PPP項目審計存在問題及實施路徑

王明吉 馮璇 王照清

摘 要：審計在企業中起著十分重要的作用，審計工作的開展可以發現企業存在的問題，對企業的運營進行監督，保障股東和社會公眾的權益，在企業管理中起著不可或缺的作用。PPP模式是我國近幾年大力推行的融資模式，全國每年已經有許多項目是通過PPP方式進行融資。但是在PPP模式飛速發展的同時，PPP項目審計的研究卻十分有限。本文闡述了PPP模式的內涵、特點及項目，深入剖析了PPP項目審計存在的問題，最后對如何解決審計問題找出實施路徑。

關鍵詞：PPP項目；審計；實施路徑

一、PPP模式與PPP項目審計

（1）PPP模式內涵

PPP模式，是指政府與私人組織為了提供某種公共物品和服務，形成伙伴式的合作關系，并通過合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成。

PPP的運用很廣泛，即可以用于基礎設施的建設，例如水廠或電廠，也可以用于很多非盈利設施的建設，例如場館或學校，PPP項目轉換了政府的職能，減輕了財政負擔，又促進了投資主體的多元化，政府部門和民間部門可以取長補短，風險共擔，有利于國家的工程建設。

（2）PPP項目審計

PPP項目的操作流程主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個部分，項目審計應該從這五個方面著手。項目識別主要是政府根據一定的標準判斷工程建設是否能夠采用PPP模式，該階段的審計主要有對項目前期立項和決策過程的審計，對項目可行性的審計和是否采用PPP模式進行建設的審計。項目準備是指對批準的PPP項目開始準備工作，主要對方案采取的數據、方案是否通過審批等方面進行審計。項目采購實質上是項目實施機構按照要求選擇社會資本方，該階段主要是對采購程序和采購資料的合法性、是否在指定媒體上發布、是否按時提交文件以及是否公示等進行審計。項目執行是PPP項目真正實施的階段。該階段主要是對實施中存在風險、是否按照合同方案執行、融資方案是否合理等方面進行審計。項目移交是指政府機構收回約定的項目資產的階段。該階段主要對移交的項目性能進行測試、移交完成后對成本效益、可持續性等績效評價等部分進行審計。

二、PPP項目審計存在的問題

（1）PPP項目審計內容更為復雜

PPP模式是我國新型的融資模式，對于PPP項目審計來說，其審計內容較之一般的審計工作更加復雜。首先，根據國家規定關于PPP的政策，PPP項目主要集中在環保、市政建設、交通、供水供氣等項目上，工程建設項目多且比較復雜，因此比一般的審計工作存在更大的風險性。其次，和一般的項目相比，PPP項目的審計對象更多，對于同一個項目來說，參與其中的相關者就很多，這些利益相關部門都是PPP項目的審計對象。另外，PPP項目一般耗用時間長，干擾因素眾多，在項目建設過程中，人員的變動、政策的變化、技術的更新等都會影響項目審計，因此PPP項目審計必須存在于項目的全過程中，從項目設計到最后完工，中間的過程都需要進行嚴格的審計，審計內容非常復雜。

（2）PPP項目審計方法滯后

隨著PPP模式逐步擴大，國家出臺了諸多的關于PPP項目建設的法律法規，但是對于PPP項目審計的相關制度還不是特別完善，因此對PPP項目審計方法也遵從之前的審計方法，也就是全過程跟蹤審計。在PPP項目中，社會資本介入到項目之中使工程建設的程序發生了改變，傳統的審計模式是全過程跟蹤各個利益主體，以及從哪介入，由誰主導等問題對于PPP項目審計很難清晰明了。各個項目利益主體之間的財務信息分散、數據龐雜、處理項目標準不同，傳統的方法不再適用以施工圖為基礎、以財務信息為核心的審計方式。

（3）PPP項目審計監督不到位

我國每年PPP項目的數量在不斷增加，部分審計機關已經參與到具體的PPP項目審計工作當中，但是大多處于初級的探索階段。在大面積開展PPP項目的情況下，PPP項目審計監督沒有完善的操作流程和制度保障，再加上PPP項目審計相對復雜，傳統審計模式已經不適應新的PPP模式項目，審計工作面臨巨大的壓力。運用PPP模式開展項目建設，項目由政府和社會資本兩方組成，也可以是社會資本一方單獨建設。但是其中會摻雜其他的資本方，使審計監督對象變得不明確，更容易導致國有資金使用率低。對于審計工作協調溝通難，傳統審計工作跟蹤項目是從立項開始到項目結束，項目的溝通協調已經比較通暢，但是PPP模式項目增強了各方的關系，使審計部門在對PPP項目跟蹤審計時協調溝通更加困難。

三、PPP項目審計實施路徑

（1）建立PPP項目全覆蓋審計模式

PPP項目一般都具有時間周期長、項目所涉及的范圍，因此決定了PPP項目審計的工作量比一般項目的審計工作量要大很多，完全利用普通的人力進行審計不太現實。針對PPP項目的特點，應建立全覆蓋的大數據PPP項目網絡平臺，在全國PPP綜合信息平臺項目庫的基礎上，實現PPP項目的實施進度數據跟蹤、項目財務和人員的實時分析和監測，對收集到的數據進行采集、加工、處理，并對整理出來的數據展開分析，進行統一的管理。實施全覆蓋的PPP項目審計數據平臺，能夠減少人工收集數據的困難性，減輕工作量，提高效率和正確性。收集整理全國歷年的PPP項目，包括已經完成的PPP項目、正在進行的PPP項目以及還沒開始的PPP項目，按照時間長短建立數據庫，作為數據監測和比較的樣本。然后對PPP項目大數據進行審計。對整理出來的PPP項目數據作出全過程、科學性的分析，找出其中存在的問題，進行科學審計，防止由于抽樣審計帶來的風險，實現全覆蓋審計。

（2）構建PPP項目審計工作組

PPP項目涉及多個專業，如會計、法律、工程、環境等等，要求有廣泛的專業知識面，要求高綜合素質的審計人員，熟悉PPP項目運作流程、審計工作內容以及需要遵循的法律規范。但是一個審計人員不可能精通所有的專業，建立PPP項目審計工作組，組內有精通各類學科的綜合素質人才，完成PPP項目審計。

首先，構建跨部門合作的審計工作組。PPP模式不再是政府但一對項目建設進行管理，而是和企業、非營利部門共同合作，跨部門合作協定的定義是涉及政府、非營利組織、慈善團體、營利組織等的伙伴關系。用“三方協力”的理念整合幾個部門的項目資源，共同對PPP項目進行審計，從社會各個部門入手進行審計工作。其次，是構建協同作業的審計工作組。協同作業的定義為在審計工作組內部、開放的系統中子系統之間相互協調，共同作用，充分調動政府、社會資本和第三方的資源、知識和技能優勢，通過信息交流與協調機制達成共識，保持對環境的適應性與靈活性，對PPP項目審計工作具有良好的促進作用。

（3）提高PPP項目審計專業人才素質

由于PPP項目涉及范圍廣，審計內容比一般審計的難度要大，對于審計人員素質的要求也更加嚴格。PPP項目人才培養應該長期和短期培養相結合，理論與實踐培養相結合。短期培養主要是針對在崗的審計人員，通過短期培訓以PPP項目為基礎進行有針對性的訓練，為了轉變審計人員固有的審計思想，使在崗審計人員能夠提升新技術的應用，很好地審計PPP項目。長期培養則立足于長遠的發展，專注于頂層設計的人才培養，可以設立重點在PPP項目審計的正規資格考試，界定PPP項目審計和普通企業審計之間的區別。另外，可以在各個高校推進PPP項目審計專業建設和制定人才培養方案。其課程內容要求不光是有PPP項目審計的理論知識的講解，還應有專門的PPP項目作為案例進行實踐，理論與實踐相結合，提高高校畢業審計人員實踐能力，以此提高PPP項目審計整體水平。

PPP模式不僅是我國的一種新型的融資模式，更是一種新型公共產品供給模式和新型公共管理模式。近年來，PPP模式在我國應用廣泛，我國PPP項目審計工作提出了新的要求。應根據當今社會的發展需要，解決PPP項目審計工作中出現的問題，使PPP模式在我國有更廣泛的應用。

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作者簡介：王明吉（1965-），河北師范大學商學院教授，碩士生導師，主要從事企業投融資研究。

馮璇（1995-）河北師范大學商學院會計碩士，主要研究方向：財務管理與納稅籌劃。

王照清（1993-）河北師范大學商學院會計碩士，主要研究方向：財務管理與納稅籌劃。