三權分置背景下農村土地經營權抵押規則之構建

張曉娟

摘 要：隨著“三權分置”政策的推進和農村承包土地經營權抵押融資試點工作的展開，承包土地經營權抵押在法律制度層面的構建被提上了議事日程。依據民事權利體系的構成，承包土地經營權應當是產生于農村土地承包經營權之上的次級用益物權。在設計承包土地經營權抵押規則時，應當注意到該權利自身的特點，在現有抵押制度基礎上有針對性地進行制度安排。而在設定抵押時，既要遵循一般抵押融資交易的規律又要充分考慮承包土地經營權的特性。在設計抵押權實現規則時，則主要關注權利實現成本，以促進承包土地經營權抵押融資交易的發展。

關鍵詞：土地承包經營權;土地經營權抵押;三權分置

[中圖分類號] D912.3 [文章編號] 1673-0186（2019）09-0017-009

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.002

農業現代化是我國經濟發展過程中無法回避的一個重大課題，現代農業以集約化、規模化和先進技術及農業設備快速推廣為特征，對資金需求旺盛。現階段我國農業資金投入的主體為國家（即政策性資金），這部分資金的投入遠遠無法滿足農業經濟發展的需求。市場經濟中，市場是資源配置的主要手段，各種生產要素是隨著資金的流動實現市場化配置的[1]。因此，農業經濟發展的資金投入應當主要依靠市場來實現。但從實踐情況來看，資金市場對農業資金投入缺乏熱情。歸根結底，這是因為農村金融的供給與需求失衡，農業發展的資金需求難以通過市場得到充分滿足，這一現狀已經嚴重妨礙了我國農村經濟發展。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農村居民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”2014年的中央1號文件指出要落實土地集體所有權、穩定農村居民的承包權，并提出了“土地經營權”這一概念，允許將其用于抵押擔保。農地“三權分置”的改革思路為活躍農村金融市場，打破資金供給與需求之間的障礙提供了一個全新的途徑。

一、農村土地經營權抵押融資之政策演進與制度困境

隨著中央政策的推進和農村土地權利抵押融資試點工作的展開，將“三權分置”進行法理解構，使其上升為法律語言，并從法律制度層面進行規則建構，已成為法學界面臨的主要課題之一。

（一）農村承包土地經營權抵押融資改革的政策演進

在2014年中央1號文件出臺以前，農地抵押擔保主要是在集體所有權和承包經營權的“兩權”結構下進行的。2008年國務院以《關于武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗總體方案的批復》批準武漢為“兩型社會”試驗區，并賦予其先行先試的政策創新權。2009年成都和重慶被批準為統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，農村土地經營權抵押在重慶和成都兩地得到一定程度的探索和創新。2010年7月中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會聯合下發指導意見，提出在保障農村居民承包權、土地農業用途和土地集體所有性質的前提下，就農村土地權利進行相應抵押貸款試點的探索，以增加“三農”貸款的有效方式和手段。為貫徹上述政策，除了上文提到的地區外，全國多地（如安徽、浙江、山東、湖南、福建、廣西等）專門出臺了農村土地承包經營權抵押融資的試點辦法及相關政策。即使有的地區并未出臺具體的政策和規范性文件，但相關試點工作仍在進行，這些地區在農村土地承包經營權抵押融資方面做了不少嘗試和創新。

為落實2014年中央1號文件，國務院于2015年8月10日發布了《關于開展農村承包土地的經營權和農村居民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。指導意見指出，要按照所有權、承包權、經營權“三權分置”的政策目標和促進經營權流轉有關要求，落實農村土地的用益物權并賦予農村居民更多財產權利，在“兩權”模式下促進農地抵押貸款業務的開展，有效利用農地資源，從而促進農村居民增收致富和加快農業現代化發展。《指導意見》提出了試點工作的總體要求，包括試點工作的指導思想和應當堅持的基本原則，并對試點任務和組織實施進行了具體規定。同時，為使各地的試點工作得以合法化推進，全國人大常委會做出決定，《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》中關于農村土地承包經營權不得抵押的規定在實行農地抵押融資試點的上述區域內暫停適用。

2016年3月15日，五部委聯合發布《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），從條件、程序等方面對開展土地經營權抵押貸款試點工作進行了具體規定，據此全國多個地區開始了農地抵押貸款試點。根據《暫行辦法》，農村承包土地的經營權抵押貸款是指以農村集體成員的土地承包經營權設定抵押，由符合條件的農村居民或者從事農業經營的主體向銀行業等金融機構獲得借款，并在貸款合同約定的期限內向銀行還本付息的貸款。《暫行辦法》的出臺，實際上是對前述政策的落實，至此，農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作有了可操作性。

2018年中央1號文件指出，“三權分置”制度的完善應當在不改變農村土地集體所有的性質和集體成員與集體的承包關系的前提下，對土地經營權給予平等保護。土地經營權可以為金融機構的債權提供擔保，同時，土地經營權還可以作為財產權利入股從事農業生產的企業。隨著相關政策的推進，將“三權分置”以法律制度形式固定下來，使其從政策上升為法律，已成為當前亟待解決的問題。

（二）農村土地經營權抵押融資的制度困境

關于農村土地承包經營權是否可以用于抵押融資交易，我國現行法律根據其客體的不同做了不同規定。根據現行法規定，以招標、拍賣等方式取得的“四荒地”土地承包經營權，為法律規定的可以抵押的財產;而土地承包經營權若是以家庭聯產承包方式取得，則權利流轉方式僅限于轉包、出租、互換或者其他方式。有學者認為從法律解釋的角度，既然已經允許土地承包經營權轉讓，自不應限制土地承包經營權的抵押[2]。但從立法者的意圖來看，是禁止以家庭承包方式取得的土地承包經營權進行抵押的[3]。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）延續了以上思想，其明確規定以家庭聯產承包方式取得的農村土地承包經營權為禁止抵押財產。

《物權法》起草過程中，曾經一度將抵押納入土地承包經營權的流轉方式，允許有條件地將土地承包經營權用于抵押擔保交易，但后來發生了逆轉，因為立法者認為，我國存在城鄉二元結構，目前廣大農村并未像城市那樣建立起了較為完善的社會保障制度，土地對農村居民而言不僅是生產資料，還是賴以生存的基本保障。萬一不能如期償還貸款，銀行依法行使抵押權，農村居民可能會喪失土地承包經營權，從而失去生活保障，從我國現實情況而言，尚不具備全面解禁土地承包經營權抵押的條件。上述立法態度體現在了后來正式頒布的農村《物權法》中。雖然《物權法》與《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）在土地承包經營權能否抵押這一問題上立法態度一脈相承，但二者還是存在一定差別。根據《物權法》的規定，農村土地承包經營權若是以家庭承包方式取得，則流轉方式為轉包、互換、轉讓等。而對于 “四荒地”承包經營權，其流轉方式更為寬泛，不僅包括轉讓還包括了入股和抵押等方式。從具體表述來看，《物權法》第一百二十八條將《承包法》中的“或者其他方式”改為“等方式”， 并去掉了“出租”這一流轉方式。《物權法》第一百八十四條則以列舉的方式規定了不得抵押的財產，明確指出耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，即耕地承包經營權不能用于抵押擔保交易。在我國農村，除了耕地，林地也是以家庭承包方式取得，但結合《物權法》第一百八十四條和第一百八十條第一款第七項的規定，立法意旨應當并不禁止林地承包經營權抵押。

綜上，我國現行法律制度盡管對農村土地承包經營權抵押的規定不盡相同，但立法者態度基本一致，即土地承包經營權若以家庭承包方式取得，則禁止其用于抵押融資交易。究其原因，主要是因為在現階段，農地不僅具有資源功能，更承載著社會保障功能，一旦允許將農村土地承包經營權用于抵押融資，則農村居民失地的風險大大增加，這極有可能導致農村居民失去基本生活保障，給社會穩定帶來負面影響。“三權分置”政策和理論的提出及推進，為解決我國農業發展資金瓶頸問題提供了新的思路。然而，其面臨的制度困境也是顯而易見的[4]。“從現行的政策性文件來看，其對用于抵押融資的客體即農村承包土地使用權的表述并不一致，這在一定程度上體現了農村土地制度改革的經濟邏輯與法律邏輯之間的沖突。”[5]事實上，現行法律體系中，并不存在“土地經營權”這一權利類型。“法律上尚無‘土地經營權’依法產生的規則和進入交易機制的規則，因此中央提出的該權利可轉讓、可抵押的要求事實上無法落實。”[6]

二、農村土地經營權抵押融資的私法邏輯

我國現行法律制度對耕地使用權禁止抵押，體現了特定時期經濟發展的需求。有學者認為，土地解決了農村居民的基本生存問題，農村居民能夠依靠農業收入解決多種生存需要，農地收入是農村居民基本的、首要的收入來源[5]。基于此，不少學者認為，在我國社會保障制度尚未建立健全的背景下，出于對農村居民基本生存保障的考慮，應當限制農村土地承包經營權的抵押。 筆者認為，時至今日仍然以農地的社會保障替代功能為由禁止農村土地使用權用于抵押融資是有待商榷的。隨著經濟發展和社會變遷，城鄉二元結構對農村居民的限制作用正在消失，農村居民可以離開土地到城市工作，其在城市工作獲得的收益遠比從土地上獲得的收益可觀，農村居民對土地的依附程度在日益降低。隨著越來越多的農村居民在城市謀求職業，土地所承載的就業保障和生存保障功能越見式微。同時，隨著統籌城鄉社會保障制度改革的推進，農村社會保障制度終將完善，土地的社會保障替代功能終將失去存在的必要。

資金投入不足是當前我國農業經濟發展受阻的主要原因。在市場經濟條件下，農業資金投入應當遵循市場規律，充分發揮農地的財產屬性和融資潛能，通過市場配置突破資金瓶頸，從而在農業生產中實現生產要素的市場配置。對資金的供給方而言，資金安全是其輸出資金的底線，如果保障資金安全的目標不能達成，則資金供應方不可能將資金投入到市場。在融資交易中，用可變現的財產提供擔保是促進交易的常用手段，也是資金供給方樂意接受的方式。故欲通過市場實現農業資金投入則需要有大量可用于擔保融資交易的財產。土地是重要的社會財富，基于集體成員身份取得的農村土地承包經營權是農地上農村居民享有的主要財產權利之一，也是其財產的重要組成部分。但是，正是由于農村土地承包經營權的取得是基于集體成員身份，這在一定程度上給該權利的自由流轉制造了障礙。不能自由轉讓的農村土地承包經營權顯然無法滿足融資擔保交易的需求，不能為資金供給方提供有效的擔保。可供擔保財產匱乏正是造成我國農業經濟發展資金市場投入不足的根本原因。如何在保障農村居民不失去土地的前提下，最大限度發揮農村土地的融資擔保功能，促進農村土地相關權利的自由流轉，從而滿足農業經濟發展資金需求，是我國農業現代化必須面對和解決的一個重大問題。

國家通過對土地權利體系的安排，在不同時期不同主體之間進行土地資源分配，在此基礎上構建財產權體系，從而實現社會財富分配，進而達到規制社會、建立起基本社會秩序的目的[7]。“三權分置”破解了“兩權”結構模式下，農村土地承包經營權作為用益物權的財產權屬性與其資格性權利屬性之間的僵局，創造性地提出將承包土地經營權作為抵押融資的客體，從而避免了農村居民在抵押融資擔保交易中喪失土地的可能。有學者認為，“三權分置”兼顧了公平與效率，其既保持了農地的保障功能，又體現了農地的經濟屬性，能夠更好地促進農地的市場配置效率[8]。“三權分置”理論使我國農村土地權利從“所有權—承包經營權”的二元結構進入“所有權—承包經營權—經營權”的三元結構時代，這充分反映了經濟發展對法律制度構建的深遠影響和變革要求。但在現行法中，體現農村土地承包關系的權利是農村土地承包經營權，其性質為設定在農村土地集體所有權上的用益物權。在現有物權體系中，不存在所謂的“農村承包土地經營權”。因此，構建農村承包土地經營權抵押制度的邏輯起點是將其納入現行物權體系，使其成為真正私法意義上的財產權利，這是其自由流轉、成為可用于抵押融資擔保交易財產的前提。

“三權分置”最初是由經濟學界提出，如何將這一經濟學理論用法律語言準確表達，是構建農村承包土地經營權抵押制度首先要解決的問題。“三權分置”首先要求堅持農村土地的集體所有，在此前提下將農村土地權利體系分解為土地所有權、土地承包權和土地經營權三權，實現土地經營權市場化流轉。政策轉化為法律制度，并不是簡單地將政策的內容復制粘貼，而是要考慮法律體系的自洽性，既要體現政策精神，又要符合法律自身的邏輯。故在現行制度框架內，如何將農村土地經營權融入現有物權體系，是一個需要探討的問題。新修訂的《中華人民共和國土地承包法》雖然規定了土地經營權，但并未明確土地經營權的性質。學界對“三權”中土地經營權的性質認識并不統一。有學者認為，農村土地經營權并不是一項具體的民事權利，而是各種農地使用權的總稱[9]。也有學者認為，農村土地經營權的權利主體與作為承包權人的農戶之間是一種債權關系，這種法律關系屬于合同法范疇，由于農村土地經營權是基于流轉雙方簽訂的合同而產生的，故其權利屬性應為債權而非物權[10]。但是筆者認為，根據“三權分置”政策設計，農村土地經營權是從農村土地承包經營權派生而來，二者應當具有同等法律地位的獨立財產權，其性質在法律上應表達為用益物權更為妥帖。

促進農地抵押擔保交易的前提是農村土地集體所有不能動搖，因為農戶通過取得承包經營權的具體方式體現土地的集體所有。有學者認為，農村土地承包經營權具有顯著的身份屬性[11]，農村土地的市場化屬性主要由農村土地承包經營權派生的土地經營權體現。“三權分置”關于農村土地承包經營權與農村土地經營權關系的表述為在法律制度層面上落實該政策提供了參考路徑，但能否直接將上述政策表達直接引入相關法律制度，則需要進一步探討。農村土地承包經營權是用益物權的下位概念，在該權利上再設定一個次級用益物權在法理上是否具有可行性？隨著社會發展和科技進步，物權的客體不再限于有體物，權利可以成為物權客體在大陸法系已被普遍承認。根據大陸法系通說，民事權利的客體可以分為兩個層級，第一個層級是物或者精神上創造的權利，第二層級即為權利[12]。民事權利的客體可以分層級，這意味著農村土地承包經營權成為其他物權的客體具有合理性和正當性。同時，在某一具體用益物權上再行設定新的用益物權是有先例可循的。德國民法上就有類似規定，當某人于他人土地上取得地上權之后，其亦可以在該地上權上為第三人設立次級地上權[13]。因此，在農村土地承包經營權之上再設定土地經營權，從法理基礎及立法技術層面均不存在障礙。故在法律制度層面而言，農村土地經營權應為設定于農村土地承包經營權上的一項獨立物權，這是保證其具有市場品格、能夠被用于抵押融資擔保交易的邏輯起點。

三、農村土地經營權抵押融資的規則構建

農村土地經營權是按照“三權分置”的思路在農村土地承包經營權上設定的次級用益物權，其產生方式、權利內容等與其他土地上用益物權有明顯差別。因此，在制度安排上，有必要針對其自身特點，結合現行制度，重點關注以下幾個問題。

（一）土地經營權抵押的客體范圍問題

農村居民作為集體成員享有農村土地承包經營權是農村土地集體所有的具體表現形式，而農村土地經營權則是基于土地流轉的需要從農村土地承包經營權派生而來的，這樣的安排反映了經濟現實對農村土地權利流轉和配置的需求。從性質上看，農村土地承包經營權屬于用益物權，其應當被允許用于抵押擔保交易。但現行制度只允許“四荒地”承包經營權用于抵押融資，而以家庭為單位承包的承包經營權則禁止抵押。這是因為現行制度下，農村土地承包經營權是一種帶有身份屬性的權利，將其用于抵押，會在實現抵押權時遭遇制度障礙。因此，農村土地抵押融資擔保交易不能以土地承包經營權為客體，而是應當以從農村土地承包經營權中分離出來的土地經營權為抵押物。

土地經營權用于抵押擔保主要有兩種情況：一是在權利主體已經通過合法流轉取得土地經營權時，基于融資需要，該權利為債權人設定抵押權，二是在農村土地承包經營權人在出現資金需求時，從其權利中分離出土地經營權，以此權利為債權擔保。在第一種情形下，權利人已通過合法的流轉取得權利，農村土地經營權已經分離出來，這與以其他財產進行抵押融資交易并無區別。有爭議的是在第二種情形下，如何設定抵押權。有學者認為，承包經營權人應當先為自己設定農村土地經營權，然后將該經營權為抵押物，為債權人設定抵押權[14]。但有學者對此持反對意見，認為根本無須先行設定經營權，而是直接以農村土地承包經營權為債權人設定抵押權，只是在抵押權實現時，處分的是經營權而非承包經營權[15]。

根據目前的政策安排，土地經營權產生于農村土地承包經營權，體現了土地承包不變和生產要素市場化的需求，實現了農村土地承包經營權和農村土地經營權在時間維度和社會維度上的分割。在 “兩權”結構背景下，農村土地承包經營權解決了土地權利的初始分配，其承載了“平均地權”和社會保障替代功能，是一項帶有資格性特征的基礎權利。農村土地集保障功能和財產屬性于一體，導致農村土地承包經營權在客觀上無法實現自由流轉，土地的財產屬性無法充分釋放。農村土地經營權的出現，在不割裂農戶與土地法權關系的前提下，還原農村土地的資源性生產要素屬性，使農村土地的財產價值得以凸顯，使得充分發掘農村土地的融資擔保潛力成為現實。農村土地經營權沒有身份屬性，不承載社會保障功能，是一項純粹的財產權利，具有能夠自由流轉的市場品質，故能夠被用于抵押融資擔保交易。“三權分置”政策的主旨在于通過“經營權”實現提高農村土地利用效率的愿景，又保留“承包權”以保障公平。因此，在以農村土地為對象的抵押融資擔保交易中，抵押權應當是設立在農村土地經營權之上的。無論在何種情形下，都不能直接以農村土地承包經營權設定抵押權，這既與該權利的特性不符，又與“三權分置”的意圖相悖。

（二）農村土地經營權抵押登記制度的構建

現行物權法就抵押權的設定規定了登記生效和登記對抗兩種模式，即以不動產或不動產用益物權（主要是城市房屋所有權和城市土地使用權）為客體設定抵押權，唯有登記方產生物權變動效果;以動產為客體設定抵押權的，則登記為對抗第三人的要件而非生效要件。那么，農村土地經營權用于抵押是采用登記生效模式還是登記對抗模式？農村土地經營權產生于農村土地承包經營權，二者的公示方法是否必須保持一致？在現行法中，農村土地權利只有“四荒”土地承包經營權可以用于抵押，對于此類抵押權，物權法采用登記生效模式。以耕地為客體的承包經營權的權利變動，登記僅為對抗要件。之所以對二者區別對待，主要是因為二者的取得方式不同，前者財產權利屬性明顯，市場化程度較高，采用登記生效模式有助于保障交易安全，減少交易成本。基于“穩定農村土地承包關系，并保持長久不變”的政策立場，穩定性成為后者的內在要求，這一特點導致其在流轉中呈現出一定程度的封閉性。同時，后者的流轉主要在本集體成員或者熟人之間，是典型的“熟人社會”，基于地緣、血緣等關系，流轉雙方及第三人比較熟悉，無須通過登記公示物權變動[2]。新修訂的土地承包法沿襲了現有規定，仍將登記作為土地經營權物權變動的對抗要件。

盡管農村土地經營權產生于農村土地承包經營權，但其是一項獨立的物權，其物權變動模式無須與后者捆綁。抵押財產本身的取得采用何種登記模式與以其為標的之抵押權的設立采用何種登記模式之間并無直接關系，二者在物權變動模式選擇上無須保持一致[16]。農村土地經營權與農村土地承包經營權不同，其權利的取得非基于特定身份，權利不承載生存保障功能，是完全市場化的財產權利。土地經營權在性質與功能上與“四荒地”承包經營權類似，其流轉主要是通過公開市場而非以地緣、人緣等為紐帶形成“熟人社會”，從維護交易安全和物盡其用出發，以農村土地經營權為客體設定抵押權采用登記生效更為妥當。

根據在先登記原則，不動產權利的各項變動均應以初始登記為基礎[17]。因此，應當先完成農村土地經營權登記，然后再在此基礎上登記抵押權。目前，農村土地承包經營權登記采取的是人的編成主義，即登記簿以戶為單位，多塊承包地一并登記。但人的編成主義弊端明顯，易增加交易相對人的查詢成本。在市場交易中，交易成本越低就越能增進資源的有效利用，促進社會財富的增長。一般而言，交易成本包括認識成本、協議成本、規范成本、防險成本與爭議成本等[18]。物權變動公示生效有利于降低認識成本、協議成本及防險成本，但人的編成主義在認識成本上高于物的編成主義。農村土地經營權是建立在農村土地承包經營權上的次級用益物權，二者的客體都是承包土地，故設定農村土地經營權時需要在農村土地承包經營權登記簿上進行登記。從有利于農村土地流轉的需求出發，土地經營權登記應當選擇交易成本更低的物的編成主義。

選擇哪個機構進行登記，目前試點地區的普遍做法是由縣級主管農業的部門負責登記，《暫行辦法》還規定政府授權的相關交易平臺亦可辦理抵押登記工作。但根據物權法的規定，土地承包經營權的登記機構為縣級以上人民政府。可見在實踐中，相關登記機構并不統一。登記機構不統一會造成交易相對人查詢成本、風險成本等交易成本上升，妨礙正常的市場交易，降低權利流轉的效率。因此，在未來對農村土地經營權進行法律制度上的安排時，應當規定上述農村土地權利的登記交由統一登記機關辦理。

（三）農村土地經營權抵押的實現方式與路徑

現行法中，拍賣、變賣和折價為抵押權的實現方式，那么以農村土地經營權為客體的抵押權在實現時是否可以通過上述方式實現呢？新修訂的《土地承包法》只規定了擔保物權人有優先受償權，并未具體規定擔保物權實現方式。農村土地的農業生產屬性決定了接受土地經營權流轉的一方必須有從事農業生產經營的能力。從現有的試點來看，土地經營權的抵押權人均為銀行等金融機構，其顯然不具備農業生產經營能力和條件，故其抵押權不能通過折價方式實現。在農村土地經營權抵押融資中，抵押權人可以通過拍賣和變賣農村土地經營權實現債權的優先清償。首先，債權人實現抵押權時對土地經營權的處分不涉及土地承包關系，對“堅持集體所有、穩定承包關系”的政策主旨不造成任何沖擊;其次，土地經營權是建立在農村土地承包經營權之上的次級用益物權，當事人依意思自治形成以土地經營權為客體抵押權法律關系，當債務人到期不履行債務時，債權人有權通過拍賣、變賣土地經營權實現債權清償;最后，從效率的角度而言，不應對抵押權的實現設置障礙，因為這極易造成債權人因擔心抵押權難以實現而不接受農村土地經營權抵押，這與推進土地經營權抵押融資的初衷相悖。

由于農村土地權利市場化程度不高，加之要求受讓人有農業生產經營資質等限制，在處分農村土地經營權時，有可能面臨無人受讓的窘境。因此，在制度構建時應當考慮到這一現實問題，并做出合理的回應。從現行實踐來看，重慶的做法是成立農村資產管理公司，當農地抵押權通過拍賣、變賣不能實現時，由該資產管理公司負責對農村土地承包經營權進行流轉;而吉林省的改革模式與重慶不同，其做法是通過政府設立的物權融資平臺與農戶簽訂轉包合同，當農戶到期不能償還貸款時，物權融資平臺代其向金融機構償還，然后物權融資平臺通過流轉農戶轉包的農村土地承包經營權獲取收益，當平臺通過流轉獲得的款項達到農戶借款本息時，平臺將土地承包經營權返還給農戶。上述兩種模式雖然在具體制度設計上有所不同，但其出發點都是為了解決農地抵押實現難的問題，對將來的制度構建具有參考價值。因此，當債權人無法通過拍賣、變賣方式實現農地抵押權時，應當將農地交由有農業生產經營能力的第三方接管，債權人通過從第三方獲取經營收益的方式使債權得以清償。當債權得到完全清償后，抵押權消滅，農地應當返還給抵押人。

在現行法下，抵押權的實現不再像以往那樣必須通過訴訟實現。根據《物權法》規定，當抵押權實現條件具備時，抵押權人和抵押人可以通過協商實現抵押權，如果協商不成，抵押權人無須向法院提起訴訟，可以直接向法院請求拍賣、變賣抵押財產。《民事訴訟法》也對抵押權實現的非訟程序做出了相應規定。人民法院在受理債權人的申請后，應當進行審查，經審查符合法律規定的，則直接以裁定書的形式裁定擔保財產拍賣、變賣，該裁定可以作為申請強制執行的依據。這樣的制度安排減輕了當事人的訟累，使抵押權人不必經過冗長的程序便可以實現債權的優先受償，降低了交易成本。而在實踐中，部分地方在推進相關試點工作中卻沒有遵循上述規定，而是仍然要求債權人向人民法院提起訴訟，這種做法無疑會增加債權人的權利實現成本，從而導致抵押融資交易成本的增加。因此，在將來構建土地經營權抵押規則時，應當明確抵押權人有權徑行向人民法院申請通過拍賣、變賣實現權利。

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（責任編輯：易曉艷）