個人所得稅新政策解讀與思考

余永生　余天文

摘要：《中華人民共和國個人所得稅法》修正案正式經全國人大會議通過，該修正案部分條款從2018年10月起開始實施，大部分條款從2019年1月1日起生效。從1980年以來，個稅立法歷經七次修改。本次個人所得稅改革，與上次修改時隔7年，引起了社會公眾的廣泛關注。本次個所稅改革的主要內容有：改變了工薪稅的起征點；實行勞動性所得綜合征稅的方法，進行年度匯算清繳和補退稅；對過去的稅率結構進行了優化調整；新增“贍養老人”等六項專項附加扣除；新增勞務報酬、稿酬、特許權使用費先減除20%費用再以剩余的80%做為收入額的規定；明確扣繳義務人在稅法上的相關的責任，有義務向納稅人提供個人所得和扣稅信息等。通過對稅收新政策與原有政策進行比較，讓我們充分了解稅收政策在調節個人收入方面的作用。新政策比原有政策更公平，更合理。同時針對新稅收政策在實施過程中的難點，提出了自己的相關見解。

關鍵詞：個人所得稅；政策；解讀；思考

一、個人所得稅政策的變遷及原因

個人所得稅基本減除費用標準，也就是個稅起征點，自稅法實施以來，分別于2005年、2007年、2011年進行了三次調整。起征點由最早的每月800元提高到了1600元，再調整到2000元；2011年由每月2000元調整到現在的每月3500元。本次個稅修正案將起征點從每月的3500元提高到了每月5000元。

習近平同志在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

人民收入分配差距大，社會再分配的不公允，也是全國各族人民團結奮斗、不斷創造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的絆腳石。2012年11月黨的十八大提出全面建成小康社會，“全面”一詞不言而喻，就是要補足短板，消除貧困。“民亦勞止，汔可小康。”我們黨要求在2020年全面建成小康社會，現在就是打好攻堅戰的重要時刻。隨著改革開放的不斷深入和經濟的不斷發展，原來的個人所得稅政策已經逐漸不再適用于當今人民生活的需求，逐漸暴露出一些問題。按照中央關于進一步加強稅收對收人分配調節作用的要求，本次稅收政策的改革立足現實情況，將現行分類稅制中存在的突出問題予以著重解決，一方面切實減輕中低收人稅收負擔，同時適當加大對高收入者的稅收調節。

二、新稅收政策與原有政策比較

（一）新稅收政策較之原有政策，在調節個人收入方面，更能體現社會公平

西方國家由于工業革命、資本積累早于中國，稅收制度相對比較完善。美國的高收入者是美國個人所得稅的納稅主體。據統計，每年占美國全部個人稅收總額的60%以上的部分，來自于年收入10萬美元以上的群體所繳納的稅款。我國的現狀恰恰相反。

原有的個人所得稅在調節個人收入、縮小貧富差距的功能上基本處于無效的狀態。主要原因在于，隨著社會經濟的發展，原有每月3500元的個人所得稅起征點已經與經濟的發展不相適應。起征點設置偏低。富人與一般勞動者的所交稅額與其財富不成比例。

據悉，中國2016年個人所得稅收入將近1800億元，65%來源于工薪階層，工薪階層反成了個稅繳納的主體，而真正高收入群體的納稅并不是很多，由此，在納稅人心中也產生了“劫貧濟富”的不公平感，這與當初設置個人所得稅是為了調節貧富差距這一稅制初衷相悖，對于經濟逐漸發展的中國這個指標已經明顯不適合。

對于中小城市，本身的人均收入就不算很高，一些低收入人群還需要再繳納一定數量的個人所得稅無異于雪上加霜；對于一線大城市來說，可能收入看上去比較可觀，可是剔除生活成本，房貸房租，生活質量就大大下降了。而與此同時，對于一些富人來說，這樣的起征點及累進稅率對他們來說簡直不痛不癢。

財政部副部長程麗華解釋新的個人所得稅法草案，新的個人所得稅將起征點從原每月3500元調整到每月5000元。這個5000元的基本扣減費用標準是在統籌兼顧全國城鎮居民的人均基本消費支出，以及每個就業者平均負擔的人數、居民消費價格指數等多種因素的條件下綜合確定的。根據國家統計局2017年抽樣調查數據的測算，2017年度，我國城鎮職工人均負擔消費支出大約為3900元/月，如果按照近三年全國城鎮居民消費支出年平均增長率測算，2018年度人均負擔的消費支出將增加到4200元/月。將個稅基本減除費用標準確定為5000元/月，不僅覆蓋了人均消費支出，而且體現了一定的前瞻性。

由此可見，中低工薪收入的勞動者，將免征或少繳個人所得稅，適當減輕了生活壓力。這種社會產品的再分配，充分體現了稅收政策在調節個人收入方面的作用。

而且，新的個人所得稅法草案規定，在華工作的外籍個人在我國居住滿183天后，與國內居民同樣執行每月5000元的個稅起征點，體現了另外一種社會公平。

（二）新稅收政策較之原有政策，在具體實施及實施效果上，表現為更合理

隨著我國社會經濟形勢的發展變化，近年來居民收人逐漸增加，人民生活水平也不斷提高，人民群眾的消費支出水平也逐漸提高。原有個人所得稅政策在實施過程中也逐漸暴露出一些突出的問題。如工薪稅的稅率結構較為復雜，低檔稅率級距較短。由此造成中低工薪收人的納稅人稅負累進過快。同樣的年薪，由于每月工資與年終獎有無數個組合因而產生無數個結果。在不同的發放方式下繳納的個人所得稅不盡相同，甚至納稅數額差距很大。在這種稅率設置的不合理條件下，納稅籌劃的方式應運而生，從而進行合法的合理避稅。

這樣就會造成由于不同的人對稅收政策把控的程度不同，承擔的稅收負擔就不同的不合理現象。

新的個人所得稅法草案，引入了個人所得稅匯算清繳概念。草案第十一條中關于勞動者個人取得的綜合所得說明如下，綜合所得按年計算繳納個人所得稅；在有扣繳義務人的情況下，扣繳義務人必須按月或者按次預扣預繳個所稅稅款；需要辦理匯算清繳的，應當在取得工薪所得的次年3月1日至6月30日內辦理個所稅匯算清繳。

由于平時按月預扣稅，不論是多繳還是少繳了稅款，在年度匯算清繳時，都會重新辦理結算，多退少補。從表1可以看出，相同的年薪，無論平時如何發放，如何征稅，在匯算清繳后，全年應征稅數額是相同的。

（三）新政策中新增的專項附加扣除是對個人所得稅政策的一大完善

新的個人所得稅法草案，第六條第一款第一項職工規定，除了原有個人按照國家規定的范圍和標準繳納的基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等社會保險費和住房公積金等個人所得額的專項扣除，新增了子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人等支出作為專項附加扣除。國務院下一步將對專項附加扣除的范圍、標準和實施步驟作出具體的規定。

尊老愛幼是中華民族的優良傳統。國家在根據具體國情制定適應的政策的同時，也必須要考慮后續問題的應對。這次個人所得稅修訂新增了專項扣除的規則就很好的為減輕當代中青年壓力提供了解決方案。為最大限度方便納稅人簡化操作，國家稅務總局下一步將對六項專項附加扣除的范圍、標準和實施步驟作出規定。規定出臺以后，稅務總局還將抓緊研究制定相關配套操作辦法。這一改革措施將于2019年1月1日正式啟動。

專項附加扣除規定的出臺，是新中國稅收史上的一次創舉。一方面體現了國家政策的制定逐步趨向于以人為本，并在試圖逐漸完善。另一方面充分說明，隨著改革開放的逐步深入，國家經濟實力逐漸增強。國家有愿望、有能力改善民生；有能力為經濟貧困的勞動者排憂解難，雪中送炭。同時現代科技的發展，網絡數據的開發與應用，也使得更加精細的政策實施成為了可能。

三、新政策實施的難度與針對措施

（一）專項附加扣除中的某些項目，存在難以舉證的情況

一些發達國家在很早以前就實施了個人所得稅專項附加扣除的政策。在我國則是一次全新的嘗試。實施專項附加扣除對納稅人的申報納稅和稅務機關的征收管理都提出了更高的要求。其中贍養老人的補充扣除，金額難以確認。本文設想如下：國家應根據不同的經濟地區，劃分各類地區一定期間內贍養老人的最低生活費標準，作為專項附加的最高扣除數。由老人居住地所在的社區或村鎮有關部門負責審核贍養老人的子女人數和贍養情況，出具贍養花費證明。稅務義務扣繳人憑此證明為職工辦理所得額扣除。

（二）對沒有扣繳義務人的勞動收入，難以確定并計量，難以征稅

一項新的稅收政策的實施，只有覆蓋全體納稅人，才是相對完善的，才能體現這項稅收政策的公平性。對于一些沒有扣繳義務人的應納稅人來說，他們如果沒有足夠的自覺性，很有可能造成逃稅漏稅的現象，使國家在這一類應收稅款方面蒙受損失。比如：提供私人培訓的收費收入，雇主臨時雇傭支付的勞動報酬，個人將閑置的房屋出租得到房租收入等，收到款項的一方若不主動納稅申報，稅務部門便掌握不到該部分收入，由于信息不對稱進而造成稅源流失的現象。

對于信息不對稱問題的解決思路，本文設想如下。

1. 全方位進行個人所得稅政策的宣傳。利用電視公益廣告、街頭宣傳、中小學課本等宣傳形式，深化居民個人所得稅納稅意識。讓所有人懂得納稅光榮、偷逃稅可恥的道理。人人形成主動納稅的觀念。

2. 稅收部門應花大力氣提高征管能力。建立社區村鎮的基層專管員制度。專管員深入掌握所管轄區的全體應納稅人的基礎資料，認真分析對比應納稅人的納稅申報是否到位。建立健全群眾舉報獎勵制度，讓人民群眾的監督成為個所稅征收工作的有力補充。

3. 充分利用互聯網的技術優勢，建立稅收信息管理系統。將銀行、支付寶、微信等金融渠道的收款信息過濾加工，由此判斷個人應納稅所得額申報是否屬實。

4. 擴大專項補充扣款的范圍，甚至給予不需要納稅的付款人一定比例的補貼。對于收款方沒有扣繳義務人的，付款人才會主動索要租房、私人培訓、家居裝修等項目的合法付款證明。收款人必須到稅務部門認可的地點代開發票。稅務部門由此掌握了這部分原先缺失的信息。

5. 西方發達國家的個人所得稅政策非常完善，他們的稅基非常寬，除了稅法中有明確規定的免稅項目外，其余各種來源渠道的收入均應計入個人所得，繳納個人所得稅。關于目前存在的無扣繳義務人的應稅收入難以確認的問題，我們應從中吸取有用的經驗，并結合中國國情加以完善。

（三）新政策實施后，扣繳義務人的工作將會變得十分繁瑣復雜

新的個人所得稅法草案規定，向納稅人支付報酬的單位或者個人為扣繳義務人。扣繳義務人應按規定辦理全員全額個人所得稅扣繳申報，并負責向納稅人提供其個人所得和已扣繳稅款等相關信息。扣繳義務人不得拒絕居民個人提供的專項附加扣除信息，并按規定于月預扣預繳稅款時予以扣除。扣繳義務人應當在次月十五日內將上月預扣、代扣的稅款繳入國庫，同時向稅務機關報送個人所得稅申報表。依照《中華人民共和國稅收征收管理法》和有關法律法規的規定，對違反稅法規定的納稅人、扣繳義務人和稅務機關及其工作人員，要追究法律責任。

與原有稅收政策相比，新政策下扣繳義務人新增加了錄入專項附加扣除信息以及年度個人所得稅匯算清繳的工作。原有的人力資源可能不能應付新增加的工作量。特別是單位業務量小、效益比較差的企業，不太可能為此增加新的人手。面對新增的繁瑣復雜的工作，各扣繳義務人可以通過聘請專業的社會稅務服務機構，以比較小的代價，讓社會稅務服務機構幫助扣繳義務人完成此項工作。

四、個人所得稅改革展望

稅收作為一項財政政策，在現代商品經濟條件下，稅收政策又是國家干預經濟，實現宏觀經濟目標的工具。它通過兩種途徑影響整體經濟。首先，稅收影響人們的收入。此外稅收還影響物品和生產要素，進而影響激勵機制和行為方式。

經濟學上有個概念為稅收乘數。關于稅收乘數的兩種表現方式如下：一是稅率變動對總收入的影響；二是稅收絕對量變動對總收入的影響。稅收乘數效應的概念是指稅收的增加或減少對國民收入減少或增加的程度。增加稅收，會促使消費和投資需求下降。一個部門收入的下降又會引起另一個部門收入的下降，如此循環下去，國民收入就會以稅收增加的倍數下降，這時稅收乘數為負值。相反情況下，減少稅收，則消費需求和投資需求上升。一個部門收入的上升又會引起另一個部門收入的上升，如此循環下去，國民收入就會以稅收減少的倍數上升，這時稅收乘數為正值。

當然，也不是稅賦越低越好。經濟學理論認為，在一個自由選擇的體制中，社會的各類人群在不斷追求自身利益最大化的過程中，可以使整個社會的經濟資源得到最合理的配置。提高經濟效率意味著減少浪費。如果經濟中沒有任何一個人可以在不使他人境況變壞的同時使自己的情況變得更好，那么這種狀態就達到了資源配置的最優化。這樣定義的效率被成為帕累托最優效率。稅收政策的制定也要遵循帕累托最優效率，確定合理的稅收乘數。但是稅收乘數大小難以進行準確的確定，還要把稅收乘數和政府購買支出乘數、政府轉移支付乘數結合起來進行考慮，才能體現政府收支行為對國民收入的影響。通過政府的一收一支和國民收入的一減一增，這樣就維持了國民收入的總量平衡，確保國民經濟的穩定和增長。

個人所得稅政策必須隨著通貨膨脹的程度和物價水平的變動，實時進行調整，使之與經濟增長相適應。隨著我國經濟的日益發展，人們的生活水平和消費水平也在不斷的提高，個人所得稅政策也必須隨著社會經濟的發展而不斷調整。到一定時候，政府也會出臺更加合適的個人所得稅新政策。

參考文獻：

鴻業.西方經濟學[M].中國人民大學出版社，2006.

（作者單位：常州大學）