校企合作機制碎片化及其治理研究

劉海菊?劉再春

摘 要 基于整體性治理理論對我國校企合作機制碎片化問題進行分析，目前存在校企合作制度不健全、校企合作建設目標不明確、校企合作建設機構不完善等碎片化問題，在此基礎上提出校企合作機制碎片化的整體性治理思路與對策，即整合治理制度，解決不同主體的協調問題;整合治理目標，實現校企合作的互利共贏;整合治理機構，為長效合作提供組織保障。

關鍵詞 校企合作;碎片化;整體性治理;機構整合;立法

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）12-0035-06

一、整體性治理理論框架

（一）主要內容

整體性治理理論為校企合作機制的碎片化問題提供了有效分析工具，希克斯詮釋其協調、整合與監督機制，認為它是在對新公共管理的“碎片化”等議題的反思和批判基礎上提出的一種解決各種棘手問題的新的理論體系[1]，針對的是分散化治理帶來的一系列問題，重新整合以求破解碎片化難題。本文從三個方面運用整體性治理理論對校企合作進行治理研究。

1.以功能整合為支撐

“以功能整合為支撐”是整體性治理的組織基礎，是主體依據新的內外部環境變化對自身功能進行重新判定，使之適應不斷變化的環境。整體性治理的整合是合作性整合，從政策整合角度來說，相關的校企合作主體特別是政府，在政策制定時應該實現政策的整合。從目標整合角度來說，學校、企業對校企合作的目標應該具有共識和認同感。從機構整合角度來說，在不改變運行方式的情況下，主體功能整合后會根據新的功能重新設立新的部門機構來履行新的任務。當前，我國校企合作的職能分工以及合作部門都是依法完成的，依法完成的模式導致每個部門權責分明，流程清晰，本質上難以與其他部門進行合作與整合，經濟預算固定導致部門之間難以相互支援和通融使用。而在特定的時期即使合作部門的職能相對于其他部門的職能有一定的優先性，但由于官僚制限制，合作部門也不會充分考慮其優先性，只能在職能的賦權上予以重點突出。整體性治理理論就是為了矯正部門功能破碎、調整不同部門的職權，從協調和整合兩個方面滿足公眾真實需求的新型治理模式。

2.以問題解決為導向

政策主體在規則的約束下追求已有的經驗方式解決問題，往往很少去關注問題的根源而更多的是采用經驗的辦法處理難題。希克斯認為政府大多數的服務都是治療性的而不是預防性的[2]。換句話說就是到事件發生后政府才參與進來，人們用已經知道的體驗去解決問題，極少真正關心事件產生的根源，從而導致政府在治理的方法上也是支離破碎的。而整體性治理主張問題解決的創新方式，考慮到人們的生活情況是重中之重，所以研究的中心是問題解決的根源和預防。我國校企合作主要是要解決實際存在的碎片化問題，實現主體之間關系的整體性協調，分析校企合作長效機制中不斷出現的碎片化問題，從縱向層面運用校企合作長效機制來保證各主體的協調與整合，達到跨主體、跨部門的政策實施，從橫向層面實現不同主體和主體內部的協作以及機構重建的高效便捷，通過用解決問題的方法來重新塑造責任和權力之間的關系，從而實現校企合作的整體發展。

3.以公眾需求為核心

“以公眾需求為核心”被稱為整體性治理的價值基礎，是主體圍繞著公民的真正需要對制度、結構以及目標進行根本性的改革。整體性治理是以公眾利益為出發點，把解決公眾需求的問題作為展開合作的一種策略目標，整合所有的制度、目標和機構為公民提供無縫隙的整體性服務，同時強調公民需求的公平性、可持續性。校企合作應以公眾需求為中心，各主體可開展座談會相互交流和互動，將自身的真正需求通過面對面的方式溝通，學校根據企業的具體需求提供前瞻性的服務供給和技術創新，企業根據學校的教育資源提供設備和技術支持，比如學校設置課程時應了解企業的專業需求和社會的發展趨勢，圍繞共贏的目標形成整體性的運轉流程，提高校企合作和人才培養的質量與水平。整體性治理離不開信息技術的支持，它突破校企之間的區域界限限制，形成信息互通和資源共享的開放式通道，因此，校企合作可通過搭建資源共享平臺實現信息的充分共享，增加公眾服務的便捷性。

（二）整體性治理引入有利于推進校企合作問題研究

1.整體性治理為剖析校企合作結構提供了理論依據

整體性治理主要倡導建立協調、整合的互助理論來解決治理過程中的碎片化問題，而這種整合與協調的理念有利于對校企合作機制碎片化問題進行整體研究。整體性治理是從整體的角度看待問題。它打破時間界限和空間界限，與校企合作所倡導的跨時間、跨組織、跨主體的合作，引導不同治理主體建立共育、共管、共擔、共享的互助結構具有相似性。整體性治理理論為分析校企合作機制存在的碎片化問題提供了理論依據和研究框架，為政策立法、主體目標、管理機構、資源共享等如何達到協調和整合提供了研究方法。

2.整體性治理為校企合作提供了理論指導和發展思路

我國校企合作機構存在著整體性治理揭示的校企合作中缺乏統一、權威的組織機構等碎片化問題，正是政策制度、合作目標和組織機構等無法達成整體性發展，才使得校企合作效率難以提高。校企合作機制碎片化問題的治理思路需要整體性治理理論進行支撐，可借鑒它的組織理念，打破傳統單一機構碎片化局限，設立多元主體共同合作治理機構。政策立法、主體目標、管理機構的“內部互助、外部協調”的整體性治理方法，有利于維護校、政、企多方主體在合作中平等互利、相互依賴的合作關系，推動合作從淺層次到深層次、短期到長期的持續發展。

3.整體性治理對校企合作治理具有啟示意義

整體性治理理論的啟示表現為在組織結構上強調協調與整合，在合作主體上允許多元參與，在技術手段上注重資源共享的信息技術應用。我國校企合作制度的碎片化、機構分割和信息孤島現象需要整體性治理中的以公眾需求為核心，以功能整合為支撐，以問題解決為導向的思維模式和治理方式。因此，整體性治理為我國校企合作機制碎片化問題的治理提供了新方式和新理念。

本文基于整體性治理理論，通過剖析我國的校企合作機制的碎片化問題，從協調與整合的方式對這些問題進行研究。在闡述校企合作機制建設現有的問題基礎上，不斷摸索校企合作中多元主體的協調目標與制度整合對策，并盡可能地爭取多方資源來實現校企合作分散化的整體治理。

二、校企合作機制碎片化問題審視

為了解校企合作中的具體情況，課題組設計了兩套調查問卷。一套是以校企合作的受益對象（學生）為調查對象，即學生問卷;另一套是以開展過多次校企合作工作的企業干部、高校管理者為調查對象，即組織者問卷。兩套問卷絕大部分調查題目相同，只有小部分題目根據調查對象而專門設定。具體來說，筆者采取隨機發放調查問卷的形式對兩所地方本科院校和3所職業技術學院（梧州學院、衡陽師范學院、深圳信息職業技術學院、湖北交通職業技術學院、貴州信息職業技術學院）的實踐實習學生和高校管理者及與其合作的10家企業代表進行了調查。調查共發放問卷1000 份，每個學校200份。采取隨機調查的方式，共回收有效問卷986份。調查顯示，企業與學校開展合作最多的是企業為學生提供學習機會和實習基地，其他的合作方式比較少，甚至有些學校的個別專業沒有與企業進行任何合作（所有的百分比四舍五入取整數，具體見圖1）。雖然這些淺程度和短期的合作有促進作用，但是并沒有更好地讓學生了解社會的發展趨勢和企業的根本所需，導致合作建設制度不健全，合作建設目標不明確、合作建設機構不完善的碎片化問題，見圖2。

因此，如何整合政校企資源，實現校企合作機制碎片化的整體性治理，成為當前校企合作的重要命題。

（一）制度碎片化：校企合作制度不健全

制度碎片化是指政府缺乏有關校企合作引導性和強制性的政策，學校和企業的規范性制度不完善，導致合作制度碎片化。

1.現有的法律法規不健全

如校企合作主體法缺失、各種法律法規之間缺少協同、學生權益保障法規缺失等，具體見圖3。

2.現有法律法規規定模糊不清

我國現有的一般性法規呈現出一種弱法律責任狀態，文本中“學校應當、企業應當、政府鼓勵”等規定太籠統，以至于缺乏相應的配套措施和實施細則。從理論上講，政府曾出臺一些鼓勵校企合作的政策，但是在具體實踐中并沒有建立相應的機構和實施準則。從制度層面講，政府尚未建立合理的企業利益補償機制，也未形成專門的校企合作規劃與導向制度。法律法規規定模糊不清，強制性和明確性不足，使已有的法律法規難落實。

3.校企合作政策體系不完善

校企合作涉及學生、學校、企業和政府以及其他行業多方主體及合作前、合作中、合作后多個環節，目前尚未有制度涉及合作前如何選擇企業、合作中如何跟進監督以及合作后如何評價反饋結果，政策的系統性不足。校企合作政策體系應包括校企合作立法與行動計劃、產學研合作投入、促進校企合作的財稅政策、促進人員流動政策、校企合作專門管理機構或聯合體政策、校企合作社會支持政策等。校企合作應顧及整體，對校、政、企的責任劃分、育人的標準和規范做出明確的規定，現有的財務、稅收、產權歸屬、人員流動等方面的支持政策較少，政策整體性不足。

（二）目標碎片化：校企合作建設目標不明確

所謂目標碎片化是指在校企合作中學校和企業缺乏與對方合作的意識和行為，雙方價值追求或利益導向不一致甚至相互沖突，進而阻礙校企合作合力作用的發揮。校企合作中涉及學生、學校、企業和政府以及其他行業多方主體，特別是學校、企業有各自的目標，見圖4，由于他們的共同利益追求不明確，所以在合作中會產生目標偏差甚至是利益沖突，特別是企業在參與校企合作中參與意識不強，見圖5。

根據調查顯示，企業參與意識不強，主要擔憂的因素有學生安全、設備損耗、生產效益和勞動報酬等方面（所有的百分比四舍五入取整數，具體見圖6）。企業認為培養技術人才僅是學校的責任，在校學生到企業實習的工作都是技術含量低和簡單重復的勞動，因此有些企業招實習生當免費或廉價勞動力，但在招聘時卻強調只錄取畢業生。目標和價值觀的差異使得現在的校企合作絕大部分都是短期且淺層的，企業缺乏合作的深層動力。因此，破解目標碎片化問題成為校企合作長效機制的必然之路。

（三）機構碎片化：校企合作建設機構不完善

機構碎片化是指在校企合作過程中校、政、企三方缺乏合作建設機構或者已建立的組織對校企合作的意義不大，導致校企合作機構不完善。很多學校已經建有的校企合作機構一開始很可能是因為某個人或者某件事而建立的，使之維持下來的是這個人與學校和企業之間的溝通，或者是學校和企業因為這件事需做相關的問題解決，很少是建立在組織機構方面的合作。機構碎片化問題主要是校企之間缺少統一管理的機構，造成了校企合作的短期性和難以深入合作，見圖7。

由此看出，當前校企合作機制碎片化制約了校企合作長期和深度發展，也難以適應現代職業教育的需要。迫切需要在整體性的治理理念引領下，解決校企雙方制度缺乏、機構缺失的難題，重點是對校企合作機制的“碎片化”進行重新整合，充分發揮政府部門和校企領導層的協調作用，實現校企合作機制制度、目標和機構的協調，從而實現校企合作長效機制的完善和優化。

三、校企合作機制碎片化的整體性治理思路

校企合作機制碎片化問題的治理，應提倡校企合作的整合與協調，側重校企合作制度、目標和機構的整合，實現碎片化問題的整合和治理。

（一）整合治理制度，解決不同主體的協調問題

基于校企合作治理中存在的主體單一，結構分割和功能重疊等碎片化問題，整體性治理模式下的組織更加注重制度治理。該理論契合校企合作的治理思路，通過協調和整合校企合作制度，促進校企合作的有效進行。政府應發揮主導作用，在校企合作制度層面完善有關法律。

首先，修訂現有職業教育法規，明確企業和政府在校企合作中的主體地位。從企業層面來講，主張企業成為人才培養主體，確立擔任人才培養主體的企業的資質，賦予有資格的企業以“教育性企業”的法律地位，規定企業對職前人才培養責任，突出企業作為人才培養重要主體的職責和任務。從國家層面來看，校企合作政策體系應包括校企合作立法與行動計劃、產學研合作投入、促進校企合作的財稅政策、促進人員流動政策、校企合作專門管理機構或聯合體政策、校企合作社會支持政策等。明確中央政府和地方政府在校企合作中的職責，確立政府對校企合作經費投入責任。中央政府運用總體規劃、政策引導等加強對校企合作的統籌協調和分類指導，地方政府結合本地實際統籌推進校企合作發展，健全國家表彰制度，設立企業貢獻獎及學生實習獎、學徒獎、師傅獎等。

其次，建議出臺《校企合作促進法》《校企合作職業培訓條例》《校企合作企業資質條例》專項法規，明確我國校企合作以培養全面發展的人、促進經濟社會發展的目標、跨領域和跨部門合力開展人才培養的性質，明確校企合作中各主體對入職前人才培養的責任、義務和權利邊界;明確校企合作各方的法律責任與法律制裁，針對地方政府不履行義務、濫用職權等行為和企業違反校企合作協議，在實習中傷害學生權益等行為作出具體的法律制裁規定。

再次，加強校企合作配套法規建設，如在《工傷保險條例》中將學生實習或做學徒期間發生的傷害列入工傷保險范疇;在《勞動合同法》中，將學生實習合同和學徒合同納入勞動合同中，在合同訂立、履行和變更、解除和終止等條款中作出相應規定;在《企業所得稅法》中應規定符合資質條件的企業因接收學生實習所實際發生的與取得收入有關的、合理的支出，在計算應納稅所得額時扣除;在《校企合作企業資質條例》明確企業資質認定程序、享受優惠條件和獎勵辦法，以及企業實習或學徒崗位面向社會公布、招募的辦法等。

最后，強調校企合作法律法規制度內容能保障受教育者權益，可在《校企合作促進法》確立預防和妥善處理實習生發生意外傷害的條款，明確學生發生權益傷害事件的處理主體、處理辦法、處理程序，并確立學生權益申訴機制，配備相應的實施細則，同時在合同制定和保障受教育者權益條款方面對于校企合作中可能出現的無法預計的問題提前在法律條款中予以限定，將校企合作監督納入立法，建立國家學生實習和學徒管理機構，建立以法律監督為核心的強有力的監督體系，確立人大部門、司法部門的監督職責，建立嚴密、有效的監督機制。

因為我國區域經濟發展水平不同、學校資源和企業資源發展不平衡以及不同規模和性質的企業分布不均勻，所以校企合作最終會有不同的定位及形式，因此，地方可根據《職業教育法》和《校企合作促進辦法》[3]出臺符合當地的配套制度和政策，校企雙方根據國家和地方的政策健全相關制度，例如校企合作管理制度、教師企業實踐管理制度、學生實習制度等，以規范校企雙方職責和保障雙方的利益，促進校企合作可持續發展。各地校企合作相關法律法規的出臺，對各主體動機和責任進行有效的引導和約束，有力地推動校企合作由自發向自覺的轉變[4]。

借鑒整體性治理理論的精髓，從四個方面探討校企合作機制的碎片化治理，充分發揮政府引導和企業參與作用，實現校、政、企三方合作治理，從而形成校企合作機制碎片化的治理思路，見圖8。

（二）整合治理目標，實現校企合作的互利共贏

整體性治理在治理目標上強調滿足校企雙方的基本需求，以便達到雙方利益最大化。希克斯認為當目標相互靠近到最佳時是整體政府的整合、協同的治理模式[5]。合作伙伴關系之所以能長期持續下去，是因為大家有著共同的利益，在利益上達成統一意見。互利共贏是校企合作的目的，借鑒整體性治理的目標追求從而激發調動合作伙伴雙方的積極性，進而挖掘雙方合作的共同利益，圍繞這些共同利益展開工作，實現互利共贏。雖然學校和企業在目標方面有差異性，但是不管是學校還是企業，對人才的培養最終都是為了滿足企業和社會所需，這就需要供方和需方協調一致。只有雙方的目標一致，找準雙方利益結合點才能取得合作實效，必須在利益觀念導向、利益激勵驅動、利益訴求協調、利益保護方面有保障措施才可以實現校企合作的互利共贏。

從學校角度來看，在確定培養目標時要以企業實際需求為主體：在制定課程體系時要以企業生產實際為主體：在培養學生專業技能時要以企業用人標準為主體;在學生頂崗實習時要以企業崗位需求為主體：在學生的職業生涯規劃時要以企業的長遠發展為主體。

從企業角度來看，轉變合作觀念，主動認識到企業在人才培養過程中的主體責任，要看到人才培養最終是為企業發展服務。企業要充分利用行業企業資源，發揮企業在實踐育人、科技研發和成果轉化等方面的先天優勢，發揮辦學主體作用，積極推進校企深度合作和產教創一體化。

（三）整合治理機構，為長效合作提供組織保障

整體性治理強調協調和整合，主要是為了提高決策的效率和質量，學校存在著機構設置同構的問題，機構的碎片化使得校企合作效率低下。從整合治理機構來講，整體性治理在組織機構上打破部門、層級之間的界限，試圖將橫向的部門機構和縱向的層級機構有機整合起來，破解各個機構各自為政的碎片化弊端，為長效合作提供組織保障。校企合作的開展需要整合治理機構讓每個主體都能參與其中，發揮自身的優勢與作用。

各個主體應該共同設立跨部門的校企合作治理機構，它具體由校企合作治理組織、校企合作管理辦公室和校企合作教育理事會三個機構組成，見圖9。受省級政府校企合作相關部門直接領導的校企合作治理組織由學校分管教學的校領導、企業高管和政府的教育管理者組成，在專家的咨詢和建議下，參與學校重大事宜的討論和決策。校企合作管理辦公室主要由學校具體實踐指導老師、企業負責人和政府負責人組成，主要負責劃撥經費、配備人員、日常的實踐教學與日常管理工作。校企合作教育理事會由學校和企業共同組成，主要根據平等互利、責權相應的原則，決策校企合作的重大事宜，對辦學目標、教學計劃、基地建設、經費管理、產權與技術轉讓等各方面的問題進行實質性地監督和指導。

四、結語與展望

目前，我國正處于教育發展與社會加速轉型的關鍵期，校企合作矛盾層出不窮，各種碎片化問題發生頻繁，傳統的以學校為主的校企合作方式已經不能適應當前校企合作教育發展的需要，校企合作建設面臨各機構協調聯動不夠、參與主體積極性不高、教育資源整合低效的困境。整體性治理對校企合作機制的碎片化問題進行了批判和反思，主張強化政府各部門、學校和企業的協調合作，促進校政企三方和社會的資源共享，為校企合作管理提供了新的視野。在校企合作建設的實踐中運用整體性治理理論，突破了校政企跨界合作協調的窘境，有效治理校企合作碎片化問題，為校企之間的長期合作提供了理論支撐。

整體性治理在具體應用于我國校企合作建設的實踐過程中，必須結合我國具體國情和我國教育體系的實際情況，考慮國家教育政策和政、校、企合作建設過程中的各項法律、制度以及我國的政府管理體制。同時，基于整體性治理理論的校企合作機制的優化是一項系統工程，并不是僅靠理論的完善就能實現。它不但需要政府、學校、企業和社會的努力，還需要多方資金與立法支持。未來的教育發展充滿著不確定性因素，基于整體性治理的校企合作長效機制優化及其實踐還有待進一步的研究與完善。

參 考 文 獻

[1]曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協調機制研究[M].武漢：武漢大學出版社，2013：27-35.

[2]謝微，張銳昕.整體性治理的理論基礎及其實現策略[J].上海行政學院學報，2017（6）：31-37.

[3]胡勁松.職業教育校企合作的法律制度建構——法律制度生成理論的視角[J].教育研究，2018（1）：74-75.

[4]馬永紅.企業參與校企合作教育動力機制研究—基于經濟利益與社會責任視角[J].高教探索，2018（3）：5-13.

[5]林潤惠.高職院校校企合作——方法、策略與實踐[M].北京：清華大學出版社，2012：38.