普惠性學前教育的內涵辨析與發展路徑創新

姜勇 李芳 龐麗娟

[摘 要] 全面建設普惠性學前教育公共服務體系是我國近中期關于學前教育事業的重要戰略規劃和部署，但是對于“何謂普惠性學前教育”，目前人們的認識還未完全統一，由政府政策、學術研究、社會公眾表達的三種話語形態對“何謂普惠性學前教育”的解讀存在較大分歧，影響了各地普惠性學前教育公共服務體系的建設。基于教育公平的價值追求，普惠性學前教育應當包括“付得起”“達得到”“配得齊”“顧得廣”“適得度”五個方面的內涵，其中“付得起”指對于不同收入群體來說收費合理，可以接受;“達得到”指家庭可以較低的交通成本通過便捷的交通方式把幼兒從居所送到園所;“配得齊”指幼兒園配備的設施數量與質量有保證;“顧得廣”指面向所有兒童，實現“廣覆蓋”;“適得度”指堅持“適度普惠”的基本原則，分層次、有重點地推進普惠性學前教育公共服務體系建設。從此內涵出發，除了要堅持大力扶持、興辦公辦性質幼兒園的傳統路徑之外，各地在建設普惠性學前教育公共服務體系的過程中還應創新發展路徑，強調“特惠先行”的著力方向，積極設立面向貧困家庭、弱勢家庭的中國版“開端計劃”，落實“強在起點”的教育強國夢。

[關鍵詞] 普惠性學前教育;學前教育公共服務體系;教育公平

1949年新中國成立后，在傳統計劃經濟體制下，政府陸續接管了全國民辦幼兒園，全部改為公辦園。[1]隨著改革開放的進行，學前教育的辦學主體開始走向多元化，但公辦園仍為主要組成部分，民辦園數量相對很少。幼兒教育機構主要由教育部門辦園、其他部門辦園（包括機關、部隊、事業單位、社會團體、國有企業辦園）、集體辦園（包括集體所有制企業園、街道園、農村集體辦園）等組成，這三類園所都有“公辦”性質，“盡管按照今天的觀點看，其教育質量可能不太高，但就近、方便、低價的特點起到了平衡的作用，群眾基本還是滿意的。”[2]雖然當時還沒有“普惠性”這一概念，但其實這三類園所在學前教育中發揮著重要的普惠作用。然而，隨著經濟體制改革進一步深化，特別是企業剝離社會功能、事業單位精簡機構，很多下屬的幼兒園被關、停、并、轉、改，雖然對企事業的增效與減負具有一定積極作用，但卻在客觀上造成了學前教育事業發展的大滑坡，可以說這是2000年后出現嚴重的“入園難”“入園貴”問題的直接導火線。①在此背景下，政府提出了“發展學前教育，必須堅持普惠性”的基本原則。如何走出學前教育的困境，大力興辦普惠性幼兒園，真正惠及于民，成為當前學前教育改革的重中之重。

一、從哪些維度來理解“普惠性”？——三種話語形態中的“普惠性”

大力發展普惠性學前教育不僅是政之所向，更是民之所盼。那么，“普惠性”的內涵與外延究竟指的是什么？目前人們對這一問題的認識還未完全統一。我們通過分析三種話語形態中的“普惠性”，從而揭示政策層面、學術層面和實踐層面對“普惠性”的解讀共性和差異。

（一）政策語言

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》最早提出要“形成惠及全民的公平教育。堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會”。隨后，國務院出臺了《關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”），提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育”，要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展”。2018年11月15日發布的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》更是進一步明確了學前教育在國民教育體系中的公益普惠屬性，并將公辦園和普惠性民辦園共同納入普惠性幼兒園的范疇，提出到2020年普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%的目標。公益性和普惠性儼然成為當前我國學前教育事業發展的主基調。但政策文件中關于“普惠性”本質的闡述始終停留在淺表層面，尚未明確指出普惠性的科學內涵和具體特征。

（二）學術語言

大多數學者高度認同普惠性具有政策層面提出的“面向大眾”和“收費較低”這兩項核心要素，但主張必須同時突出第三個核心要素——“有質量”。[3][4][5][6][7]顯然，學術層面深受發達國家學前教育改革的影響。據2012年歐洲生活質量調查，歐洲各國入園困難的主要障礙是家庭成本負擔過高，59%的被調查者表示難以承受;58%的認為交通不便利，可獲得性低;41%的認為無法就近入園;27%的認為學前教育機構質量低。[8]因而歐洲學者從其國情與問題出發，主張將可獲得（availability）、付得起（affordability）、有質量（quality）作為普及普惠學前教育的三個核心指標。[9]歐洲學者的觀點與主張同樣也影響了我國學者。我們以主題詞“學前教育”或“幼兒園”+“普惠”在知網進行檢索，遵循相關性等原則篩選后，對最終收錄的225篇文獻中關于“普惠性”的闡釋進行詞頻分析，結果發現“質量”（197次）是學者闡釋“普惠性”所使用的高頻詞匯，甚至超過“面向大眾”和“收費”的頻次，這說明了在學術層面上“有質量”是普惠性學前教育的一個關鍵指標。

（三）公眾語言

“普惠性”這一概念對于公眾來說還比較陌生。通過對四川雅安地區幼兒園園長和教師們進行訪談，對上海地區的家長關于普惠性幼兒園的認知進行問卷調查，我們發現大多數教師與家長對“普惠性”的理解是簡單樸實、實惠優惠，面向大眾，特別是貧困家庭、農村家庭和城市外來務工家庭等，強調價格的 “親民性”，將“收費低”作為“普惠性”的核心標準，認為“普惠性首先從費用上來說是大家都能接受的”，“不能超過家庭的支付能力”，要“讓所有小朋友都上得起學”。

綜上所述，在“普惠性”這一概念的理解上，實踐層面與政策層面、學術層面存在著兩大顯著差異：一是“有質量”是否屬于普惠的核心要素。學術層面將“有質量”視為“普惠性”的一個核心指標，但來自實踐層面的教師、園長和家長卻缺乏這樣的深刻認識。訪談中沒有一位幼兒園教師在談到對“普惠性”的理解時主動提到“有質量”是其中的一個重要屬性或品質。二是公辦幼兒園不一定是普惠性幼兒園。幼兒園教師在訪談中提到有些公辦園不一定等于普惠幼兒園，比如“收費比較高的公辦幼兒園或者是因為名額不夠要靠關系才能進去的公辦園”。同時，政策、學術與實踐層面對“普惠性”的理解有一定的共通性，但側重點有所不同。政策層面更為注重“面向大眾”（能真正普及惠及全民）和“收費較低”（價格合理且較低使大眾能負擔得起），這兩條能真正落實，人民才會滿意;學術層面不僅僅關心“面向大眾”和“收費較低”，而且更關心質量問題，“質量是生命線”，唯有興辦有質量的幼兒園，才能真正實現教育強國的中國夢;實踐層面則相對更為關心每一個孩子是否都有機會上園，上園是否方便。

二、同一維度下“普惠性”的理解一致嗎？——基于ROST數據挖掘系統的內容分析

盡管政策、學術與實踐這三種層面上對普惠性理解維度的側重點有所不同，但普遍形成了這樣一種共識，即“面向大眾”“收費較低”和“有質量”是普惠性幼兒園的三個重要標準，同時基本上也成為各地區對普惠性的一致認識。那么，在同一維度下，各地對于普惠性學前教育發展的理解一致嗎？

我們以普惠性民辦幼兒園認定管理等政策文件為研究對象，以各級行政區的政府官網為政策文本來源，遵循權威性、公開性、相關性的篩選原則，最終確定了36份關于普惠性民辦幼兒園的認定管理政策樣本，并利用ROST CM6.0內容挖掘軟件對政策文本中關于“普惠性”的界定進行了分析。樣本涵蓋東中西部不同經濟發展水平的多個地區，如2017年人均GDP排在第三的天津市，尾隨其后的廣東省、重慶市，處于中間水平的吉林省、湖南省等，還包括排名靠后的山西省、黑龍江省、貴州省等，文本生效的時間跨度為2012～2018年，形式包括“意見”“通知”“辦法”等類型，結果發現，在同一維度下，地方政府對“普惠性”的界定與理解存在很大差異。主要體現在三個方面：一是收費到底是較低還是合理？22%的地方政策文件里提的是“收費較低”，61%提的是“收費合理”。這種認識上的分歧客觀上影響到了地方政府對普惠性民辦園的管理要求。不同地區之間當前在普惠性民辦園收費管理上存在較大差別，如青海省要求普惠性民辦園與同類公辦園持平，黑龍江省則準許普惠性民辦園可適當高于公辦園，而湖南省則規定普惠性民辦園應低于公辦園。二是辦學屬性是否為非營利性？政策文本中明確提出普惠性民辦園為“非營利性”的地區僅占22%。通過對2016年11月7日新《民促法》正式頒布后各省級政府頒布的相關文件進行比較，發現當前地方政府對普惠性民辦園和非營利性民辦園的關系處理存在三種不同傾向，分別是合二為一型、雙軌并置型及閉口不提型。[10]三是質量水平到底應該是高還是合格？44%的地區強調“質量較高”，而17%則要求“質量合格”，還有個別地方甚至提出“原則上普惠性民辦幼兒園應為省、市示范幼兒園”。[11]

三、普惠性學前教育公共服務體系的重要特征——教育公平訴求下的5A解讀

普惠性學前教育的科學內涵是學前教育公共服務體系實現普及普惠的邏輯起點。然而，當前關于“普惠性”解釋的維度不夠全面，每個維度的具體含義相對模糊，各地在普惠性學前教育發展事業發展中尚未達成一致共識，這顯然對普惠性學前教育公共服務體系建設的推進造成了觀念與認識上的阻礙，不利于普惠性學前教育事業發展過程中縮小地域差距促進均等化這一教育公平的基本目標實現。因此我們必須從中國學前教育的現實要求和發展困境出發，在學理層面進一步明晰“普惠性”的內涵和外延，把握普惠性學前教育公共服務體系的重要特征。

習近平總書記多次強調，“要堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為推進改革的出發點和落腳點，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。所以我們必須站在科學的立場上，追求學前教育公平，并基于中國國情來理解“普惠性”。教育機會平等既是教育公平的基本前提，也是教育公平的實踐起點。[12]它是指獲取教育資源機會的平等，包含教育起點平等和教育過程平等，[13]強調幼兒受教育機會權的保障。在教育機會平等的訴求下，我們認為普惠性的理解必須從五個A的維度明確——“付得起”（Affordability）“達得到”（Accessibility）“配得齊”（Assorting）“顧得廣”（All）“適得度”（Appropriateness）。只有滿足了經濟上“付得起”、空間上“達得到”、質量上“配得齊”、服務對象上“顧得廣”這四大特征才真正體現學前教育的普惠性，它們之間環環相扣，缺一不可。同時，普惠性學前教育公共服務體系的建設必須與我國現階段國情相適應，因此我們提出了“普惠性”的第五個重要特征——“適得度”。它不僅是發展普惠性學前教育應遵循的基本原則，還是普惠性學前教育可持續發展的保障基礎，貫穿著普惠性學前教育公共服務體系的整體內涵建設。

（一）“付得起”（Affordability）——幼兒園是否普惠的先決條件

“付得起”，這是從經濟角度而言，指對于不同收入群體來說收費合理，可以接受。學前教育的參與行為與家庭經濟情況密切相關，[14]家長在學前教育成本分擔結構中所占比重制約著其投資意愿，

從而影響兒童受教育機會權的保障。目前我國學前教育領域內家長負擔比重較高。2015年OECD國家學前教育中家庭承擔部分平均占比14.7%，而同年我國學前教育階段家長繳納學費在總投入中占比高達47.7%。盡管我國仍處在社會主義發展初級階段，底子薄、基礎弱，目前不能完全實現免費的學前教育，但在收費上一定要做到適度、合理，對各個群體而言則應當在其可接受、付得起的范圍內。在針對四川雅安地區幼兒園教師的訪談中，教師們普遍認為“收費低”有一定限度，并不是越低越好，而是強調家長普遍能夠接受，即“付得起”是“普惠性”的重要特征與標準之一。

（二）“達得到”（Accessibility）——普惠是否落到實處的核心體現

“達得到”，這是從空間的角度而言，即“可達性”“就近性”“便利性”等，是指擁有相應需求的人群通過某種交通方式從某一區位到達園所的便捷程度，包括出行的難易程度和花費的成本。[15]除了“入園難”“入園貴”外，“入園遠”也是各地學前教育建設中普遍存在的一大突出問題。合理規劃學前教育資源分布，保證其空間上的“可達性”對幼兒學前教育機會平等的保障至關重要。目前國際上比較通用的可達性標準是由桂爾（Geurs）等人提出的，它由四大要素構成，分別是目的地吸引力大小、采用某種交通方式克服空間距離所需要的成本、個體屬性，以及時間約束。[16]我們認為，普惠性學前教育公共服務的“可達性”應包含以下五個方面：一是“地點可達性”，即幼兒園距離兒童居住的地方要在有限的里程之內;二是“效用可達性”，即兒童和家長能以安全、方便、便捷的交通方式到達目的地;三是“時間可達性”，即兒童出入園的時間與家長接送的時間是否匹配;四是“個體屬性可達性”，即影響兒童出入園或接送家長的出行因素的個人因素;五是“機會可達性”，即幼兒園的吸引力大小。通常，我們更為關心的是“地點可達性”，各地在規劃幼兒園布局時一般都會考慮到“地點可達性”，按照《中華人民共和國國家標準城市居住區規劃設計規范GB50180-93（修改本）》的標準與要求，“一社區一園或服務半徑1.5公里一園”，每5000人口規劃建設1所規模至少6～8個標準班的幼兒園或每10000人口規劃建設1所規模至少為12～15個標準班的幼兒園。[17]然而，當前在“效用可達性”“時間可達性”“個體屬性可達性”“機會可達性”等方面還缺乏足夠的關注與重視。

（三）“配得齊”（Assorting）——普惠是否有質量的評價標準

“配得齊”，這是從裝備的角度而言，它是指幼兒園配備的設施數量與質量有保證。各地在貫徹、落實《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》第一期（2011～2013年）行動計劃、第二期（2014～2016年）行動計劃時，相對更加關注如何改擴建幼兒園、擴大學前教育資源。因此，短期內興辦幼兒園，利用閑散的中小學校舍改擴建幼兒園，成為當時的建設重點。但隨著幼兒園數量迅速增加，如何吸引和打造優秀的師資，如何配備適宜的玩教具、圖書和其他輔助資源，如何提升健康、營養、安全和衛生等軟環境的質量建設，如何編寫或選擇適宜幼兒的游戲、學習與發展的課程等“配不齊”問題就成為當前亟待攻破的課題。“國十條”重點強調，要“加強對幼兒園玩教具、幼兒圖書的配備與指導，為兒童創設豐富多彩的教育環境”。《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》的第二十六條也明確規定了“幼兒園園舍條件、玩教具和幼兒園圖書配備應達到規定要求”。因此，各地政府和教育主管部門應當就“普惠性”幼兒園應達到什么樣的質量標準提出切實可行、易于操作、便于改進的“配得齊”框架標準，并制定相應的質量保障措施與激勵機制，確保每一所普惠性幼兒園都是有質量保證的教育機構。

（四）“顧得廣”（All）——普惠是否實現的重要標桿

“顧得廣”，這是從服務對象的角度而言，即“廣覆蓋”，面向大眾，面向所有兒童，尤其是要優先惠顧貧困和弱勢家庭，以特惠為著力點來實現學前教育的普及普惠。“通過普惠獎金、普惠園和普惠師資等普惠性資源建設，并以特惠作為普惠戰略的前提和必要補充”。[18]相關研究表明，不同家庭背景的幼兒獲得學前教育資源的機會有顯著差異，城鎮家庭相比民工家庭來說學前教育機會分布更公平，[19]農村地區家庭收入對兒童入學機會的影響相比城市地區更大，[20]處境不利社會階層的幼兒是教育不公平最大的受害者。[21]回顧以往，新中國成立之初政府財政緊張，無力大批量建設高質量幼兒園，為了引導學前教育機構的辦園方向，1956年2月，內務部、教育部、衛生部頒布了《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯合通知》，提出“衛生、教育部門辦好幾個托兒所幼兒園，使他們起示范作用”。這是后來全國各地建設示范性幼兒園的雛形。示范性幼兒園的產生與此前特定的時代背景相聯系。但是在新的歷史時期下，地方政府或教育主管部門如果仍舊將大部分的公共財政經費投向示范性幼兒園，一方面會加劇家長對少數示范性幼兒園的“擇園”效應，另一方面還會減少普惠性幼兒園的資金投入，恰恰違背了當前學前教育發展的基本原則——堅持普惠性和公益性。為此，有些省市，如江蘇省和浙江省終止了省級示范性幼兒園的評估，取消“示范園”評比。[22]江浙兩省的舉措值得我們學習和借鑒，地方政府或教育主管部門應該從高度關注示范園的陳舊觀念中解放出來，真正關心“廣覆蓋、保基本”的普惠性幼兒園建設與質量提升。

（五）“適得度”（Appropriateness）——普惠是否可持續的保障基礎

“適得度”，這是從時間的角度而言，即“適度性”，這與我國特定的社會主義初級階段的經濟水平相適應。基于我國現實國情，目前還無法做到學前教育完全由國家財政包辦，只能是一種有限的教育福利。與西方發達國家相比，特別是北歐高福利國家，我們在經濟發展水平上仍有巨大差距。盡管中國經濟總量已穩居世界第二位，但人均GDP在世界范圍內仍然處于低水平。2018年中國的人均GDP為9509美元，在世界上僅排70名左右，而韓國的人均GDP為30285.161美元，是我們的3.18倍。按照世界銀行對中等收入的標準，有學者對比了中、日、韓等跨入中等收入國家人均GNP（國民總收入，以購買力平價衡量）的增長軌跡，結果發現，中國目前仍處于早期發展階段，進入高收入國家行列還有很長一段路要走。[23]據2014年中美GDP結構的統計，第一產業中國為美國比重的482.0%，第二產業中國為美國比重的128.3%，第一、第二產業均高于美國，但主要差距是第三產業，中國僅為美國比重的36.4%。在信息業、金融業、醫療衛生、交通運輸、餐飲、教育等綜合組成的第三產業中，唯有教育領域，中國的GDP超過美國，中國為美國比重的176.5%。[24]可見，就人均GDP而言，“窮國辦大教育”的情況仍然未得到根本改變。我們要依照生產關系的發展水平確定學前教育公共服務體系的建構水平，將普遍性原則和差異化原則辯證統一起來，通過階梯性路徑，堅持“適度普惠”的基本原則，分層次、有重點地推進普惠性學前教育公共服務體系建設。

“適度”主要表現在四個方面：一是經濟來源上的“適度”，即跟隨經濟的增長不斷推進“適度”投入比例，普惠性學前教育的投入比例要隨著經濟發展逐步提高。二是內容推進上的“適度”，即回應人民群眾的呼聲，不斷推進“適度”覆蓋，普惠性學前教育的項目和內容要逐步涵蓋學前教育公共服務體系的各個方面。三是服務對象上的“適度”，即首先要將公共財政投入經費用于解決“弱勢家庭”的入園需求。在當前我國社會經濟發展水平整體不高，學前教育資源有限的階段，要基于普惠性原則分層次、分對象選擇性供給，優先滿足弱勢群體對學前教育資源的需求。四是教育質量上的“適度”，即普惠性幼兒園一定是有質量的，但這個“有質量”不一定必須達到示范園或優秀園的標準。如2019年北京市教委印發《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法（試行）》提出的“申報普惠性幼兒園的條件是在北京市幼兒園辦園質量督導評估中評價獲得C類及以上”，②這就是“有質量”的基本標準與要求。

四、普惠性學前教育公共服務體系建設的著力方向——特惠先行

為保障普惠性學前教育可持續發展的空間，要堅持“適度普惠”的基本原則，優先惠及貧困家庭、弱勢家庭，為他們提供符合“付得起”“達得到”“配得齊”等重要特征的普惠性學前教育公共服務，實現學前教育的特惠。特惠是當前中國普惠性學前教育公共服務體系建設的著力方向。如果 “特惠”做得不好，“普惠”就會失去根基，猶如“泥足的巨人”“基礎不牢，地動山搖”。切實、有效地推行“普惠”，一定是以完善、完美、完滿的“特惠”工程為前提的。真正的“普惠”一定是在“特惠”先行的基礎上逐漸產生與發展的，沒有不需要“特惠”就能完美實現的“普惠”，也沒有不以“普惠”為終極價值和最高精神的“特惠”，“普惠”與“特惠”之間往往相互催生，互相促進，相得益彰。

（一）“特惠”是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容

2013年11月，習近平在湖南首次提出精準扶貧，“脫貧攻堅要落實到困難群眾的具體問題上，努力讓老百姓住得舒服、吃得放心、看得好病、上好學，堅持打好精準扶貧攻堅戰”。2015年4月28日，習近平同志在慶祝“五一”國際勞動節大會上的講話提到，“要面對面、心貼心、實打實做好群眾工作，把人民群眾安危冷暖放在心上，雪中送炭，紓難解困，扎扎實實解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題、最困難最憂慮最急迫的實際問題”。[25]可以說，“特惠”與“惠民”的思想是習近平的“以人民為中心”的執政思想的重要體現與落實，蘊含著豐富的執政為民的價值追尋與道德堅守，其內在邏輯就是“人民至上”。

（二）“特惠”是政治哲學家的重要主張

羅爾斯（John Bordley Rwals）提出了注重差別的原則，要求社會更關注出身不利的人們，并給予某種補償，這一觀點是美國“早期開端計劃”、英國“確保開端計劃”等幫助弱勢家庭的兒童成長的重要理論基礎。然而，羅爾斯并沒有真正認識到西方資本主義社會的所謂的公平正義是以“金錢”為本位的公平正義觀。相反，馬克思主義的公平正義理論則是為了大多數人的利益，是在真正堅持生產條件的所有權決定分配權的前提下，又堅持一定的道德因素對分配的調節作用的科學理論。[26]馬克思主義的公平正義觀的光輝之處在于提出了以辯證唯物主義為基礎的三原則：權利原則、貢獻原則、需要原則，其中，需要原則優于貢獻原則，貢獻原則又優于權利原則。因此，在解決“入園難”“入園貴”的突出問題時，我們要考慮到以“需要原則”為第一原則，即哪些家庭、哪些家長所面臨的孩子“入園難”“入園貴”的困境最大？哪些幼兒最需要政府的托底保障，最需要政府的積極關心、有效支持與扶助？哪些地方最需要政府運用財政經費予以重點支持與孵化？為了“普惠”的實現，我們有必要盡快研究制定向弱勢家庭、弱勢兒童、弱勢地區傾斜的“特惠”政策。

（三）“特惠”是真正做到“堅持以人民為中心”的實踐起點

“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。”“堅持以人民為中心”是毛澤東同志的“全心全意為人民服務”的思想的進一步凝練和提升，是毛澤東同志對于馬克思主義理論的重要創新與突破。為誰服務？這是普惠性學前教育公共服務體系的核心問題所在。1944年9月8日，毛澤東作了《為人民服務》的講話，提出“全心全意為人民服務”是黨的宗旨，是對先進思想的繼承與發揚。[27]“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動”，[28]“它不是為飽食終日的貴婦人服務，不是為百無聊賴、胖得發愁的‘一萬個上層分子’服務，而是為千千萬萬勞動人民，為這些國家的精華、國家的力量、國家的未來服務”。[29]櫛風沐雨七十載，2014年2月，習近平在接受俄羅斯電話專訪時動情地指出：“我的執政理念，概括起來說就是：為人民服務，擔當起該擔當的責任。”[30]面對一些地方出現比較嚴重的“入園難”“入園貴”問題，面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的學前教育事業發展的主要矛盾，面對廣大家庭迫切希望孩子們都能有條件、有機會、有希望地上普惠、質優、有保障的幼兒園的愿望，政府和教育主管部門應該主動承擔起主導責任，切實履行學前教育公共服務職能。

五、如何建設普惠性學前教育公共服務體系

（一）傳統路徑：大力興辦公辦性質幼兒園

公辦性質幼兒園價格低廉，入園方便，教師質量有一定保障，符合“付得起”“配得齊”“顧得廣”等重要特征，普惠屬性很強，在我國學前教育發展與改革史上始終具有舉足輕重的地位。中華人民共和國成立以來，始終將興辦集體幼兒園，提升集體幼兒園的教育質量作為重要的惠民工程。1951年10月，針對當時的國情與新中國建設需要，政務院頒布了《政務院關于改革學制的決定》，黨和國家確立了幼兒教育為工農大眾服務的指導方針，采取工業地區和大、中城市以工廠、機關、團體、群眾自辦為主，農村則提倡農業生產合作社或互助組辦季節性的托兒所和幼兒園。這些公辦性質幼兒園具有與單位綁定的顯著特點，重點惠及部分職工家庭，這是一種最初的“普惠”形式，是關心廣大雙職工家庭、農忙家庭的需要和心聲的重要實踐。20世紀90年代末是學前事業發展滑坡的轉折期與關鍵期，隨著有關政策文件的出臺，眾多企事業單位不再承擔辦園責任，出現了大量園所“關停并轉”等現象，在客觀上造成了“入園難”“入園貴”問題。在此背景下，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中明確強調了公辦園在供給中的主體地位。公辦性質幼兒園在平衡、調整我國當前幼兒園辦園結構失衡的現狀，減輕教育部門辦園壓力，提供普惠、優質的學前教育公共服務體系中發揮著中堅力量。2016～2017年，我們對全國公辦性質幼兒園的347名教師進行了訪談與集體座談，結果發現：當前公辦性質幼兒園的發展存在多方面障礙，如在園所運營上，缺少優惠政策，面臨經費不足、硬件設施差等問題。在我們調研的103家企業辦園中，52.0%的園所面臨入不敷出的嚴重困境，在師資上存在隊伍不穩定、工資低、專業能力弱、培訓機會少等問題，無職稱的集體辦幼兒園教師高達67.6%。公辦性質幼兒園的發展與學前教育事業緊密相連，可以說，學前教育事業發展得好，一定是公辦性質幼兒園辦得有聲有色，規模強大，有質量保障;學前教育事業發展得不順利，則很有可能是公辦性質幼兒園陷入生存困境，發展舉步維艱。因此，我們要積極、認真傾聽公辦性質幼兒園辦園中的壓力與呼聲，并從問題出發，研究制定相關支持政策，并將各種扶持政策、條例落在實處，使得公辦性質幼兒園真正迎來改革與發展的春天。

（二）創新路徑：積極設立學前教育助學計劃

學前教育資源向貧困家庭、弱勢家庭傾斜是普惠性的題中應有之義，更是特惠行動的實踐起點。因此我們呼吁要積極設立面向貧困家庭、弱勢家庭，特別是連片貧困地區、老少邊窮島地區以及城市貧困家庭的中國版“開端計劃”。“開端計劃”屬于國家層面的學前教育助學計劃。從國家層面上進行學前教育專項治理，是許多具備戰略眼光的國家的首要選擇。立足世界潮頭，學習發達國家建設普惠性學前教育改革的經驗，發現無論是美國的“早期開端計劃”，還是英國的“確保開端計劃”，都是以針對貧困和弱勢家庭的“特惠”行動著手，將弱勢群體兒童及家庭作為發展普惠性學前教育的基點。[31]美國的“早期開端計劃”將學前教育視為向貧困宣戰，改善家庭代際惡性循環，從而建設一個強大、富裕、文明、民主的現代化強國的國家戰略與國家行動。這一計劃由美國第36任總統約翰遜提出，約翰遜認為教育是通向“偉大的社會”的最主要因素，幼兒教育則是向貧困宣戰的第一個重要“戰場”。所以從1965年開始按照國會通過的一項法律，聯邦政府及州政府作為經費投入主體為家庭條件較差的幼兒提供免費的學前教育。1998年英國開始實施“確保開端”項目，初衷與美國的“開端計劃”一致，希望通過醫療保健、兒童保育、家庭支持等服務形式為弱勢家庭的幼兒與父母創造更美好的生活，“確保開端項目”統一由國家公開向社會招標，實行“項目管理”，目前已形成了超過3600家的項目點。中國夢一定是“強在起點”的教育夢，實施“開端計劃”理應成為國家振興學前教育的“形象工程”，我們必須盡快實施中國特色的“早期開端”項目，將“開端計劃”作為面向2035教育現代化的重大學前教育工程，優先在少數民族地區、連片貧困地區等地方進行試點。針對處境不利家庭（以貧困家庭為主）建設具有中國特色并發揮大國影響力的“幼學開端”學前教育項目，使貧困家庭受益受惠，同時既為中國“反貧困”“精準扶貧”贏得世界聲譽，也為未來中國的“一帶一路”倡議之輸出“幼學計劃” 提供模式探索與借鑒的經驗。

注釋：

①近年，黨和政府充分認識到當時企業轉制，剝離“幼有所育”的社會職能所帶來的學前教育事業滑坡的嚴重問題。2017年國資委、中央編辦、教育部、財政部、人社部和國家衛計委六部門聯合制定和印發《關于國有企業辦教育醫療機構深化改革的指導意見》中明確指出，“學前教育機構確需要撤銷的，應與當地教育行政部門協商，充分考慮當地普惠性學前教育資源布局和入園需求”，“確需保留的企業辦學前教育機構也可進行資源優化整合”。

②按照北京市2019年2月15日頒布的《北京市幼兒園辦園質量督導評估辦法（試行）》，評估標準總分為1000分，評估結果設A、B、C、D四個等級。其中，A級（優秀）評分總分在850分以上，且要同時滿足兩個條件：一是剛性指標得分為滿分（600分），二是家長滿意度為85%及以上。B級（良好）評分總分在700分及以上，剛性指標得分在550分及以上。C級（合格）評分總分在600分及以上，剛性指標得分在550分及以上。

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