土地整治新增耕地棄耕成因及對策建議

李欣宇

摘要：土地整治是補充耕地、保障糧食安全的重要手段之一，探討新增耕地棄耕成因及對策對于促進土地整治可持續發展意義重大。文章基于我國耕地占補平衡政策演變梳理，重點分析了新增耕地棄耕成因，并針對項目選址、地塊分布零散、質量難以保障、后期管護疏忽和農村勞動力人口短缺等方面存在的問題提出了合理對策建議，旨在切實解決新增耕地的棄耕現象，保護我國的耕地紅線和糧食安全。

關鍵詞：土地整治；新增耕地；耕地占補平衡；棄耕成因；對策建議

我國人多地少，耕地資源相對缺乏，隨著工業化，城市化的快速發展，各項建設占用耕地不可避免。怎樣在保障糧食安全的前提下，為工業化、城鎮化的發展提供土地保障，一直是我國亟待解決的難題。我國《土地管理法》第三十一條規定，國家實行占用耕地補償制度，非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則。現存的占補平衡制度有效地保障了耕地的數量，在某一程度亦保障了國家的糧食安全。但多年來，土地整治后的新增耕地仍存在一些地塊分布零散、質量難以保障、后期管護疏忽等問題，導致棄耕現象日益增多，進而威脅到我國的耕地紅線和糧食安全。有鑒于此，本文從土地整治項目的整個過程入手，全面分析土地整治從工程項目選址至項目后期管護新增耕地的棄耕成因，旨在合理引導土地整治工作的推進，確保新增耕地數量質量生態到位，對解決新增耕地棄耕問題具有重要實踐意義。

一、耕地占補平衡的政策演變

耕地占補平衡制度作為國家最嚴厲的耕地保護制度之一，不僅涉及區域占補平衡，同時包括異地占補平衡，在耕地區域及異地占補平衡中，解決補充耕地及基本農田補劃的定量和定位問題，對保障國家糧食安全具有重要意義。

1998年8月，《中國人民共和國土地管理法》中明確提出“實行占用耕地補償制度”，要求占用耕地與開發復墾耕地相平衡。此時耕地占補平衡策略僅停留在“占一補一”層面，主要側重點是數量，對耕地質量并無明確而嚴格的要求。

2008年10月，中共中央發布了《中共中央關于農村改革發展若干重大問題的決定》，提出“確保基本農田總量不減少，用途不改變，質量有提高，繼續推進土地整理復墾開發”。2016年8月，國土資源部研究出臺了《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》，《意見》表明要在補充耕地數量的基礎上，通過提質改造彌補數量上的不足，總體實現耕地占一補一、占優補優、占水田補水田。由此可見耕地占補平衡策略側重點已逐漸轉向提高耕地質量。

2017年1月，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》著力強調耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。長期以來，耕地占補平衡策略一直在不斷調整。現階段土地整治作為優化調整土地利用結構布局、提高土地利用效率的主要工具，已然成為提升耕地質量、優化城鄉用地結構、實施國土生態保護的重要載體，同時引導調整生產、生活、生態用地，構建與之相適應的國土空間格局。

二、土地整治新增耕地棄耕成因分析

（一）地方政府過于重視指標

近年來，土地市場日益活躍，其交易量也不斷增加，但與此同時土地市場在供給方面存在的問題也逐步顯露出來。部分地區土地供給的功利性過強，其地方政府對于土地的供給存在一定的盲目性，這在一定程度上影響了存量土地的盤活以及土地供給的速度和效率。由于對土地的需求量仍在不斷增加，地方政府往往會通過增加土地的供給量來調控市場，但是有些則會為了爭奪建設用地指標，對土地整治急功近利，許多丘陵地區根本不適合復墾為耕地，仍然投入大量的資金和勞動力進行整治，不考慮土地耕種的適用性，肆意選址，終致使山中有田無人耕種。

（二）新增耕地地塊分布零散

耕地后備資源有限，耕地增加來源主要以開發未利用地為主，占補充耕地總量的63%。然而城市擴張需要占用的建設用地多為質量優、區位好的耕地，未利用地則常位于荒僻罕見、坡度較大的地區，致使新增地塊分布零散、面積小且與周邊的非耕地地塊無法集中連片。細碎地塊對農機具的使用和規模化生產造成了自然障礙，導致耕作過程交通極為不便，不僅整治工程實施過程受阻，整治后的新增耕地其耕作可操作性也不高，且無形之中增加了勞動力成本，致使農戶不愿意去耕種，這類耕地久而久之必然拋荒棄耕。

（三）新增耕地質量難以保障

土地整治主要通過對未利用土地進行開發補充耕地，該方式獲得的土地其耕作層厚度相比于一般農田要薄得多，很難滿足農作物生長發育需要。因此在土地整治項目的施工過程中，則需逐年對新增耕地進行土壤改良和培肥，以使土壤肥力不斷提高。但就目前而言，土壤改良培肥的措施普遍比較單一，而且措施落實難以到位，所以新增耕地的質量仍無法得到保障。此外，土地整治是微觀層面以項目形式開展的土地利用活動，其中灌溉排水工程是構成土地整治工程項目之一。現實中常易忽視對農田周圍基礎設施的建設，尤其是灌排設施，如果布局規劃不合理且質量不佳，不僅不能有效地解決新增耕地的抗旱抗洪問題，而且容易損壞原有的水利系統，甚至導致區域生態環境遭到破壞。

（四）新增耕地的后期管護疏忽

工程項目后期管護不足是阻礙土地整治項目推進的又一難題。土地整治中仍存在工程后期管護疏忽的現象。不容小覷的是，土地整治項目多是將建設用地復墾為耕地，這類耕地的耕作層往往比自然形成耕地的耕作層要薄，耕作層以下的部分大多數鋪的都是沙粒、石頭，因此在整治之后，這類土地常常會出現產出率較低的現象，如果未能及時合理地維護，那么它的耕作層一旦受外在因素的干擾就極易被破壞。現階段，國家雖然出臺了相關規定要求對土壤改良進行后期管護，但土地整治工程的管護工作過于籠統，未制定專門地具有可執行性的詳細方案，同時還缺少專業性的系統管護措施，而用于后期管護工作的資金也十分有限，這很大程度上限制了管護工作的落實到位，同時也不利于新增耕地的可持續利用。

（五）農村勞動人口短缺

就近些年的情況而言，農村的勞動人口不斷向城市轉移，當前城鎮的戶籍人口與常住人口的比例仍在不斷減小，面對農村勞動人口數量的雙向減少，“土地到底由誰來耕種”的問題日益棘手。與此同時，農民種田收入比進城務工收入少得多的說法得到了普遍的認可，土地整治后的耕地即使質量較好，但它平均每畝流轉后的價格最高也不會超過1000元/畝，相比于進城務工，將農業作為農民收入來源實在太低，因此大量農民涌入城市謀生，農村的勞動人口短缺現象則日益嚴重。隨著農戶生計多樣性及其生計策略非農化的觀念不斷深入，農業收入對農戶收入影響越來越有限，農戶兼業導致不少新增耕地棄耕、撂荒現象日趨嚴重。

三、 對策建議

經過十幾年的發展，土地整治雖然已經逐步走上科學有序的發展道路，但仍存在許多值得改進之處。無論是從項目選址開始，還是到施工過程乃至項目結束的后期管護階段，都值得引起我們的關注。當前國家對土地整治新增耕地的要求早已不僅是數量增加，而更加重視質量提升和生態保護， 因此土地整治新增耕地在完善土地整治工程的同時，還應兼顧數量、質量、生態“三位一體”的新保護格局，具體來說：

（一）合理規范進行項目選址

由于土地構成因素的不同量的不同組合，形成了表面形態和利用特性各異的土地，因而在土地整治項目的具體實施過程中，應根據實際情況進行項目區的選取。在項目施工前，相關部門應遵循因地制宜原則，不同地貌形態的地區，考慮到其相關的自然條件和土地利用現狀，對現場進行認真踏勘，將項目區的基本條件了解清楚，合理選擇項目區地址，確定是否對其進行土地整治。同時，在耕地仍在不斷被占用、補充的情況下，土地生態系統又能否持續滿足人類生存和發展需要。而由于耕地后備資源的大幅度減少，部分地區耕地占補平衡的落實只能通過減少濕地、林地來實現，這極易對我國的生態紅線造成威脅，因此新增耕地的選址應避免生態脆弱區，并符合生態規劃。

（二）重視新增耕地的質量提升

現階段國家應該積極重視新增耕地的質量保障問題，而不是一味地尋求其數量的增加，而耕地質量則主要受到施工建設質量、農業基礎設施質量以及農田本身質量的共同影響。對此，有關部門對于土地整治施工過程的質量監控要落實到位，并通過加強農業基礎設施建設、完善整治區的灌排及道路等設施條件，提高糧食生產效率和新增耕地抵御自然災害的能力。針對耕地本身的質量，應積極開展土地質量提升工程，以保護和提高土壤肥力以及改善土壤的理化性質為內容，有針對性地加強對耕地質量的保護和提升，進一步改善農田管理和耕種措施，提升新增耕地的種植效益，實現農業的可持續發展。

（三）落實土地整治的驗收環節

土地整治項目的驗收是必不可少的。由于目前的驗收技術規程和項目驗收技術有待完善，在土地整治項目的驗收階段，一定要保證驗收工作的客觀、公正、透明，嚴格對土地整治項目的建設目標、建設內容、實施管理、權屬管理、后期管護等進行全面驗收，客觀核實建設任務的完成情況、工程質量情況、基金管理使用情況以及耕地質量情況等。驗收人員在有條件的基礎上應該前往擴大核查范圍，詳細全面地落實土地整治驗收環節。

（四）注重土地整治的后期管護

土地整治項目后期管護工程的落實開展，可以通過創建科學有效的工程管護制度，并進一步規范后期管護措施實現；同時還應積極整合資金，加大對管護補助經費的投入，可以考慮建立土地整治的后期管護基金，明確管護目標與措施，將提高耕地質量作為后期管護的重點管護對象，完善對各種工程設施的管理與維護，嚴禁杜絕管護責任指代不明的現象，以切實提高土地整治工程的后期管理水平。相關部門和農戶都應該更為廣泛地參與其中，嚴格監督項目的后期管護，自覺履行各自后期管護的責任，實現土地整治工程的可持續利用化。

（五）鼓勵引導農民耕種

多年來，一系列惠農政策接連提出，仍無法大幅提高耕地種糧的收益，同時農藥、化肥、器械等農業生產資料和機具的價格也一直呈現上漲趨勢，不少農民仍不愿意耕種。政府應該加快對糧食生產相關政策的完善，提高對農民耕種的相關補貼，鼓勵調動農民種糧的積極性，加快完善土地增值收益的合理分配，合理引導農民主動保護耕種土地，切實保障農民進行農業生產的收入。

四、結論

當前，真正能夠為人類所利用的耕地后備資源微乎其微，耕地保護面臨多重壓力保護耕地迫在眉睫。為了保證我國的耕地紅線和生態保護紅線不突破，未來土地整治將以提質改造和保護生態為主要目標，結合利用先進的科學技術，加強培育高素質、專業化的新型生產主體，從而提高耕地的墾殖率和糧食產出率，全方位解決新增耕地棄耕問題，實現由引導農戶耕種到農戶自愿樂意耕種的轉變。

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（作者單位：安徽師范大學花津校區）