對街道辦事處和居委會的服務形成了路徑依賴，社區居民對社會組織能夠給予社區哪些服務認識模糊，大多數居民認為社會組織只能為老年人提供娛樂服務，部分社區居民對社會組織能否提供優質高效的服務持懷疑態度。最后在社會組織自身層面，由于汕頭市大多數社會組織還處于發展的初級階段，社會組織規模偏小、管理機制體制不健全、缺少專業的優秀人才、資金不足是普遍存在的現象，這直接導致其為社區提供服務的范圍過窄，質量過低。甚至有些社會組織從事非法活動，這些不良行為敗壞了社會組織的整體聲譽，如汕頭市民政局在2016年撤銷了46家非法社會組織，2018年公布了四批共11家涉嫌非法的社會組織名單[3]。

（三）社會組織資金、人力等方面的資源緊缺

隨著社區治理改革的深入推進，汕頭市政府對社會組織的培育和支持力度逐年加大，積極從多方面引導、推動社會組織參與社區治理，但是受自身財力不足的影響，政府投入的資金非常有限，遠遠不能滿足社會組織高速運轉的需要。2016年和2017年市政府分別投入80萬元和125萬元資助社會工作專業服務項目[4]，兩年共資助了29個項目，平均到每個項目的資助費用只有幾萬元。社會組織服務的社區對象大多是弱勢群體，即使收取一定的服務費用，也難以支付社會組織服務和正常運轉的成本，沒有穩定的資金來源是大部分社會組織面臨的難題，少數社會組織主要依靠社會組織的發起人“自掏腰包”及自愿者自籌資金，據本課題組調查，汕頭市某知名社區社會組織，工作人員基本福利薪酬大概在2500-5300元之間，這種薪酬水平根本不具有競爭力，志愿者基本是憑借高度的社會責任感在付出。社會組織經費不足，不但吸引、保留不了優秀人才，還必然導致大量社會組織人才的流失，自身經營能力得不到長足發展，極大地限制了服務的有效性、積極性和長期性。

三、汕頭市社會組織參與社區治理的路徑選擇

目前汕頭市社會組織在參與社區治理過程中面臨著社會組織數量增多但結構失調、社會組織的社會認同度不高、社會組織資金人力等方面的資源緊缺等困境，從政府角度、社會角度、社會組織自身角度探討社會組織在參與社區治理過程中的路徑選擇，迫在眉睫。

（一）政府要加強社會組織的頂層設計

社會組織的趨同化是對有限資源的極大浪費，社區政府應該定期從宏觀層面對社區居民的需求變化進行全面調研，找出社區居民最需要的服務類型并加以細化，設立相應的服務項目，引導、鼓勵成立相關的社會組織提供針對性的服務。政府要進一步轉變職能，為社會組織創造更大的發展空間，拓寬購買公共服務的范圍，讓更多的公共服務由“政府主導”變為“政府購買、實施監管”[5]，社區社會組織要發揮自身的資源優勢，動態地把握社區居民的需求，提升資源整合能力，為社區居民提供更多的便民利民服務。

（二）多渠道提升社會組織的公信力

街道辦事處、社區居委會要與時俱進，重新認識和評估社會組織在社區治理中的重要性，擺正自己的位置，把社會組織與基層政府的關系由“附屬”、“下屬”、“伙計”關系轉為“伙伴關系”[6]。基層政府要勇于放權，把對社會組織的管束變為引導和合作，利用實施服務項目的契機，積極引進先進地區的人力智力，為社會組織在參與治理社區過程中提供督導服務。社會組織要針對自身存在的突出問題，努力提升自身的公信力，以轉變政府和社區民眾對自身的看法，爭取得到更多的認同：社會組織要力苦練“內功”，完善內部管理，建立規范化的運作機制，提升服務的專業化和能力，開展自律與誠信建設，增強運作過程的透明度，建立與社區居民之間的信任關系，贏得基層政府的信任與支持。

（三）提升社會組織資金、人力等資源整合的能力

針對目前汕頭市社會組織在參與社區治理過程中人力、資金等資源緊張的現狀，社會組織要提升資源整合能力。首先要加強對政府資源的整合，發揮政府的權威性和公信力為社會組織參與社區治理爭取更多的優惠政策和資金資助；其次要整合社區企業資源，發揮社區企業的物質、資金優勢，利用國家現行的企業實行納稅的社會獎勵政策，以達到社會組織和企業的“雙贏”；利用汕頭僑資僑力豐富，民營經濟發達的優勢，社會組織要加強在資金方面的整合。再次要積極整合豐富的民間資源。在人才方面，利用汕頭市慈善文化渾厚的優勢，社會組織要積極推動廣大民間志愿者參與到社區治理中來，力爭做到專業的社會工作者和民間志愿者聯合行動，既能提升社會組織服務社區的專業水平，也能為熱心公益的愛心人士提供實現自我價值的平臺。同時，社區的社會組織之間可以在人才和資源上互通有無，相互支持，節約成本。社會組織還要積極開展校企合作，充分發揮汕頭市高校的人才優勢。

[參考文獻]

[1]劉谷婷.登記備案社會組織逾4400個[N].汕頭日報，2017-07-10（2）.

[2]楊立軒.汕頭唯一代表！呼援通獲命名“2017年廣東省“共青團員先鋒崗（隊）”[EB/OL].http：//static.nfapp.southcn.com/content/201801/26/c933394.html？from=groupmessage，2018-01-26.

[3]汕頭市民政局.汕頭市民政局關于公布第四批涉嫌非法社會組織名單[EB/OL].http：//www.shantou.gov.cn/mzj/1500/201808/3e50c291373148188bcc8164ea5ca0c0.shtml，2018-08-27.

[4]李炯標.欠發達地區社會工作本土化發展的社會基礎探析——基于汕頭市的調研[J].汕頭大學學報（人文社會科學版），2018（3）：72-77

[5]鄒海蓉，社會組織參與社區治理存在的問題及對策探析———以武漢市z街道為例[N].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2016（10）：89-91.

[6]鄒婷.城市社區社會組織參與社區治理研究——以南京市鼓樓區社區社會組織為例[J].法制與社會，2018（3）：153-154.

[責任編輯：潘洪志]