相對貧困與新時代貧困治理機制的構建

邢成舉　李小云

內容提要：脫貧攻堅任務的完成并不意味著2020年后扶貧工作的結束，新時代的貧困治理將以相對貧困為核心。相對貧困具有相對性、轉型性、發展性、多維性、結構性和特殊群體性等特征，這意味著我們要在統籌考慮相對貧困內涵的基礎上建立普遍性與特殊性相結合的新型貧困治理機制。盡管一些區域已經開展相對貧困的治理實踐，但這些實踐缺乏彼此間的比較，扶貧標準相對混亂且貧困治理方案欠缺系統性思考。構建新時代的貧困治理機制，應轉變現有的貧困治理理念與話語，制定新的貧困治理戰略，完善貧困治理體制，整合貧困治理路徑。

關鍵詞：絕對貧困;相對貧困;貧困治理;長效機制;精準扶貧

中圖分類號：F323.8 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-7543（2019）12-0016-10

黨的十九屆四中全會提出，要“打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”。這意味著，2020年消除絕對貧困后，扶貧工作的重心將轉向相對貧困。那么，留給研究者的現實而緊迫的問題就是，如何認識新時代的相對貧困？我們又該如何做好相對貧困的治理工作？這里在厘清相對貧困內涵的前提下，在認真總結并梳理相關研究的基礎上，提出新時代相對貧困的衡量標準，進而嘗試構建相對貧困的長效治理機制。

一、絕對貧困的基本終結與相對貧困的突顯

2018年，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，要求到2020年實現現行標準下貧困人口脫貧和貧困縣全部摘帽，即基本消除絕對貧困現象。從2012年到2018年底，我們實現了現行標準下8200多萬貧困人口的脫貧，貧困發生率從2012年的10.2%下降到了2018年底的1.7%，貧困地區的面貌也發生了巨大的變化。按照這樣的減貧速度，2020年如期實現打贏脫貧攻堅戰的目標不成問題。但2020年后，絕對貧困的基本消除并不意味著貧困被消滅了，相對貧困的問題將長期存在而且會面臨更加多變的形勢。

脫貧與小康是兩碼事，當前階段的精準扶貧精準脫貧工作不可能畢其功于一役。2019年4月，習近平總書記在重慶考察期間主持召開了“解決‘兩不愁三保障’突出問題座談會”，會議指出，打贏脫貧攻堅戰只是完成了階段性工作，相對貧困會長期存在，需要分階段地逐步解決。同時，黨的十九大關于新時代中國社會主要矛盾的論斷也要求我們在完成當前階段的脫貧攻堅任務后持續推進貧困治理，因為人民日益增長的美好生活需要與發展的不平衡、不充分問題間的矛盾依然突出。發展不平衡和不充分的論斷本身就包含了當前脫貧工作相對性與較低水平的內涵。相對貧困不僅涉及區域發展差距的相對性，而且涉及脫貧標準的相對性。此外，需注意的是，隨著城鄉融合發展進程的加快和原有絕對貧困人口的城鎮化搬遷安置所帶來的轉型貧困、流動性貧困和較高水平需求無法滿足的發展性貧困等新型貧困也都會使得相對貧困的問題更加突顯[1]。扶貧工作重心從絕對貧困向相對貧困的轉換也反映了中國社會主要矛盾的變化[2]。以相對貧困治理為核心的未來扶貧工作也意味著對以農村為中心的傳統扶貧工作的超越，城市貧困尤其是城市相對貧困將構成未來我國貧困治理的重要內容。

二、新時代相對貧困的內涵及其類型

相對貧困的治理工作首先要求我們對相對貧困的主要內涵進行闡釋。從既有研究看，相對貧困具有地域差異性、城鄉差異性、主觀性與客觀性等特征。同時，在新的時代背景下相對貧困呈現多種類型。在充分討論相對貧困內容及其類型的基礎上，方能為相對貧困治理機制的討論與構建奠定基礎。

（一）相對貧困的主要內涵

相對貧困是指在當地特定的生產、生活條件下，在特定的經濟社會發展約束下，個人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無法滿足當地條件下所認為的其他基本生活需求的狀態。因此，相對貧困具有典型的區域性和地方性特征，也暗含城鄉的差異。相對貧困意味著相對排斥與相對剝奪，這是相對貧困理論最核心的觀點。相對貧困可以較好地表征社會財富或收入在不同階層與群體間的分配情況[3]。在這個意義上，物質匱乏一定存在絕對貧困，物質豐裕不一定能夠消除相對貧困[4]。相對貧困在一些研究者看來是收入水平差距帶來的教育、社會地位和生活質量等方面的困境[5]，也就是說，相對貧困總是存在一個參照標準。在精準扶貧實踐中，收入略高于建檔立卡貧困戶的農戶也構成了相對貧困群體[6]。相對貧困要求我們同時關注農村和城市兩個方面的相對貧困人口。

相對貧困往往具有主觀與客觀的兩重性特征。從主觀的角度來看，個體對自身期望生活標準及其所要求收入的評價會構成相對收入，這個相對收入與其生活環境中的參照群體進行比較時若出現劣勢就會出現主觀層面的相對貧困認知[7]，因此這種主觀的相對貧困往往會因為參照群體的不同而發生變化。比如，當前階段因易地搬遷而脫貧的農戶，其與部分仍留在村莊的人口相比沒有明顯的相對貧困感知，但若是搬遷進入城鎮，因缺乏穩定的可持續的收入來源則往往會產生相對貧困感。而從客觀情況來看，相對貧困首先具有明顯的時間維度。研究發現，我國的相對貧困水平是不斷上升的;城鄉空間下的相對貧困都與經濟發展水平相關[8]。同時，相對貧困還與社會財富在不同行業間非均衡的懸殊化分配有關。城市里的農民工就是城市里頗具代表性的相對貧困群體。相對貧困首先是存在客觀事實的，在此基礎上才形成了主觀的認知，針對相對貧困的扶貧政策設計要更多地考慮客觀事實形成的相對貧困問題。

（二）相對貧困的類型

根據相對貧困的內涵及其產生的具體原因，我們可以將相對貧困總結為六種類型，分別是轉型貧困、流動性貧困、多維貧困、發展性貧困、結構性貧困和特殊群體貧困。所謂轉型相對貧困，是指這類貧困群體因社會轉型滯后或是部分社會結構轉型超前而帶來的相對貧困[9]，在城鄉二元結構約束下因快速城鎮化和工業化帶來的貧困人口是轉型貧困人口的構成主體[10]。這類相對貧困以民族地區表現得最為突出，因現代性倫理發展滯后而同時現代性消費發展超前從而出現了轉型性相對貧困群體。所謂流動性貧困，是指在城鄉融合發展的背景下，在人口流動不斷加速的背景下，特定空間內的非貧困人口在遷移進入新的空間后變成了新生貧困人口，比如農民工，其在村莊范圍內，往往很難被界定為貧困人口，但是在其常住的城市，則多是流動性貧困人口。所謂多維相對貧困，是指建立在收入貧困與“兩不愁三保障”基礎上的脫貧攻堅工作雖然緩解了貧困群體多層面的貧困狀態，但從整體上看，貧困人口在教育、醫療、住房、社會地位、發展機會等方面仍處于相對缺乏的處境，多維貧困集中分布在弱勢群體和經濟發展程度低的區域[11]，同時經濟發展程度高的區域同樣存在深度多維貧困群體[12]，多維貧困的突顯與城鄉非均等的公共服務也密切關聯。有研究發現，農村長期多維貧困的發生率更高，但隨著時間的推移，城市長期多維貧困家庭的貧困程度則更深[13]。從這個角度看，新時代的相對貧困治理更需要重視城市貧困問題。雖然多維貧困能夠更好地刻畫相對貧困的具體情況，但會帶來很高的識別難度。發展性貧困在很大程度上表現為貧困人口滿足自身和家庭再生產的消費能力不足[14]，超越生存需求的發展性需求無法得到有效滿足，這類相對貧困群體與其他群體相比，最為缺乏的就是發展資本的不足。結構性相對貧困是指盡管能夠在現有扶貧工作機制實現絕對貧困人口的基本消除，但從社會結構的角度來看，這些貧困群體在脫貧后并沒有實現社會結構的躍升，其在多維社會結構中的劣勢并沒能得到根本性的改變[15]。相對貧困的治理并不意味著現有貧困人口以及在現行標準下已有的脫貧人口必然都能夠成為新時代相對貧困的幫扶對象，但其脫貧基礎的脆弱性意味著其當中的多數仍會是未來貧困治理的潛在主體之一。特殊群體貧困是指即使我們可以在2020年如期實現貧困人口的脫貧，但既有的脫貧村與貧困退出縣仍存在剩余的困難群體，其中殘疾人群體、少數民族深度貧困群體、患病而喪失勞動能力的群體等則構成了新的相對貧困者，其脫貧往往依賴于扶貧政策的兜底，比如低保、財政資金、入股分紅等，但這樣的兜底方式僅僅實現了這些群體收入和基本保障情況對脫貧標準的低水平超越，從長期來看，這部分群體仍是相對最困難的群體。同時，因精準扶貧政策沒能較好地處理臨界貧困群體的幫扶工作，這部分群體也會構成新時代的相對貧困人口。

從以上的論述可知，相對貧困具有相對性、轉型性、發展性、多維性、結構性和特殊群體性等特征，這也決定了針對相對貧困的識別與測量具有較大的難度。從相對性特征出發，我們建立全國層面統一的識別標準還是建立省級層面的識別標準，會為未來的貧困治理工作帶來很大的不同。從轉型性的特征看，相對貧困理應推動貧困程度更深地區的健康有效轉型發展，但脫離國家層面整體的經濟發展而討論特定區域的經濟發展轉型是困難的。從發展性特征看，我們一方面要保障貧困人口實現發展需求的能力，同時，又要對貧困人口的非理性消費甚至是鋪張浪費等進行引導與規制，這二者間的張力與邊界也需要厘清。從多維性的特征看，多維貧困的識別工作比當前的貧困識別更加復雜，尤其是對不同維度指標權重的賦值會引發諸多爭議，因此在大量的研究中，相對貧困仍然采用了收入貧困的標準，只是這個標準具有顯著的動態調整性，同時也比絕對貧困線標準提升了不少。從結構性相對貧困的角度看，扶貧還需要改善貧困群體的社會地位。從特殊群體貧困的特征看，相對貧困群體也并非鐵板一塊，其內部也是存在分層的，其中特殊困難群體是相對貧困群體中更為困難的，因此，相對貧困的扶貧工作機制設置需要兼顧一般性與特殊性需求。

三、相對貧困的衡量與識別

2020年后，若要建立解決相對貧困的長效機制，我們首先就要明確并建立相對貧困人口的識別標準。缺乏這樣的一個標準，相對貧困的治理工作就無從談起。

（一）既有的相對貧困標準討論

馬克思指出，人們的需要和享受是以社會為尺度的，而非以相應的物品為尺度，因此衡量需求滿足具有相對性[16]。貧困本身就來自對個體或群體相對境況的社會建構，因此貧困本身就有相對性的內涵。湯森是相對貧困研究的先驅，其提出有別于以數據為基礎的相對貧困衡量標準，而將人們的主觀感受作為相對貧困的主要衡量標準，并在此基礎上建立了相對剝奪指數[17]。但這樣的研究被后來的研究者批評為缺乏文化與宗教視角。國外學者將相對貧困線劃定為全國居民收入中位數的50%或者60%[18]，更多的國外研究者采用的是FGT貧困指數[19]。相對貧困意味著即使是富裕國家也會存在相對貧困的情況。國內學者對相對貧困線的劃定展開了較多研究，有研究者將人均年度純收入的25%作為相對貧困線[20]，以此為相對貧困標準發現，2016年中國城市相對貧困發生率仍然高于10%;也有研究者將人均凈收入的50%作為相對貧困線，發現不同省域的相對貧困線差異顯著[21]。有研究者將農村居民平均收入水平與0.4～0.5的均值系數相結合而確定相對貧困線[4]，從而使得相對貧困線可以適應經濟社會發展的需求，在較高標準上推動扶貧工作?？傮w上看，相對貧困的衡量標準是就整個社會的平均狀態或一般狀況而言的[22]。英國確定的相對貧困線是全國家庭收入中位數的60%，歐盟成員國相對貧困線標準為居民收入中位數的50%或者60%，日本相對貧困線的標準為中等收入家庭收入的50%，新加坡則確定收入最低的20%的家庭均為相對貧困人口[23]。在既有研究的基礎上，學者們還提出了2020年后相對貧困線劃定的兩區域和兩階段法，即非沿海地區實施絕對貧困線的相對化，而沿海地區則采用基于居民可支配收入特定比例的相對貧困線;在2035年后，實現以全體居民可支配收入為基本參照標準的相對貧困線制定[24]。

已有研究顯示，從總體上看，首先，相對貧困的衡量標準仍以收入為核心，國內外的研究都是如此;其次，相對貧困線確定所依據的基數標準是存在差異的，家庭平均收入、人均可支配收入和收入中位數等是最為普遍的可供作為相對貧困線確定的基數標準;最后，在相對貧困線的設定方面，存在全國統一劃線與省級區域差異劃線的分歧。

（二）相對貧困線的建議方案及其規模估算

制定2020年后新的扶貧戰略和政策，首先需要了解2020年后的中國農村相對貧困的規模，而貧困規模顯然與相對貧困線直接相關。

考慮到新的貧困標準不宜與現有貧困標準相差太大的原則，取收入中位數的40%比較適合作為2020年后的相對貧困線。筆者認為，按照這樣一個標準來估算中國2020年之后的農村貧困人口比較科學，這樣既不會過高地提高貧困線造成大量新的貧困群體的出現，又客觀地反映了按照目前收入變動的趨勢未來貧困群體客觀存在的數量。如果按照世界銀行中低收入國家人均每天3.1美元消費標準估算，2015年相對應的收入是3862 元。如果按照中位數的40%估算，2016年的中位數的對應值是4121元，二者也比較接近，也就是說，選用中位數的40%作為未來相對貧困線的基礎與國際標準比較一致。相對貧困具有動態性，因此相對貧困線也應該是浮動的，可按照每5年或者10年對相對貧困線標準作出調整。

按此相對貧困線估算，若采取中位收入的40%為標準，2021年戶籍人口相對貧困人群為1.06億人，常住人口相對貧困人數為6980萬人，對應農村戶籍人口貧困發生率為11.0%。若采取居民中位收入的45%為標準，2026年戶籍人口貧困的規模為1.35億人，常住人口貧困人口規模為8264萬人，貧困發生率為14.0%;按照中位數的50%為標準，2030年戶籍人口貧困人口規模為1.68億人，常住人口貧困人口規模將為10 242萬人，貧困發生率為17.4%。

按照李實（2018）的相關方法，以收入中位數的50%作為相對貧困線，測量中國2016年、2020年、2025年和2030年的相對貧困發生率和相對貧困人口規模后發現：第一，相對貧困人口仍主要集中在農村，規模在7000萬人左右;第二，相對貧困人口的規模基本上未發生很大的變化，原因是中國的收入差距仍處于較高水平，如果收入差距不縮小，相對貧困的人口就不太容易減少。2020年之后中國西部地區貧困人口的聚集率始終是最高的，占比超過50%。這意味著中國農村貧困的人口分布格局并沒有發生根本性的變化。西部地區在2020年之后依然是中國農村相對貧困最集中的地區，自然也是相對貧困治理工作的重點區域。當然，未來城市的相對貧困人口也會增加，城市相對貧困人口主要是轉型性貧困，這其中又以難以享受養老保障、醫療保障和失業保險的城市農民工和城市困難群體為典型代表。

采用相對貧困的好處是既可以保留絕對貧困標準的優勢，即相對貧困標準同樣是基于收入和消費的基本內容，但是又可以將貧困標準固定在一定比例的群體范圍，這樣的話，無論絕對收入如何變化，社會中總有一個處于較低收入水平的群體，將社會中收入福利處于更低水平的群體作為扶貧對象則不需要經常調整貧困線，而且這個群體的比例也可以根據社會經濟的實際承受能力加以確定。這樣既可以大幅度地減少貧困識別的成本，又可以減少由于貧困識別不準確帶來的資源浪費。這也是國際上廣泛采用的方法。

四、相對貧困治理的地方實踐

關于相對貧困的治理，盡管在全國層面并沒有統一的部署與政策設計，但是東部沿海省份以及西部的中心城市已經開始相關的探索與實踐，這些探索與實踐為2020年后相對貧困的治理工作積累了寶貴的經驗。

（一）相對貧困治理的浙江探索

2012年，浙江省實施的“低收入群眾增收行動計劃”完成，緊接著其就進入以相對貧困為重心的貧困治理階段。浙江省的相對貧困治理工作以縮小收入差距為目標。2011年浙江省將本省的貧困線標準確定為4600元，這是同時期國家貧困線標準的2倍，該標準來源于當年浙江省省農民人均收入的45%。在浙江省針對相對貧困的治理中，貧困人口的概念被“低收入人口”替代，扶貧工作評估的核心指標是人均收入超過相對貧困線的比例，收入不平等程度也成為浙江省評價扶貧工作成效的核心指標。浙江麗水更是因地制宜地探索并實踐了保險、金融與城鄉發展協同融合的新貧困治理機制，加大收入分配的調節力度和傾斜度，這些做法對破解相對貧困具有十分積極的意義。

（二）相對貧困治理的廣東探索

從2013年起，廣東省就著手建立了相對貧困的標準，即以2012年全省農民人均收入的33%作為相對貧困線，計算得出的相對貧困線為3300元，隨后這一標準又進行了新的調整。其扶貧目標為，到2020年廣東省相對貧困人口的收入占全省農民人均收入的60%以上。2016年，廣東省實施了4000元的新貧困標準，新標準下的相對貧困人口超過176萬人。從具體的工作舉措來看，相對貧困的治理跟當前的精準扶貧基本一致，核心是強調“雙到”，即規劃到戶和責任到人，精準扶貧的大量舉措也都出現在相對貧困的治理實踐中。在相對貧困線的測量下，廣東省農村貧困的發生率在10%至21%之間波動，2005—2014年廣東省收入分配結構改善促進了減貧工作[25]。截至2019年10月，廣東省90%以上的相對貧困人口實現了新標準下的脫貧，有勞動能力的相對貧困人口年均收入接近10 000元。

（三）相對貧困治理的江蘇探索

“十三五”期間，江蘇省扶貧工作的總體目標是減少相對貧困并縮小收入差距。2015年，江蘇省就完成了年收入4000元以下的低收入人口的脫貧工作，但相對貧困的現象仍在部分區域較為突出，一些脫貧人口的脫貧基礎不夠堅實，尤其是蘇北地區。江蘇省新一輪的扶貧工作以6000元為標準，重點聚焦蘇北、蘇中的低收入農戶開展針對性的幫扶工作，其目標是在2020年全省低收入人口年均收入超過6000元。按照6000元的相對貧困標準，江蘇省2016年的相對貧困發生率為6%，相對貧困人口規模約為300萬人，這個相對貧困的發生率與貧困規模符合江蘇省的扶貧情況，在開展扶貧工作時既參照國際標準又不拔高標準。從幫扶手段看，最具創新性的是區域經濟發展政策和產業扶貧政策的結合，針對經濟薄弱村集體經濟的幫扶，在因病因學致貧的救助方面實行政策救助與社會救助的結合，實現扶貧開發與社會保障的銜接[26]，其經驗在于：二次分配注重向低收入人口傾斜，財政支出結構偏向低收入人口，完善醫療救助制度。

（四）相對貧困治理的成都探索

2015年，中共成都市委出臺《中共成都市委關于堅持高標準推進城鄉扶貧開發的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，要以更高標準減少農村相對貧困并縮減城市相對貧困?！兑庖姟吩O定的成都市相對貧困村的標準是人均年收入低于10 000元，而相對貧困人口則是收入低于2014年同區縣人均可支配收入的50%，其推行的主要減貧舉措包括就業扶貧、兜底扶貧、助學扶貧、災后重建扶貧、醫療救助扶貧、公共服務提升和生態環境治理等。成都市的相對貧困治理工作主要依托兩個載體開展：一是幸福美麗新村建設，主要聚焦農村相對貧困;二是城市改造計劃，主要聚焦城市相對貧困。當地實踐中最具創新性的做法是將社會組織引入相對貧困治理，通過開展社會工作服務、心理治療，強化家庭的社會支持;與此同時，依托特定項目的分類治理，實現幫扶效果的精準。

綜上可見，盡管東部省份和部分西部中心城市已經開展針對相對貧困的治理工作，但是其制定的相對貧困標準并不一致，在具體的貧困治理舉措中還缺乏系統性的政策設計和制度方案，各省份之間針對相對貧困的治理工作也較難進行相互比較和評價。一些省份和城市的相對貧困治理工作統合了城市與農村，而另一些省份的相對貧困治理工作仍以農村為主。從相對貧困的治理舉措來看，多數探索都是對現有精準扶貧舉措的借鑒與學習，沒有充分討論和分析相對貧困對扶貧轉型帶來的內在要求，也缺乏對相對貧困治理長效機制的思考，沒能將扶貧政策的本質即發展生產與社會保障進行統合。

五、相對貧困的長效治理機制建構

2020年盡管可以實現絕對貧困人口的消除，但中國現有的扶貧標準較低，2020年后要建立更高標準的貧困線并建構高質量的減貧體系[27]。2020年后的相對貧困標準，一方面要符合中國經濟社會發展實際，另一方面也要能夠與國際上的貧困標準進行銜接和比較。我們建議采用常住農戶或是城市常住居民中位收入的40%作為2020年后的相對貧困線。但相對貧困給扶貧工作帶來的變化不僅僅是扶貧標準方面的，還有扶貧理念、扶貧話語、扶貧政策重心與扶貧機構組織等多個方面。

（一）貧困治理理念與話語的轉變

2020年后相對貧困的長效治理需要我們轉變貧困治理的思路，具體而言，包括三個方面的內容：第一，貧困治理要重點實現從“治貧”向“防貧”的轉變?！胺镭殹庇袃蓚€方面的重要目標：一是要防止已有的脫貧人口重新返貧;二是要防止產生新的貧困人口。要通過系統的防貧機制設計來實現貧困的防范，解決好社會保障的減貧與防貧效應錯位的問題。相對貧困將長期存在，我們需要通過政策防護機制來減少跌入相對貧困處境的人數。第二，貧困治理理念要實現從空間隔離到城鄉統一。在較長的時段內，我國的扶貧工作都將重點放在了農村，而在相對貧困階段，城市也是相對貧困治理的重要場域。在城鄉融合發展的機制下，城鄉人口流動將會更加頻繁，這要求我們在城鄉融合的空間理念下推進相對貧困的治理工作[13]。2020年后中國貧困的空間分布將不再局限于農村空間，城鎮貧困、農村貧困以及流動于城鄉之間的流動性貧困人口等相對貧困人口將成為未來中國貧困的主體。第三，貧困治理理念要實現從脫貧攻堅到長效常態扶貧的轉變。精準扶貧精準脫貧工作與全面建設小康社會緊密相關，在該項工作中設定了明確的時間節點，因此運動式扶貧與政府主導的全方位扶貧動員成為精準扶貧工作階段的重要特征，但相對貧困自身所包含的長期性與動態性特征意味著我們不可能為該項貧困治理工作設定明確的時間點，而是會設定階段性的扶貧工作目標，其重點在于形成針對相對貧困的長效性、常態性的治理機制?？傮w上看，我們應將相對貧困的長效治理工作視為新時代治國理政的重大實踐。

在貧困話語方面，因2020年將如期消除絕對貧困人口，因此“農村貧困人口”的概念將不再適宜繼續使用，如果繼續使用將引起扶貧成果宣傳方面的疑惑與混亂。同時，未來的相對貧困已不再局限于農村地區，因此農村也不再適宜作為貧困的界定語。在“農村貧困人口”概念被棄用后，我們可以使用“低收入和困難人口（群體）”或是“相對貧困人口”的概念，前者與相對貧困的內涵以及相對貧困治理所追求的縮減收入差距并實現公共服務均等化的目標是一致的，而后者則是政策文本中已經明確提出的概念。與此相對應的是，相對貧困治理階段，我們也不再會繼續大量使用“脫貧”的概念，而更應強調的概念是“增收”與“發展”?！懊撠殹奔染哂酗@著的絕對貧困的含義，又具有較強的內在時間限定性，而相對貧困的動態發展性要求持續地開展扶貧工作。同時，因相對貧困與相對貧困人口難以分享社會發展成果及其發展性需求不能得到很好滿足有關，為此，針對相對貧困人口應更多強調其發展需求的滿足，重點解決相對貧困人口發展能力不足的問題[28]。

（二）相對貧困治理戰略的制定

2020年后相對貧困的治理戰略需要由長期以來的“扶貧戰略”轉向“防貧和助貧相結合，以防貧為主”的新的扶貧治理戰略，突出扶貧機制的可持續運行，讓扶貧政策重新回歸中觀層面，同時不斷加強微觀層面的社會保障制度建設[29]。在相對貧困治理階段，收入增長和收入差距以及社會公共服務均等化的程度將會成為衡量未來扶貧工作的重要指標和內容。

相對貧困治理戰略的制定需重點處理好五方面的關系：一是農村貧困與城市貧困的關系。2020年后應建立城鄉一體的相對貧困治理體系，改變原有的城鄉分割的工作體系。二是區域發展與相對貧困治理的關系。相對貧困問題在欠發達的地區更為突出，推動相對貧困的治理工作就需要優先對欠發達或是相對落后地區的發展作出制度安排，因為這些區域的相對貧困問題往往更加突出。三是相對貧困治理與鄉村振興的關系。在相對貧困的視野下，農村仍是相對貧困的集中分布區，發達省份與中西部省份在相對貧困治理與鄉村治理的任務和目標方面存在顯著的差異，需要根據不同省份的情況設定鄉村振興的目標，以鄉村振興助推相對貧困的治理，優先推動相對貧困集中區的鄉村振興工作。四是開發式扶貧與社會保障式扶貧的關系。當前，我們已經建立開發式扶貧與保障式扶貧并重的扶貧工作格局，而在相對貧困的治理中社會保障扶貧的作用將會更加重要。通過落實綜合保障性扶貧的理念，實現醫療、養老等核心保障制度與政策保險保障、就業機會的發展性保障與權益保障相結合，以建構綜合性社會保障扶貧機制，將是未來貧困治理的重要探索方向[30]。五是國家相對貧困標準與各省份相對貧困標準的關系。為建立相對貧困的長效治理機制，國家層面應制定統一標準的相對貧困識別與測量辦法，為各省份相對貧困治理工作提供基本指導。與此同時，各省份因經濟發展情況和相對貧困發生率差異較大，往往傾向于制定適合自身實際情況的相對貧困標準。理想的貧困線應該是城鄉統一、全國統一的[31]，但并不一定能夠考慮到不同區域發展差異的實際。國家標準可以作為一般性標準，而各省份標準可以作為特殊性標準。一般性標準是特殊性標準的基本前提和底線要求，而特殊性標準則以一般性標準為參考，且不得過分高于一般性標準。

（三）相對貧困治理體制的完善

針對絕對貧困的治理，我們建立的是以政府為主導，自上而下動員各種力量參與的扶貧治理機制，在國家層面設置了超越部門利益的領導協調機制——國務院扶貧開發領導小組。這樣的扶貧工作體制是中國特色社會主義制度的優勢所在，也是絕對貧困治理取得顯著成效的制度保證。但這樣的貧困治理體制也面臨著自身的問題，其突出表現在協調成本高且協調難度較大，同時組織大量的社會組織和企業參與扶貧也需要承擔較高的組織成本。在相對貧困的治理工作中，我們依然需要類似領導協調機構，但是否還沿用現有的機構設置及其名稱則值得再討論。比如，在2020年后，國務院扶貧開發領導小組可以升級為中央城鄉融合發展委員會，這樣的機構設置不僅能夠統合城鄉融合發展工作、推動城鄉基本公共服務均等化并縮小發展差距，而且有助于降低新時代扶貧工作的協調成本。頂層扶貧機構的調整也將向國際社會傳達明確的信號：絕對貧困消除后，中國仍會持續不斷推動相對貧困的治理工作。教育、醫療和社會保障等工作，在相對貧困的治理實踐中仍歸屬相應的部門管理和實施，這樣就能在保持扶貧工作連續性的同時實現貧困治理體制的轉換。在相對貧困的治理工作中，省級地方政府應是相對貧困治理工作的統籌與規劃主體，各省份可以根據自身實際情況，在國家標準的指導下制定地方的相對貧困標準并籌集扶貧資源實施貧困治理工作。與此對應的是，在2020年后相對貧困的治理實踐中，中央政府應將更多的專項性轉移支付轉變為一般性轉移支付，擴大地方政府對轉移支付資金的統籌使用權。在貧困治理主體上，2020年后我國應制定相應的政策以增加相對貧困治理中的政府購買服務，讓更多的社會組織與公益機構參與貧困治理，進而解決公共服務供給“最后一公里”的問題。

（四）相對貧困治理路徑的整合

新時代整合相對貧困治理路徑，要從如下方面著手：第一，相對貧困的治理對象存在顯著的流動性和多元性，因而貧困治理不適宜劃定固定的、特定的扶貧工作區域，諸如“相對貧困縣”和“相對貧困村”，而應通過區域發展推動相對貧困問題的治理，相對貧困將開啟城鄉統籌貧困治理的新階段[32]。第二，從防貧政策設計的起點看，公共服務的缺失、不足和分配不公是相對貧困高發的重要原因，因此防貧政策應重點做好公共服務工作，尤其是教育和醫療方面的公共服務工作。針對教育公共服務，不僅要實現義務教育有保障，而且要注重對貧困地區教育質量的提升，重點解決好貧困地區教育工作中的師資和教師待遇問題，加大對貧困地區學前教育的投入。醫療服務方面的最大困境在于受城鄉體制、省份差異和報銷體制的困擾，醫療支出仍是引發相對貧困的重要誘因。針對合作醫療，一方面要降低起付線和提高報銷比例的上限，另一方面要早日實現跨省域醫保結算與銜接。此外，還要做好居民的健康保健工作，真正發揮醫療網絡的疾病預防功能。第三，在兜底保障方面，應實現低保標準與相對貧困標準的統一，同時進一步提升低保的瞄準性并嚴格低保審核與動態管理制度。在相對貧困的治理實踐中，政府應改變各類救助政策碎片化、效益低的狀況，將低保和其他類的救助性政策工具合并，形成一個瞄準對象明確、標準明確、易于操作且主要針對困難群體的政策工具包。這些政策工具應主要針對短期性貧困。與此同時，救助性政策工具還應包含一部分針對完全無法通過自身經濟活動獲得生活來源的極端困難群體，對這類群體可以實行終身兜底保障[33]。第四，在堅持開發式扶貧即激發貧困群體內生動力和參與經濟活動的基礎上，可以實現扶貧開發政策與區域發展、鄉村振興政策的融合，將扶貧開發納入統一的區域發展政策。財政扶貧資金除了發揮發展性政策工具的功能外，還應更多投入公共服務的均衡化和供給水平提升方面。通過不斷加大城鄉一體化和扶貧開發與社會公共服務一體化的力度，相對貧困治理將形成新的治理格局，如此方能更好地滿足相對貧困人口的發展需求。

六、結論與討論

中國貧困格局的變化以及相對貧困的突顯使得我們必須對2020年后貧困治理機制進行調整和設計。從當前的以絕對貧困為核心的貧困治理到以相對貧困為核心的貧困治理，我們需要有扶貧工作體制轉換的平穩過渡期，在這個過渡期內，精準扶貧工作中的駐村扶貧、扶貧督查與評估等工作體制仍需暫時存續，這樣就可以避免政策銜接中的斷檔效應，同時也可以更好地實現扶貧政策減貧效應的可持續[34]。相對貧困治理是一項長期的持續性工作，因而現有的精準扶貧工作中強調時間性和過分注重體制壓力的體制需要進行轉型。相對貧困似乎很難再具備精準扶貧階段扶貧工作所具備的全社會的高關注度和高政治性，因為相對貧困的治理工作將回歸到常規性和制度化的治理軌道上來，相對貧困與社會救助、社會保障的關聯治理將成為常態的政策選擇，這樣才更有可能形成解決相對貧困的長效機制。相對貧困治理機制也應是一種綜合性治理機制，其至少是區域發展政策、開發式扶貧政策、精準滴灌式政策與城鄉一體化扶貧政策的結合[35]。

本文對相對貧困及其長效治理機制的討論主要是一種宏觀意義上的分析與討論，相對貧困治理所面臨的現實情境將比本文的討論要復雜得多。比如，本文只是討論了不同省份可能會制定不同的相對貧困標準，那么同一個省份內是否也會出現城市與農村的差異性相對貧困標準呢？城市的相對貧困標準到底是適用于戶籍人口還是常住人口呢？如何實現更有利于貧困者的社會分配格局[36]？如何實現政府、市場與社會的有機結合并構建協同的貧困治理機制[37]？這些問題都需要我們進行深入研究。本文只是試圖引發更多的關于相對貧困及其治理的研究，與之相關的議題還有待學界同仁爭鳴并深入探討。

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