鄉村振興下精準扶貧的機制創新研究

鄧永超 付強

摘 要：在實施鄉村振興戰略的新形勢下，需要創新精準扶貧機制。以廣東省為例，探索在實施鄉村振興的環境下，創新精準扶貧機制的措施，以期促進相關工作的發展。

關鍵詞：鄉村振興；精準扶貧；機制創新

文章編號：1004-7026（2019）01-0005-03 中國圖書分類號：F323.8 文獻標志碼：A

習近平總書記2018年3月8日參加全國人大山東代表團審議時強調，實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署。2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確：“鄉村振興，擺脫貧困是前提”，“必須堅持精準扶貧、精準脫貧”。鄉村振興戰略為精準扶貧帶來機遇和挑戰，在這一新形勢下，需要創新精準扶貧機制。

1 鄉村振興需要創新精準扶貧機制

《國務院扶貧開發領導小組辦公室、中央農辦、民政部、人力資源和社會保障部、國家統計局、共青團中央、中國殘聯建立精準扶貧工作機制實施方案》中指出：“通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制”。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調“打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感”，并要求：一是“瞄準貧困人口精準幫扶”；二是“聚焦深度貧困地區集中發力”；三是“激發貧困人口內生動力”；四是“強化脫貧攻堅責任和監督”。因此，鄉村振興下，要打好精準脫貧攻堅戰，需要創新精準扶貧機制，重點要創新精準識別、精準幫扶和精準考核機制。

1.1 需要創新“精準識別”機制

《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出：“精準識別是通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識別出來，并建檔立卡”。鄉村振興下，精準扶貧不僅要促進農民增收和產業發展，還要實現鄉村社會、文化、生態和生活的全面提升，必須考慮收入貧困標準之外的多維貧困的評價問題[1]，需要從多個維度識別扶貧對象。因此，在實施鄉村振興戰略的新形勢下，特別需要創新“精準識別”機制。

1.2 需要創新“精準幫扶”機制

《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出：“精準幫扶是指對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量予以扶持”。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調，要精準幫扶貧困對象，對有勞動能力的貧困人口，強化產業和就業扶持，對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，綜合實施保障性扶貧政策。要把扶貧同扶志、扶智結合起來，逐步消除精神貧困。因此，在實施鄉村振興戰略的新形勢下，也特別需要創新“精準幫扶”機制。

1.3 需要創新“精準考核”機制

《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出：“精準考核是指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效，以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎優罰劣，保證各項扶貧政策落到實處”。中共中央、國務院特別注重脫貧攻堅作風建設，各地要集中力量解決突出作風問題。要完善扶貧督查巡查、考核評估辦法。精準考核有效地促進了扶貧工作，但還存在一些不足，如一些地方形式主義嚴重。用形式主義的做法代替扎實的工作，要填報各類表格，信息不共享，大量時間消耗在紙面上。另外，扶貧資金使用管理中，還存在閑置滯留、違紀違規、監管不力等問題[2]。因此，在實施鄉村振興戰略的新形勢下，還特別需要創新“精準考核”機制。

2 案例分析

《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出：“到2035年，鄉村振興取得決定性進展”，“相對貧困進一步緩解”。廣東省在減少相對貧困和實施鄉村振興戰略方面進行了有益探索[3]。課題組以廣東省為例，調查研究如何創新精準扶貧機制。下面對廣東省的精準扶貧工作進行案例分析。

根據廣東省定扶貧標準，廣東2016年認定相對貧困村2 277個，相對貧困人口70.8萬戶、176.5萬人。相對貧困戶主要致貧原因前5位分別是因病、缺勞力、因殘、因學、缺資金。全省有88.8%的貧困人口因上述5大因素造成貧困，其他因素（因災、因婚、缺土地、缺水、缺技術、交通不便等）占11.2%，見圖1（數據來源于“廣東新時期脫貧攻堅信息平臺”）。

針對以上致貧原因，廣東省精準施策、分類幫扶，扎實開展精準脫貧攻堅工作，并根據新形勢的需要，不斷創新精準扶貧機制。

2.1 廣東省“精準識別”的機制創新

廣東省現在主要是識別相對貧困村和相對貧困戶。在新時期精準扶貧、精準脫貧工作中，全省各地、各部門要積極派駐得力干部進村入戶，與當地干部配合，逐村、逐戶開展調查摸底，全面掌握相對貧困村、相對貧困戶和相對貧困人口的基本情況，核查已經識別認定的扶貧對象是否精準，并優化對扶貧臺賬的管理。

廣東省積極落實《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，“注重吸引高校畢業生、農民工、機關企事業單位優秀黨員干部到村任職，選優配強村黨組織書記”“健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”等要求，努力提升農村帶頭人的綜合素養，發揮他們在識別扶貧對象等方面的作用。還加強扶貧部門與相關職能部門業務信息系統的實時對接，從而提高了識別的精準度。

2.2 廣東省“精準幫扶”的機制創新

廣東省精準扶貧工作的特色是“規劃到戶、責任到人”，對完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，實施保障性扶貧；對有勞動能力的貧困人口，加強產業、就業幫扶。其中，廣東省韶關市不斷創新精準扶貧工作機制，通過培育一批新型農業經營主體、做強一批產業、提供一批服務、籌措一批扶貧資金、打造一批品牌、探索一批機制等舉措推進產業扶貧。還大力開展就業創業幫扶工作，把有培訓意愿的貧困勞動力都納入培訓范圍，出臺了《韶關市社會保障兜底精準扶貧工作實施方案》，將符合條件的部分或全部喪失勞動力的貧困戶全納入低保或特困供養，87 672名現有貧困人口全部由政府資助購買基本醫療保險并且納入大病救助范圍，采取“基層黨組織+合作社+貧困戶”的方式激發貧困人口內生動力。2018年4月，韶關市被新華社半月談雜志社評為中國扶貧榜樣優秀案例之“十佳精準扶貧創新城市”。湛江市是廣東省脫貧攻堅任務最繁重的一個地級市，該市把中央和廣東省委關于抓黨建促脫貧攻堅的部署落到實處，加快推動鄉村振興，開展“十百千”干部回鄉促脫貧攻堅行動，促進了大批貧困人口脫貧。

2.3 廣東省“精準考核”的機制創新

針對被幫扶地區扶貧不主動的現象，廣東省對被幫扶市黨委和政府扶貧成效進行考核。2017年，廣東省對扶貧考核到地市，抽查到縣、鎮、貧困村、貧困戶。各地市組織本級相關部門就本地區工作落實情況開展自查核實，很多考核數據通過“信息系統自算”，跟以往比，不用填那么多表格，減少了重復填報，可以把時間真正用去扶貧。根據《國務院扶貧開發領導小組關于在扶貧考核中切實減輕基層工作負擔的通知》的要求，為防止扶貧資料層層加碼，切實減輕基層工作負擔。2018年，廣東省扶貧開發辦公室發布《關于進一步規范扶貧考核檔案管理的通知》，要求簡化考核工作。在精簡工作的同時，廣東省也注重加強監督。2018年1月開始，廣東省委13個巡視組和粵東西北地區13個地級市及其所轄13個縣（市、區）黨委巡察組上下聯動開展扶貧領域專項巡視巡察，強化脫貧攻堅監督[4]。

3 鄉村振興下精準扶貧機制創新的舉措

鄉村振興戰略明確要求“把提高脫貧質量放在首位”。因此，在實施鄉村振興戰略的新形勢下，要適應新形勢，不斷創新精準扶貧機制，提高脫貧質量，主要可以采取以下舉措。

3.1 鄉村振興下“精準識別”的機制創新

“精準識別”是精準扶貧的前提和基礎。因而，在實施鄉村振興戰略的新形勢下，首先要根據新形勢創新“精準識別”機制。

3.1.1 識別范圍涉及多維貧困

2020年我國消除絕對貧困以后，工作重點轉到緩解相對貧困。鄉村振興戰略提出到2035年“相對貧困進一步緩解”的階段性目標，相對貧困不僅指收入維度的相對貧困，還包括能力、環境、權利等多維角度。鄉村振興下，精準識別范圍應該從收入維度拓展到能力、文化與環境等多個維度。

3.1.2 識別參與度要拓寬

幫扶單位下派的駐村工作隊和第一書記要充分調動當地鎮村干部、非貧困群眾等的積極性，建立健全公示公告制度，要利用好相關業務部門的統計信息。要更多吸收高校畢業生、農民工、機關企事業單位優秀黨員干部等到村任職，發揮他們在精準識別中的作用。通過諸多措施盡可能吸納更多主體參與貧困對象識別，拓寬識別參與度。

3.1.3 識別標準因地制宜并與時俱進

我國各地發展不平衡，全國統一的政策在不同地域的匹配度不高。因此，在制定扶貧標準時，要結合當地的經濟實力確定適當的標準，并且根據經濟和社會的發展，根據國家的部署不斷動態調整識別標準。例如，廣東省作為經濟發達省份，現在主要是識別相對貧困村和相對貧困戶。

3.2 鄉村振興下“精準幫扶”的機制創新

鄉村振興下要對貧困人口進行分類“精準幫扶”，實施長效幫扶措施，預防和治理返貧。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，實施保障性扶貧政策；對有勞動能力的貧困人口，強化產業和就業幫扶。下面重點探究產業和就業幫扶。

3.2.1 加強產業幫扶

按照“鄉村振興，產業興旺是重點”的要求，大力加強產業扶貧。要以農業供給側結構性改革為主線，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善產業鏈條，增強產業的輻射帶動能力，提升農業產業化相關組織程度，打造“一村一品”，集中連片規模經營具有地方區域特色的農產品，形成品牌效應[5-8]。

3.2.2 加強就業幫扶

鄉村振興需要積極培育新型職業農民。要構建多層次、多渠道、多元化、多形式的職業教育體系，有針對性、時效性地對農民開展農業技能培訓，讓農民接受科技致富的觀念，加入新型的合作經濟組織。要使素質較高的農民成為有知識、有思路的精英農民，特別是成為龍頭企業的負責人，帶領參與合作的貧困人口脫貧。要積極引導農民工返鄉創業，以便提供更多就業崗位，讓貧困人口在家門口就業。

3.3 鄉村振興下“精準考核”的機制創新

在實施鄉村振興戰略的新形勢下，還要通過創新“精準考核”機制，及時發現精準扶貧中出現的不足和問題，不斷改進精準扶貧實踐，以考核推動工作。

3.3.1 考核設計要科學合理

在考核設計時要預估考核的效果，考核流程要簡化，易于操作。

考核扶貧成效的指標要可操作、可測量、可達到，在表述上要明確、清晰，通俗易懂。在設計考核體系時，要考慮通過考核將鄉村振興與精準脫貧更好地統籌起來，將扶貧開發與農村最低生活保障更好地結合起來。

3.3.2 考核過程中要不斷反思改進

在考核過程中要不斷地反思考核體系本身，總結優點和不足，不斷改進考核體系。要預見考核過程中可能出現的問題，防范于未然。要把基層政府的組織動員與社會組織的社區參與有機結合起來，加大民主評議的力度，充分聽取幫扶對象的反饋和評價。

3.3.3 考核結果要有效運用

要制定政策激勵扶貧干部，大力提拔和積極培養在扶貧工作中踏實肯干、卓有成效的干部，尤其是戰斗在扶貧第一線的基層干部，要保護和調動他們的工作積極性。要科學確定脫貧摘帽時間，嚴肅查處弄虛作假、搞數字脫貧的現象，要切實開展好扶貧領域腐敗以及作風問題專項治理。

4 結束語

鄉村振興戰略的實施為精準扶貧帶來機遇和挑戰。在實施鄉村振興戰略的新形勢下，需要不斷創新精準扶貧機制。

一要創新“精準識別”機制，做到識別范圍涉及多維貧困、識別參與度要拓寬、識別標準因地制宜并與時俱進。

二要創新“精準幫扶”機制，做到對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，實施保障性扶貧政策；對有勞動能力的貧困人口，強化產業和就業幫扶。

三要創新“精準考核”機制，做到考核設計要科學合理、考核過程中要不斷反思改進、考核結果要有效運用。創新“精準識別”機制，是優化精準扶貧機制的基礎；創新“精準幫扶”機制，是優化精準扶貧機制的關鍵；創新“精準考核”機制，是優化精準扶貧機制的保障。

參考文獻：

[1]徐虹，王彩彩.鄉村振興戰略下對精準扶貧的再思考[J].農村經濟，2018（3）：11-17.

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[3]鄧永超，付強.“預見式行動研究”創新精準扶貧機制的探索——以廣東省為例[J].農村經濟與科技，2018（9）：139-142.

[4]趙楊，高秋光.13個廣東省委巡視組、37個專項巡察組直插基層[EB/OL].[2018-01-12].http：//gd.people.com.cn/n2/2018/0112/c123932-31134845.html.

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[6]張秋容，齊世香.鄉村振興戰略背景下基層治理路徑探討——以邛崍市“為村”為例[J].中共樂山市委黨校學報，2018（1）：5-9.

[7]鄭夢婕.實施鄉村振興戰略視角下互聯網扶貧路徑研究——以廣東省汕頭市為例[J].特區經濟，2018（4）：75-76.

[8]田存全.鄉村振興戰略的基層實踐——以潛山縣官莊村為例[J].農村經濟與科技，2018（4）：179.