PPP項目咨詢中存在的問題分析

劉瑞強

摘要：政府和社會資本合作模式，也稱 Public-Private-Partnership，即在方式上，政府使用特許經營、股權合作和購買服務等;在相互關系方面，風險分擔、與社會資本利益共享和長期合作;其目的是使公共產品和服務供給能力以及供給效率正向增長。為促進PPP項目的加快落地，政府部門制定了一系列相關政策。本文通過對PPP項目咨詢中存在的問題挑戰和PPP項目面臨的進行分析，并提出了相應的對策與建議。

Abstract： Government and social capital cooperation mode， also known as public-private-Partnership， means that the government uses franchising， equity cooperation and purchasing services; in terms of mutual relations， risk sharing， benefit sharing and long-term cooperation with social capital; its purpose is to make the supply capacity of public goods and services and supply efficiency increase positively. In order to accelerate the landing of PPP projects， government departments have formulated a series of relevant policies. In this paper， the problems and challenges of PPP project consultation and PPP project are analyzed， and the corresponding countermeasures and suggestions are put forward.

關鍵詞：PPP;項目咨詢;問題分析;對策建議

Key words： PPP;project consultation;problem analysis;countermeasures and suggestions

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）20-0036-03

0 ?引言

在基礎設施及公共服務領域采用PPP模式進行建設，可以有效降低政府債務風險，緩解政府的償債壓力，彌補政府財政資金的不足，提升基礎設施和公共服務水平和效率，更大限度滿足人民群眾對公用基礎設施和公共服務的需要。

截止到2015年6月，國家和地方政府已經對社會公布的PPP項目總投資額接近4萬億，采用PPP運作方式正在成為政府基礎設施和公共服務領域的主要建設模式之一。PPP項目如何有效地運作，目前并沒有成熟的做法和經驗可以借鑒，但是面對PPP項目的迅速推廣，政府部門需要咨詢機構提供與PPP項目相關的財務、法律、管理和技術等咨詢服務，目前就國內而言能為PPP項目提供全面的咨詢服務的專業機構非常少，具有實際項目經驗的更少[1]。總結了近幾年PPP項目咨詢服務實踐，文中所述問題值得相關政府、建設單位和咨詢機構重視。

1 ?PPP項目簡介

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指在政府和私人組織之間建立伙伴關系，以便根據特許協議提供某些公共產品和服務。順利完成合作的前提是基于合同中清楚地明確了雙方的權責與義務，并且最終目的是為合作伙伴取得比個人行動更有利的結果[2]。

公私合作模式（PPP）與其他國家不同的是政府參與了整個運作過程，正因為這一原因備受國內外關注。PPP模式以特許經營權的合作形式讓社會實體（企業）承擔部分政府責任， 這降低了政府的財政負擔率以及社會實體的投資風險性，并且建立了政府與社會實體“利益分享，風險分擔和全面合作”的共同體關系[3]。PPP模式的適用范圍是：公益性較強的廢物處理或其中的一部分，例如危險廢物處理、生活垃圾焚燒以及垃圾填埋處理。這種模式對選擇合作項目的合理性與適用性要求較高，并綜合考慮多種因素，如政府參與的形式，程序，渠道，范圍和程度。這是一個值得探索和深思的問題[4]。

PPP項目的顯著特征為以下幾點：①項目具有廣泛適用性。項目主要適用于政府有相應責任且滿足要求的市政公共服務設施和基礎設施等多種項目。②項目實施的主體的涉及面廣。主要涉及到與政府有關的部門（資金主管、行業主管和基金監管人等）、與社會資本有關（金融，法律，監督，勘察設計，招標代理等）、與建筑投資有關（材料供應，設備制造，建筑安裝等）以及與操作維護有關（維護，檢查和操作保證）。③項目采購方式具有高復雜性的特征。原因是項目的投資規模高、運營周期久以及風險性高的特點。有效平衡各方的風險和利益的方法是選擇合作伙伴的重要因素之一。這種情況下，要進行多因素多方面考量，不能將引號作為考量單一因素。④項目施工管理的高嚴格性。目前，由于在建設項目正式建設之前的早期準備工作的復雜性，對其技術的嚴格度增加[6]。不同投資主體對不同階段和不同的管理任務要求嚴格度不同。

2 ?PPP項目咨詢中存在的問題與機遇

2.1 PPP項目咨詢中存在的問題

PPP項目如何有效地運作，目前并沒有成熟的做法和經驗可以借鑒，但是面對PPP項目的迅速推廣，政府部門需要咨詢機構提供與PPP項目相關的財務、法律、管理和技術等咨詢服務，目前就國內而言能為PPP項目提供全面的咨詢服務的專業機構非常少，具有實際項目經驗的更少[1]。這必然使PPP咨詢服務市場在實施過程中存在一定的缺陷，主要有以下幾點：

①咨詢服務機構單位（企業）的資格條件模糊。根據某地提供的PPP咨詢服務入圍名單，共涉及數十個行業、專業，甚至是涉及到服務市場供應領域。單位（企業）類型分為以下幾種：工程類咨詢、建筑服務咨詢、評估類咨詢（如資產評估）、管理類咨詢、投資類資詢以及設備供應企業和建筑服務企業。在中國目前的服務需求市場上，咨詢服務機構的單位的兼容性和參與度是前所未有的。認為PPP項目咨詢服務就像一個大型綜合服務超市并沒有言過其實，因為咨詢服務機構單位（企業）的資格條件模糊使得很多行業的企業都能參與其中，并通過其達到自己的目的。

②咨詢服務人員素質低和咨詢服務機構單位（企業）的資質要求低。例如，某些地區對咨詢服務項目和規劃服務項目采購標準為：“依法提供稅務登記證、組織機構代碼證、營業執照;被授權人身份證及授權代表本單位的證明、法定代表人授權書;依法提供招標代理機構出具的保證金交納憑證（原件）;投標單位應提供參加政府投標活動前三年內無重大違紀活動的書面聲明，并且具有良好的商業信譽;提供在國內兩年中PPP項目咨詢服務業績或國內工程咨詢項目業績。”其中一部分條件并沒有什么區分度，基本上工程咨詢單位各個等級的企業都能滿足，唯一具有區別度的要求是PPP咨詢服務績效或國內工程咨詢服務績效。這種沒有區別度的招標采購方式的目的令人深思。

③咨詢服務的服務需求的低層次性。例如，在某些地區PPP項目進行招標咨詢服務時，內容主要包括兩個方面：一是咨詢類服務;二是評估類服務。然而，在實際中具體的項目階段中咨詢服務機構獨立完成的也只是在項目采購階段的資格預審文件的編制工作以及具體的資格預審采購工作，除此之外，咨詢服務機構獨立完成的工作就是本身其服務內容包括的一大類別，即評估類服務，包括中期評估、風險評估和績效評估等服務。咨詢服務機構在其他項目階段的工作只是扮演一個協作作用，低專業性要求。也就是說，這部分咨詢服務機構的工作可替代性大，即核心競爭力低。總的來說，服務的層次較低，這就會限制這一行業的發展前景。

④咨詢服務收費標準不統一，缺乏付費標準的規定，付費節點以及付費金額沒有明確依據。比如，某些地區參照國家計委《關于印發〈建設項目前期工作咨詢收費暫行規定〉的通知》（計價格〔1999〕1283 號）規定：“工程項目咨詢服務收費按照項目投資額進行計算，并按照工程的復雜程度調整系數，導致工程咨詢服務內容與費用額度不匹配。根據相關規定PPP項目費用標準如下：項目投資額小于1000萬，咨詢服務費為1.6萬到4萬，PPP項目物有所值評估費一般為0.8萬到2萬之間;市政工程、生態建設、環境保護行業和交通運輸相關調整系數為0.8;項目復雜程度調整系數為1。按照上述計算方法，工程項目投資額小于1000萬時，服務費金額的范圍為2.4萬-4.8萬。”但是當地政府收費標準如下：“工程項目投資估算金額在100萬以內的，按照1.5%的比例收取費用，工程項目投資估算金額在100-500萬時，按照0.8%的比例收取費用，工程項目投資金額為500-1000萬時，按照0.45%的比例收取費用，應收費金額差額累計高達6.95萬元;工程項目投資估算金額500萬元，按照1‰的比例收取費用，工程項目投資估算金額500萬-1000萬元，按照0.7‰的比例收取費用，應收費金額差額累計0.85萬。政府收費比例相較于PPP項目高出很多費用，但是PPP咨詢服務機構承擔更多的項目工作。”

2.2 PPP模式為工程咨詢行業帶來的機遇和挑戰

雖然PPP模式存在著一些問題，但是機遇也隨之而來。

①由于PPP模式的應用，工程咨詢行業快速發展是大勢所趨。

目前，我國PPP模型只在一小部分的公共服務和基礎設施項目中進行實行，反向考慮，未實施的部分占很大的比例，所有，對于PPP市場的發展來說，前景十分廣闊，這為工程咨詢業提供了極大的發展空間。所以說工程咨詢行業的快速發展是大勢所趨的必然結果。

②需迫切規范調整PPP項目的市場。由于PPP項目能夠作為一種融資工具，有些地方政府利用PPP項目這一功能性特點來提高經濟增長。在這個過程中，并沒有利用PPP項目提前進行進一步的評估，比如考察評估其財政承擔能力;不僅如此，由于過分關注短期經濟增長，在實施過程中模糊相應的法律規范，降低實施過程中的法律法規嚴格性，這樣會導致一個問題的出現，即使得項目風險承擔能力弱，從而，實施過程中PPP模式的劣勢明顯超過優勢。

③工程咨詢業的服務質量良莠不齊。在市場上，可以從三個方面提高服務水平，第一個方面是行業本身;第二個方面是政府;第三個方面是各個工程咨詢單位。行業本身存在的自律性可以自行進行約束從而提高服務水平;政府進行掃描式的全面監督管理;工程咨詢單位積極配合政府部門的各方面的工作，比如，配合創新管理體系的建立，并合理利用所有的資源甚至是人力資源。在組織建立上，激勵機制的完善十分重要，這可以增強全隊成員的積極性與使命感，從而提高企業的服務水平進而形成企業自身的高競爭力。

3 ?對策與建議

3.1 加強對工程咨詢業的整體規劃、監管以及支持

首先，要有全局意識觀，做好整體規劃，尤其是在PPP項目運作過程中，充分顯現咨詢業的優勢，政府相關部門必須依據實際情況對以國家的角度或者以工程咨詢單位的角度進行統籌規劃。項目咨詢服務機構的作用是為工程項目提供服務，包括進行籌劃、策劃、監督和鑒證等，并且在項目的運營和管理中承擔一定的責任。項目咨詢服務機構不僅僅承擔項目的信息傳遞，而是在信息識別，轉讓，交接等工作中承擔重要角色，負責的任務有：規劃，規劃，監督和特定項目的驗證，在附有權利的同時也承擔一定的責任 [7]。在中國現在的發展趨勢中，制度上的適應性要求高，所以要對制度的實際運用和規范運用進行深度研究，從而提高工程咨詢業布局的準確性與適用性以及行業規模與結構的規范性，進行過程獨立化經營處理。二是增強監管強度。深思PPP項目在工程造價咨詢行業的有利之處的必要前提是對運作管理全面加強監管強度。在PPP項目立法過程中，政府的理念必須從一而終堅持物有所值，并對公司的經濟能力進行評估。不僅如此，應對公司財政方面的監管到位，嚴格控制公共預算支出0%的重點邊界線，并對金融部門運用進行全方位的全面分析的方法輻射監管來達到高效評估項目的目的。

3.2 拓寬PPP項目咨詢業務服務邊界

為了拓寬PPP項目咨詢業務服務邊界，工程咨詢機構應創建并完善PPP部門，在部門人員方面應完備部門人員（律師，注冊會計師，項目經理，成本工程師和咨詢工程師等）;在風險方面，應分析并控制風險，制定完善的合同，加強過程管理，提高咨詢與評估工作的服務水平，以確保項目的順利進行。所以說，一旦PPP項目咨詢業務服務的范圍輻射面增加自然而然會提高PPP項目咨詢的市場競爭力。

3.3 工程咨詢協會在各主體之間扮演協調與保障的角色

為了使得PPP項目咨詢業進一步發展，工程咨詢協會的存在意義重大。工程咨詢協會主要是協調與政府的關系，比如政府與社會、企業和私營部門之間的關系。然后在政府的監督下完善的各項規定，并靈活分析現實并調整管理方法，從而，將工程咨詢協會在各主體之間的溝通協調作用充分發揮，并最終達到服務保障的目的。

總而言之，國家不管是在政策上還是經濟上都在為PPP項目的順利實施鋪路，這必然會為PPP項目的發展增速，采用PPP模式的基礎設施及公共服務領域會為人民帶來福祉的同時提高經濟增長。因此，本文的研究的重要性也就凸顯了出來。

參考文獻：

[1]王翔.工程造價咨詢企業開展PPP項目咨詢業務流程再造研究[D].天津理工大學，2017.

[2]雷進忠.淺談PPP咨詢服務[J].工程技術：全文版，2016I（11）：00083.

[3]米洋，李愛玲.PPP模式下工程咨詢企業的發展問題探討[J].工程經濟，2017.

[4]譚志國.PPP推進過程中的問題與建議[J].浙江經濟，2015（10）.

[5]李燈強，陳莉莉，鄧騰.PPP發展的意義、問題及建議[J].學習月刊，2016（22）.

[6]任曉暉.PPP模式下工程咨詢服務的實踐與思考[J].工程技術：文摘版：00153.

[7]朱新民.我國PPP模式發展的現存問題及對策研究[J].冶金叢刊，2017（8）.