人民陪審員制度面臨問題及對策建議

摘 要 人民陪審員制度是深化司法體制改革的重要任務。經調查研究，河南人民陪審員制度存在著社會認知度和公眾參與度不夠，專業性不強，協同推進工作機制尚未建立，職業保障制度不完善，選任方式存在不足，陪而不審、陪而不議現象凸出等問題，針對這些問題，提出對策建議，即樹立司法權威，探索改革和完善人民陪審員制度，注重協同機制的建立，提高人民陪審員的薪酬待遇。

關鍵詞 人民陪審員 司法改革 機制體制 保障 薪酬待遇

基金項目：此文為河南省社會科學院基本科研費項目“習近平法治思想研究”和院創新工程一般項目“河南省掃黑除惡中的刑法適用問題研究”階段性成果，項目編號分別為：19E44、19A31。

作者簡介：李浩東，河南省社會科學院法學所，研究方向：刑法學。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.041

人民陪審員制度是深化司法體制改革的重要任務，是實現司法公正的關鍵一環，意義不可謂不重大。中央高度重視人民陪審員制度改革，從2014年以來連續制定十余部辦法、意見、決定。人民陪審員制度改革逐漸向好，但在改革過程中，仍有一些問題比較突出，亟待解決。

一、人民陪審員制度現狀

人民陪審員制度在2018年以前沒有專門的法律法規對其運行機制、管理模式、權力義務等作出統一規定。2018年4月全國人大常委會通過了《中華人民共和國人民陪審員法》，對人民陪審員相關制度作出了全面規定，從此揭開了人民陪審員制度發展的新篇章。從法院調查研究來看，人民陪審員男性大大多于女性，年齡多在45-55歲，學歷以專科和本科為主，從業人員多是兼職，大多集中在黨政機關和事業單位，參與審理的案件多以農村鄰里糾紛，土地糾紛，交通事故糾紛為主。在任期方面，以往的陪審員往往任期在5年以上，可以連選連任，普遍任期過長，這是背離制度設計的初衷的，2014年陪審員法出臺后此問題得以有效解決，其規定人民陪審員任期5年且不得連選連任，此舉措能夠讓更多的人進入到人民陪審員的隊伍中，從而更好地推動社會主義民主化和法治化進程。在選取方式上，人民陪審員的選取方式大多由法院依職權啟動，采取隨機抽選的方式抽取人民陪審員，當事人主動提出讓其參與的很少。

人民陪審員制度是民主法治的產物，符合社會主義民主需要，在案件事實認定方面發揮著重要作用，能有效緩解法院“人少案多”的矛盾，彌補法院審判力量不足，維護司法公正，架設人民群眾和法官有效溝通的橋梁。目前，我國人民陪審員制度運行良好，但仍有一些問題制約著人民陪審員制度的發展，值得我們重視。

二、人民陪審員制度改革面臨的問題

（一）社會認知度和公眾參與度不夠，專業性不強

關于人民陪審員，社會公眾缺少認知，有人認為人民陪審員就是法官，跟法官行使完全相同的權力;有人認為陪審員雖不是法官，但跟法官是一伙的。之所以產生這樣的誤區，是因為對人民陪審員了解不夠。相比于日常明星八卦，人民并沒有較多關注過這個群體，雖說也做了不少公益廣告，但效果差強人意，人們覺得做人民陪審員無非為了“掙點零花錢”，跟其他職業相比并無優勢。以河南人民陪審員制度改革為例，改革試點以來，制度改革的宣傳和動員工作主要由法院來承擔，宣傳和發動工作渠道和范圍十分有限，社會大眾對人民陪審員制度改革的了解十分有限，甚至大多數人根本不知道這項改革內容。另外，招聘的人民陪審員人員專業技術掌握的參差不齊，遇到專業技術薄弱的，要投入很多時間和精力供人民陪審員培訓和學習。

（二）協同推進工作機制尚未建立

根據人民陪審員制度改革試點工作要求，人民陪審員的選任要從當地符合條件的當地選民或當地常住居民中抽選產生。人民陪審員選任工作需要當地公安機關的大力支持，及時提供當地常住居民戶籍信息。但由于人民陪審員制度改革工作是由全國人大常委會、最高法院、司法部部署推動，改革試點文件也僅僅是最高法院、司法部聯合發文，在試點地區常住居民戶籍信息的提供、使用等具體工作沒有公安部的統一要求，主要靠試點地區法院主動協調獲取。因此，各地公安機關配合支持情況并不順暢。一些公安機關還以信息保密和沒有公安部規定為由，遲遲不肯提供當地常住居民戶籍信息，直接影響人民陪審員制度改革試點工作的推進。

（三）職業保障制度不完善

人民陪審員制度改革工作的推進，需要經費的支持和保障。尤其是此次改革試點，將人民陪審員從過去有限的備選人數，擴展至轄區所有符合條件的選民或常住居民，增加到當地法院法官員額數量的3倍以上，人民陪審員數量大大增加，經費支出也會大大增加。根據財政部、最高法院就人民陪審員經費管理的規定，人民陪審員經費列入辦案經費，并無增加。同時，陪審補助標準過低，不能彌補人民陪審員參審的誤工收入，影響人民陪審員的參審積極性。目前，人民陪審員經費主要靠各試點法院協調當地財政部門從法院辦公經費中解決，經費保障數額也不統一，專項經費保障機制尚未建立。

（四）選任方式存在不足

人民法院可以通過隨機抽選的方式選取人民陪審員，但在實踐中，由于人民陪審員多出自于黨政機關和事業單位，案件開庭前法官不得不詢問陪審員是否有時間參與陪審，長期以往，時間充裕和法官較熟悉的人成了固定陪審員，其他陪審員自然而然地成了“擺設”。這與隨機抽選制度設計的初衷相去甚遠，有待設計更加具體的規定，彌補選任方面的不足。

（五） 陪而不審、陪而不議現象凸出

由于人民陪審員目前大多是兼職，部分陪審員由于工作和家庭原因投入到庭前閱卷的時間精力有限，往往到了開庭時間還沒來得及閱卷。庭審期間，由于對案情不了解，所以往往不主動發問幫助法官厘清事實，發表的意見，也往往被法官輕易左右，導致人民陪審員作用發揮的微乎其微。

三、河南人民陪審員制度改革的對策建議

（一）樹立司法權威，探索改革和完善人民陪審員制度

司法制度改革的目標是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。人民陪審員制度的改革絕不能缺少人民的參與，任何改革都應該以人民的利益為出發點和落腳點。人民陪審員制度的改革，既要充分發揮人民在案件審理方面的參與作用，提高人民陪審員的社會認知度，又要遵循法律法規，使人民陪審員權利的行使不越界，凸顯人民陪審員的公正性和專業性。為此，應突出“一條主線”，把握好“三個關鍵節點”，即以案件事實問題清單為主線，貫穿庭前準備程序、庭審程序、合議評議整個訴訟過程。每個環節，人民陪審員均要逐項對照事實問題清單作出記錄，直到最終對事實認定進行表決。

1.完善陪審員選任機制

人民群眾之所以對人民陪審員制度缺乏了解，是由于人民并沒有真正參與到選任人民陪審員工作中來。我們可以利用“兩端一微”的方式，推送人民陪審員選任條件，面向全社會選任適合的陪審員。隨機抽選的比例可以在擬任5倍以上人民陪審員候選人的基礎上適當擴大。適當放寬選任條件，讓廣大的農民、工人也參與到此項工作來，增加人民認同感和榮譽感。在選任完成后，應加強對人民陪審員的培訓，利用法庭觀摩、模擬法庭等方式提升其工作能力和工作水平。

2..合理構建合議庭組成模式

陪審員與法官在混合合議庭中的構成比例，如何構建才能保證陪審員與法官既分權制約、又優勢互補尤為關鍵。為彌補“承辦人”制度對事實審帶來的不利影響，應該提高人民陪審員參審案件的參與度，以體現對法官的制約。由于人民陪審員對法律適用問題沒有表決權，如果組成“3名人民陪審員+2名法官”的合議庭，而當2名法官無法就法律適用問題達成一致意見時，評議結論將很難形成。因此，對于適用人民陪審員制度審理的第一審重大刑事案件，合議庭組成形式一般應為“4名人民陪審員+3名法官”或“6名人民陪審員+3名法官”，從而加大陪審員話語權比重，弱化法官對事實認定的表決權。總之，通過合理分權、公開示權從而實現有效控權，更容易實現評議制衡。

3.科學歸納案件事實問題清單，明確陪審員責任

實現事實審與法律審的分離，必須將一個案件的事實問題歸納出來，根據個案進行細化分解，否則事實審就缺少基礎。適用人民陪審制審理的第一審刑事案件，法官應當認真歸納、制作待議事實問題清單，供人民陪審員參審案件使用。具體而言，要以犯罪構成要件為統領，詳細歸納每個要件的特定待證事實及影響到量刑的法定或酌定從輕、減輕、從重、加重情節的有關事實，列出每項事實的證據清單，供人民陪審員判斷，明確陪審員工作內容，夯實陪審員責任。

（二）注重協同機制的建立，提高人民陪審員的薪酬待遇

人民陪審員制度的改革不光是法院自己的事情，而事關司法改革的全局。推行人民陪審員制度改革，首先要從制度上增進改革的系統性和協同性，構筑與地方探索相適應的法規政策體系，加強頂層設計，實現制度對接。其次，要加大經費投入，建立卓有成效的激勵和職業保障機制，建立專款專用制度，努力提高人民陪審員的薪酬待遇。對于那些沒有固定工作和穩定收入的人民陪審員，應結合當地經濟發展水平和行業標準給予陪審員適當的補助;對于兼職的人民陪審員，應在政策法律層面鼓勵用人單位讓人民陪審員參與庭審。在補助發放方面，人民陪審員補助的發放要及時高效對，不得無故拖欠。建立與人民陪審員工作強度和工作頻率相匹配的薪酬制度，并根據人民陪審員的表現發放精神獎勵和物質獎勵，激發人民陪審員的工作熱情和工作動力。

參考文獻：

[1]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編（五）[M].北京：中央文獻出版社，2015.

[2]安陽市中級法院課題組.人民陪審員事實審的庭審職權配置研究[J].河南法治發展報告，2016.

[3]王江雨.司法改革的真問題[J].南風窗，2014（17）.

[4]王迎龍.司法責任制是依法獨立行使審判權之保障[N].人民法院報，2015-11-03.

[5]陳瑞華.法官責任制度的三種模式[J].法學研究，2015（4）.

[6]丁同民，等.河南法治發展報告（2016）[M].北京：社會科學文獻出版社，2016.

[7]楊慶玲.“平民法官”民主化司法的困境與出路：以 D 市 R 區法院為例探索人民參審員選任機制[J].時代法學，2017（3）.

[8]劉方勇.人民陪審員角色沖突與調適[J].法律科學（西北政法大學學報），2016（2）.

[9]倪壽明.重新審視陪審制度的價值與功能[N].人民法院報，2014-08-28（2）.

[10]賀小榮，何帆.深化法院改革不應忽視的幾個重要問題[N].人民法院報（理論版），2015-03-19.