新中國 70 年扶貧開發(fā)基本歷程、經(jīng)驗啟示與取向選擇

內(nèi)容提要：新中國成立70年來，扶貧開發(fā)從“救濟式扶貧”“體制改革推動扶貧”到“開發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準貧困縣、“整村推進”，再到“精準扶貧”，實現(xiàn)了從溫飽到小康的跨越。我國逐步探索形成了具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，不僅為我國貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗，而且為其他國家扶貧開發(fā)提供了有益的經(jīng)驗和借鑒。2020年后我國扶貧重點應(yīng)該從解決貧困群體的“兩不愁三保障”等基本問題轉(zhuǎn)向滿足他們更高層次的美好生活需要，從主要關(guān)注農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)減貧一體化上來，由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變，不斷加強鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的有效銜接，對貧困群體實施分類精準救助，解決好部分群眾內(nèi)生動力不足的問題。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā);精準扶貧;脫貧攻堅

中圖分類號：F323.8 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-7543（2019）12-0076-11

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國各族人民堅韌不拔、團結(jié)奮斗，用70年的時間，成功地打了一場消除絕對貧困的攻堅戰(zhàn)，為全球扶貧開發(fā)事業(yè)作出了重大貢獻。黨的十八大以來，脫貧攻堅作為重大民生工程成為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標志性指標。我國扎實有力有序有效推進精準扶貧精準脫貧方略，脫貧攻堅取得顯著成效，走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，譜寫了人類扶貧開發(fā)史上的壯麗篇章。這里對新中國成立以來的扶貧開發(fā)歷程進行系統(tǒng)梳理，剖析我國扶貧開發(fā)的時代特征、發(fā)展階段，總結(jié)扶貧開發(fā)的經(jīng)驗成就，并結(jié)合目前脫貧攻堅中存在的問題和挑戰(zhàn)，對2020年后扶貧開發(fā)工作的重點難點進行研判。

一、新中國70年扶貧開發(fā)歷程回顧

新中國成立后，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，以大規(guī)模的專項扶貧為抓手，減少農(nóng)村貧困人口，形成了具有中國特色的扶貧開發(fā)路徑[1]。總體來看，我國扶貧開發(fā)歷程可分為六個階段。

（一）保障生存救濟式階段：遍地開花，以“救急”為主（1949—1978年）

1949年新中國剛成立時，人均國民收入僅為27美元，是亞洲人均國民收入的2/3[2]，農(nóng)民生活普遍處于絕對貧困狀態(tài)。為改變這一狀況，我國積極恢復(fù)國民經(jīng)濟，通過土地改革和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作，加快農(nóng)民脫貧;通過對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造，建立和普及了高級合作社，徹底切斷了貧富差距和兩極分化產(chǎn)生的經(jīng)濟根源，避免了更多的農(nóng)民因失去土地而陷入貧困。這一階段采取的具體措施主要包括：一是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村灌溉設(shè)施和交通條件。二是建立全國性的農(nóng)村信用合作社體系，截至1978年，我國建立了由近6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級以上營業(yè)機構(gòu)和35萬個生產(chǎn)隊信用站組成的農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)。1952—1978年，農(nóng)村信用社累計為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)貸款1373.5億元[3]。三是建立從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)。四是改善農(nóng)村基礎(chǔ)教育，形成了生產(chǎn)大隊辦小學、公社辦中學、“區(qū)委會”辦高中的農(nóng)村教育格局，通過政府和集體共同分擔，農(nóng)村基礎(chǔ)教育快速發(fā)展。1949—1978年，學齡兒童平均入學率由20%上升到95.5%[4]。五是農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，形成了以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)、個人相結(jié)合的農(nóng)村醫(yī)療合作體制。1976年，公社有衛(wèi)生院的占90%以上，辦合作醫(yī)療的生產(chǎn)大隊占93%，大批的“赤腳醫(yī)生”有效防控了農(nóng)村的瘧疾和寄生蟲病等疾病的傳播，農(nóng)民體質(zhì)大大增強[5]。六是對孤寡老人、殘疾人和孤兒，由集體實行“五保供養(yǎng)制度”，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（老人）或保教（孤兒），有效地抑制了輕度災(zāi)害和一定范圍的貧困程度的加深。但是，在工作中也出現(xiàn)了急于求成、忽視客觀規(guī)律的問題，加之對如何建設(shè)社會主義缺乏科學認識，我國農(nóng)村反貧困事業(yè)總體進展較為緩慢。

受客觀條件、主觀認識等方面的制約，這一階段我國沒有開展大規(guī)模有指向性的更高層次的扶貧，主要是保障貧困人口生存需求的小規(guī)模救濟式扶貧。相關(guān)措施雖然沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一時期的貧困狀況，但使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和大多數(shù)農(nóng)民的生活水平都有了提高，為后來的農(nóng)村改革發(fā)展和扶貧工作開展奠定了良好的基礎(chǔ)[6]。1978年我國農(nóng)民家庭人均純收入為133.6元，國家貧困線設(shè)為100元，估計的貧困人口規(guī)模為2.5億人，貧困發(fā)生率為30.7%[7]。

（二）農(nóng)村體制改革推動扶貧階段：間接瞄準，局部扶持（1978—1985年）

1978年，黨的十一屆三中全會重新確立了實事求是的思想路線，以經(jīng)濟建設(shè)為中心、解放和發(fā)展生產(chǎn)力成為當時黨和國家的頭等大事。與此同時，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的扶貧事業(yè)進入了以農(nóng)村經(jīng)濟體制改革驅(qū)動扶貧的嶄新歷史階段。

針對農(nóng)村生存性貧困，國家推動家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制替代人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制以及平均主義的分配制度，實行統(tǒng)分結(jié)合，農(nóng)民獲得了對農(nóng)業(yè)剩余的索取權(quán)，生產(chǎn)積極性大大提高，大部分人的溫飽問題得以解決，奠定了我國農(nóng)村扶貧的制度基礎(chǔ)。針對農(nóng)村收入性貧困，國家大幅度提高糧棉等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，允許除國家控制的糧棉油之外的農(nóng)副產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間進行貿(mào)易往來，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)性收入。針對農(nóng)村發(fā)展性貧困，國家不斷改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)管理制度，準許農(nóng)村居民以自籌資金、自理口糧方式向城鎮(zhèn)和非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移，支持社隊（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）企業(yè)吸收農(nóng)村富余勞動力就業(yè)，農(nóng)民非農(nóng)收入不斷增加，貧困人口大幅度下降。設(shè)立“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”、“三西”①農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補助資金，1984年國家投入專項資金實施“以工代賑”扶貧計劃。與此同時，國家在全國“老、少、邊、窮”地區(qū)劃定了18個貧困地帶進行區(qū)域重點扶貧。

1978年以來，農(nóng)村經(jīng)濟體制的結(jié)構(gòu)性變革所帶來的巨大體制改革紅利，促進了經(jīng)濟的快速增長，加上專項扶貧資金的設(shè)立，使得農(nóng)村貧困狀況大大緩解，由1978年的2.5億人下降到1985年的1.25億人，貧困發(fā)生率由1978年的30.7%下降到1985年的14.8%[8]。這一時期，確定貧困戶的主要依據(jù)是“食不果腹、衣不蔽體和房不避風雨”。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革適應(yīng)了當時歷史條件下生產(chǎn)力的發(fā)展要求。扶貧更多地靠外力驅(qū)動，缺乏內(nèi)生動力且未建立直接的目標瞄準機制，兼具局部性、間接性和救濟式特征。隨著國家扶貧開發(fā)進程的不斷深入，政府扶貧開發(fā)重點逐漸轉(zhuǎn)向激發(fā)貧困地區(qū)的經(jīng)濟內(nèi)生動力，以彌補救濟式扶貧存在的缺陷。

（三）有組織的開發(fā)式扶貧階段：區(qū)域瞄準，明確到縣（1986—1993年）

隨著改革不斷深入，我國的扶貧理念也發(fā)生了變化，逐步由救濟式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，確立了區(qū)域扶貧和開發(fā)式扶貧的基本方針。1986年5月16日，國家成立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年12月28日改稱“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”）。1988年7月國務(wù)院決定將其與“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組合并。

這一時期，貧困人口主要分布在18個貧困地區(qū)，主要為革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)以及特困地區(qū)，即所謂的“老、少、邊、窮”地區(qū)。為提高扶貧工作成效，讓貧困人口更有效地獲得扶貧資源，我國將貧困人口占比較高的縣作為專項扶貧計劃的基本瞄準單位（又稱國定貧困縣）。1986—1993年，共有331個縣被確定為國定貧困縣。同時，各省份根據(jù)中央政府要求按照一定的收入標準來確定各省份的重點貧困縣，到1988年，全國共有370個縣被確定為省級貧困縣。中央政府安排專項扶貧資金（主要包括專項扶貧貸款、以工代賑和財政發(fā)展資金）對確立的331個國定貧困縣進行扶持。1986—1993年，中央政府累計提供扶貧資金467.2億元，其中專項貸款249億元，以工代賑資金89億元，財政發(fā)展資金129.2億元①。

這一時期，我國扶貧開發(fā)成效明顯，但因城市改革對農(nóng)村整體經(jīng)濟帶來了沖擊，農(nóng)村經(jīng)濟增速減緩，扶貧開發(fā)難度增大，減貧速度有所減緩[9]。到1993年底，農(nóng)村貧困人口下降到8000萬人，貧困發(fā)生率從14.8%下降到8.7%。

（四）集中解決溫飽的“八七”扶貧攻堅階段：縣域瞄準，多元共治（1994—2000年）

1994年，國家開始實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，明確提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。按照“四進七出”②的調(diào)整原則，對過去確定的331個國定貧困縣進行了首次調(diào)整，經(jīng)過調(diào)整，國定貧困縣數(shù)量變?yōu)?92個，涵蓋了全國72.6%的農(nóng)村貧困人口，主要分布在中西部的深山荒漠、高寒山區(qū)等地。這一時期中央把省一級作為考核單位，明確權(quán)利、責任、資金、任務(wù)“四個到省”原則，中央專項扶貧資金、“東西協(xié)作”扶貧資金、“以工代賑”資金、“三西”專項建設(shè)資金、國際發(fā)展援助資金以及各種捐款等投入力度不斷加大，中央專項扶貧資金累計投入1242億元，平均每年投入177.4億元[7]。將加強對口扶貧與部門扶貧相結(jié)合，穩(wěn)步推進社會扶貧，推動東西協(xié)作扶貧機制，定點幫扶主體范圍不斷擴大。中國政府重視少數(shù)民族、殘疾人以及婦女等特殊人群的貧困問題，對少數(shù)民族給予特殊優(yōu)惠照顧政策，安排專項資金開展殘疾人扶貧，鼓勵婦女參加學文化、學技能，比成績、比貢獻的“雙學雙比”活動，實施“幸福工程”“母親水窖工程”等活動。1995年，政府又投入中央專項資金在568個國定貧困縣、284個省定貧困縣實施“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”。

這一階段，“雙基”③目標基本實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、農(nóng)機推廣等在貧困地區(qū)大量出現(xiàn)，這使得貧困地區(qū)科教文衛(wèi)事業(yè)有了極大發(fā)展。到2000年底，我國農(nóng)村貧困人口大幅減少，從1993年的8000萬人下降到2000年的3209萬人，貧困發(fā)生率也由1993年的8.8%下降到2000年的3.5%④。這一階段開展了以貧困縣為重點的開發(fā)式扶貧治理[10]。總體來看，政府仍是扶貧工作的主角，市場、社會等多元主體參與度不高，政府沒有擺脫輸血救濟式的扶貧理念，貧困人口參與度不高，貧困人口自身造血能力缺乏。

（五）鞏固溫飽成果的綜合扶貧開發(fā)階段：村域瞄準，整村推進（2001—2012年）

為盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，鞏固脫貧成果，2001年6月我國發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》;為促進共同富裕，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會奮斗目標，2011年12月我國發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，明確了“兩不愁三保障”的扶貧新任務(wù)。

我國在21個省份確定了592個縣（旗、市）為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，覆蓋全國61.9%的沒有解決溫飽的貧困人口。為瞄準貧困人口，將扶貧開發(fā)的具體措施落實到貧困鄉(xiāng)村，國務(wù)院扶貧辦指導(dǎo)地方各級政府在全國共確定了14.8萬個重點村，覆蓋了全國總貧困人口的近80%①。2011年，我國全面推進連片特困地區(qū)扶貧攻堅，確定14個集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場（包括680個縣），動態(tài)調(diào)整38個貧困縣，國家扶貧開發(fā)工作重點縣的名單總數(shù)仍為592個，這與14個連片特困地區(qū)重合440個縣，扣除重合部分后，共計832個貧困縣。2004—2012年，每年中央“一號文件”均聚焦“三農(nóng)”問題，通過一系列“多予、少取、放活”的相關(guān)政策措施，增加農(nóng)民收入，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實行整村推進、連片開發(fā)，完善雨露計劃，通過最低生活保障制度兜底貧困農(nóng)戶基本的生存權(quán)利，進一步動員社會各界參與扶貧開發(fā)，繼續(xù)加強東西扶貧協(xié)作，堅持并不斷完善定點扶貧，探索國有企業(yè)、部隊、重點高校、科研院所參與扶貧開發(fā)的多種有效方式，有效減緩了貧困現(xiàn)象。

我國貧困線隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷進行調(diào)整，貧困人口也隨之發(fā)生變化。1949年新中國剛成立時，人均國民收入只有27美元，絕大多數(shù)農(nóng)村人口處于絕對貧困狀態(tài)。1977年前，我國農(nóng)村居民的人均熱量攝取量大都小于2100大卡，1978年的貧困線為100元，貧困人口為2.5億人。2008年以前國家設(shè)定了絕對貧困標準和低收入標準，1985年以206元作為絕對貧困標準，隨著物價消費等因素進行動態(tài)調(diào)整;2000年國家制定了865元的低收入標準，2007年底這一標準又調(diào)整為1067元。2008年，國家把絕對貧困標準和低收入標準合二為一。受價格和消費變動影響，2009年國家扶貧標準調(diào)整為1196元，2010年又調(diào)整為1274元。2011年，中央將農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，按照新的國家扶貧標準進行計算，2010—2012年全國農(nóng)村貧困人口從16 567萬人減少至9899萬人，貧困發(fā)生率從17.2%下降到10.2%。

（六）實施精準扶貧、精準脫貧方略階段：精準到戶，不落一人（2013年至今）

隨著扶貧開發(fā)事業(yè)的推進，傳統(tǒng)粗放型的區(qū)域開發(fā)扶貧方式導(dǎo)致貧困人口底數(shù)不清、情況不明，項目安排“大水漫灌”，資金使用“撒胡椒面”，幫扶工作“走馬觀花”，貧困縣不愿“摘帽”等問題逐漸凸顯。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅放在治國理政突出位置，提升到事關(guān)全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的新高度，審時度勢地提出了精準扶貧、精準脫貧的基本方略，出臺了一系列重大政策措施，吹響了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的進軍號。

2013年，習近平總書記在湖南省湘西十八洞村調(diào)研時首次提出了精準扶貧思想，他強調(diào)：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”在此之后，習近平總書記就精準扶貧工作提出了一系列新思想、新論斷、新觀點，作出了一系列新部署。2015年中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出“到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的目標任務(wù)，全面實施精準扶貧、精準脫貧方略，明確指出精準扶貧的主要內(nèi)容和基本要求是“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”，即“六個精準”;提出“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批”的“五個一批”實現(xiàn)路徑;解決“四個問題”：扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退。我國建立起了中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的扶貧工作機制，實行省市縣鄉(xiāng)村五級書記共抓扶貧，層層壓緊壓實主體責任，做到一級抓一級、層層抓落實，扶貧工作取得決定性進展。按照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準，2013—2018年我國農(nóng)村減貧人數(shù)分別為1650萬人、1232萬人、1442萬人、1240萬人、1289萬人、1386萬人，每年減貧人數(shù)均保持在1000萬人以上。6年來，農(nóng)村已累計減貧8239萬人，年均減貧1373萬人，6年累計減貧幅度達到83.2%。截至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口減少至1660萬人，貧困發(fā)生率下降至1.7%。2020年，我國的絕對貧困問題有望得到歷史性解決①。

二、新中國70年扶貧開發(fā)的主要成就

新中國成立70年來，我國扶貧開發(fā)事業(yè)取得重大成就，主要表現(xiàn)在貧困人口大幅度減少、對全球減貧的貢獻和貧困地區(qū)居民經(jīng)濟生活改善等方面。

（一）貧困人口大幅度減少

我國扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，從新中國成立初的全國普遍性貧困，到1978年的全國農(nóng)民30%絕對貧困，再到2018年的以2010年貧困基準線，累計減貧7.5億人，貧困發(fā)生率下降了95.8個百分點。由于缺乏新中國成立初期農(nóng)村居民收入分配的數(shù)據(jù)，因而全面說明1949—1977年的貧困人口狀況是很困難的，這里從每日營養(yǎng)攝入量角度來反映當時的貧困狀況。表1反映了1954—1978年農(nóng)民每日營養(yǎng)素攝入量。1957—1977年，農(nóng)村居民的人均熱量攝取量都小于2100大卡[5]，說明這段時間農(nóng)民平均營養(yǎng)水平未達到維持人體最低營養(yǎng)需要的標準;農(nóng)民的食物消費水平在20年中提高幅度較小，以營養(yǎng)標準來衡量，改革開放以前至少有40%～50%的人群處于生存貧困狀態(tài)[11]。改革開放以來，在針對性扶貧開發(fā)政策的支持下，我國貧困人口大幅減少。尤其是黨的十八大以來實施的精準扶貧精準脫貧方略，使每年減貧人數(shù)均保持在1000萬以上。

（二）中國減貧加速了世界減貧進程，為世界減貧事業(yè)作出了卓越貢獻

新中國成立70年來，在全國范圍內(nèi)組織有計劃大規(guī)模的專項扶貧開發(fā)，貧困人口大幅減少，為全球減貧貢獻了中國力量。具體表現(xiàn)在：一是按照每人每天1.9美元的國際貧困標準，1981年全球貧困人口由19.97億人減少到2013年的7.67億人，累計減少12.3億人，貧困發(fā)生率從1981年的42.39%下降到2013年的10.9%;同期中國貧困人口從8.78億人減少到2511萬人，累計減少8.53億人，貧困發(fā)生率從88.3%下降至1.9%。我國減貧人口占全球減貧總規(guī)模的69.35%，減貧速度明顯快于全球，貧困發(fā)生率顯著低于全球平均水平（見表2，下頁）。二是中國實施的以政府為主導(dǎo)，市場、社會等多元主體參與的有組織有計劃的開發(fā)式扶貧，特別是精準扶貧精準脫貧基本方略的實施，從內(nèi)容、措施、理念等方面為全球減貧提供了中國范本，貢獻了中國智慧。三是中國在自身減貧的同時還積極幫助其他發(fā)展中國家減貧。

（三）貧困地區(qū)貧困居民經(jīng)濟生活改善明顯

新中國成立70年來，貧困地區(qū)居民的方方面面都發(fā)生了翻天覆地的變化。一是貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入與消費支出快速增長，與全國農(nóng)村平均水平差距不斷縮小。1952年農(nóng)村家庭居民人均收入為49.35元，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達10 371元。2018年全國農(nóng)村居民人均可支配收入為14 617元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入相當于全國農(nóng)村平均收入水平的71.0%，差距不斷縮小②。1952年，我國農(nóng)村居民家庭人均消費水平為54元，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費支出8956元，名義水平是1952年的165.85倍，年均名義增長8.05%。2018年全國農(nóng)村居民人均消費支出12 124元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費支出相當于全國農(nóng)村居民平均消費水平的73.9%①。二是貧困地區(qū)居民家庭耐用消費品從無到有，進行了升級換代。2018年貧困地區(qū)農(nóng)村每百戶擁有電冰箱、洗衣機、彩色電視機等傳統(tǒng)耐用消費品分別為87.1臺、86.9臺和106.6臺，每百戶擁有汽車、計算機等現(xiàn)代耐用消費品分別為19.9輛、17.1臺②。三是貧困地區(qū)農(nóng)村住房條件、飲水安全情況不斷改善。從住房條件看，新中國成立初期，農(nóng)村土坯房較為普遍;1978年，我國農(nóng)村人均住房面積僅為8.1平方米;1979—1987年，全國共新建房屋62.57億平方米，比1957年農(nóng)村擁有的房屋總數(shù)多出1.3億平方米;1990年平均每人年末住房面積17.83平方米[12];2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民戶均住房面積139.5平方米，居住房屋的材質(zhì)有58.1%為鋼筋混凝土或磚混結(jié)構(gòu)。從飲水安全看，新中國成立初期，我國農(nóng)村飲水主要以人拉肩挑為主;后來國家大力實施農(nóng)村安全飲水工程，2017年貧困地區(qū)89.2%的貧困農(nóng)戶飲用水沒有困難，通管道農(nóng)戶為70.1%③。

三、新中國70年扶貧開發(fā)的經(jīng)驗啟示

新中國成立70年來，走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，不僅為我國農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗，而且為世界其他國家和地區(qū)扶貧開發(fā)提供了有益的借鑒。

（一）堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命[13]。中國特色社會主義政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢保障了扶貧開發(fā)規(guī)劃和政策的實施，而扶貧開發(fā)的實施則體現(xiàn)了政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。新中國成立70年來，扶貧開發(fā)取得的偉大成就根本在于堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和中國特色社會主義制度優(yōu)勢。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨一直致力于領(lǐng)導(dǎo)全國人民擺脫貧困的面貌，實現(xiàn)共同富裕。中國共產(chǎn)黨踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，執(zhí)政為民，急貧困群眾之所急，想貧困群眾之所想，在扶貧事業(yè)中總攬全局、協(xié)調(diào)四方，調(diào)動各方資源合力推動扶貧工作，動員全黨全國全社會力量投入扶貧開發(fā)事業(yè)[14]，這是其他國家無法比擬的政治優(yōu)勢。

中國特色社會主義制度運行的高效率使得國家能夠集中力量辦大事，這是中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。我國堅持黨對扶貧開發(fā)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，成立了跨部門的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，建立起了中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的扶貧工作機制，實行省市縣鄉(xiāng)村五級書記共抓扶貧，層層壓緊壓實主體責任，做到一級抓一級、層層抓落實。新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨人牢記初心與使命，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，不斷出臺有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，針對不同人群組織實施扶貧規(guī)劃，堅持頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新相結(jié)合，堅持一張藍圖繪到底。

（二）不斷完善市場機制在扶貧開發(fā)中的作用

市場是最有活力的，運用好市場機制，不僅能夠拓寬扶貧開發(fā)資源，破解片面依靠行政手段的弊端，而且可以有效提高扶貧的效率和精準度。新中國成立70年來，我國不斷完善國民經(jīng)濟體制，從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟，注重發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，逐步從“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性”。貧困地區(qū)多數(shù)為市場發(fā)育程度低、資源利用效率低、開放水平低的地區(qū)，我國在扶貧開發(fā)中引入市場機制，利用內(nèi)外兩種資源，推動貧困地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展，由市場決定貧困地區(qū)適合發(fā)展什么、怎么發(fā)展，做到因時因地制宜，更好發(fā)揮政府作用，集中扶貧資源到最需要的貧困地區(qū)，形成扶貧資源優(yōu)勢、力量優(yōu)勢，從而快速實現(xiàn)預(yù)期脫貧目標。

（三）經(jīng)濟發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”與堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

我國扶貧成就的取得主要依靠經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動，通過綜合發(fā)展實現(xiàn)減貧[15]。70年來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。1952年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為679億元，2018年達到900 309億元。按不變價計算，2018年國內(nèi)生產(chǎn)總值比1952年增長175倍，年均增長8.1%;1952年，我國人均GDP僅有119元①，而2018年人均GDP達到64 644元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達10 371元②，絕大多數(shù)群眾脫離了貧困，生活水平總體上達到小康。我國大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，大力實施“兩減免、三補貼”等政策，保障了農(nóng)民權(quán)益，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增加了農(nóng)民收入，大幅度減少了貧困人口。

（四）堅持政府主導(dǎo)、多元主體參與的大扶貧開發(fā)格局

扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任。新中國成立70年來，扶貧開發(fā)事業(yè)堅持政府主導(dǎo)，并逐步引導(dǎo)全社會力量廣泛參與，多元主體參與扶貧開發(fā)事業(yè)的積極性不斷高漲，構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局，全國范圍內(nèi)整合配置扶貧資源，形成扶貧開發(fā)合力。設(shè)置了跨政府部門的政府減貧機構(gòu)，廣泛宣傳，鼓勵并高效引導(dǎo)市場、社會資源向貧困地區(qū)匯集;廣泛動員，制定優(yōu)惠政策措施，改變“政府熱、社會弱、市場冷”的狀況，形成“人人皆愿為，人人皆可為，人人皆能為”的扶貧理念，構(gòu)建了全社會共同關(guān)注、支持、參與扶貧工作的良好格局。

（五）堅持救濟式扶貧與開發(fā)式扶貧相結(jié)合，扶貧開發(fā)和社會保障有機銜接

在70年的扶貧開發(fā)實踐中，我國逐漸形成了救濟式扶貧與開發(fā)式扶貧相結(jié)合的扶貧模式，將扶貧開發(fā)政策和社會保障制度有機銜接起來。新中國成立初期主要是以解決貧困人口吃飯穿衣為基本要求的救濟式扶貧，20世紀80年代以來國家通過給予政策、資金等方面的支持，開發(fā)利用貧困地區(qū)的資源，幫助貧困人口提高自我發(fā)展能力，扶貧方式向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。從1956年“五保供養(yǎng)”制度到2007年農(nóng)村最低生活保障制度的建立，我國農(nóng)村扶貧工作堅持低保救助制度和扶貧開發(fā)政策“兩輪驅(qū)動”。實施開發(fā)式扶貧與農(nóng)村最低生活保障制度相銜接，既能夠?qū)崿F(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟的良性循環(huán)，又有利于保障貧困人口的基本生活水平[16]。

四、2020年后我國扶貧工作的未來取向

2020年我國將全面建成小康社會，按照現(xiàn)行的農(nóng)村貧困標準，農(nóng)村貧困將在統(tǒng)計意義上消失，但相對貧困問題將長期存在。2020年后我國減貧事業(yè)將進入新時代，扶貧重點應(yīng)該從解決貧困群體的“兩不愁三保障”等基本問題轉(zhuǎn)向滿足貧困群體更高層次的美好生活需要上，從主要關(guān)注農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)減貧一體化上來，從政府主導(dǎo)幫扶向提高貧困人口可持續(xù)生計能力轉(zhuǎn)變，由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變。未來反貧困的重點將從解決“兩不愁三保障”的絕對貧困問題轉(zhuǎn)向表現(xiàn)在收入、公共服務(wù)的不平等，以及教育、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老等社會保障的低水平方面的相對貧困問題和多維貧困問題[17-20]，這些新的變化迫切需要更多的前瞻性研究和探討。

（一）構(gòu)建相對多維貧困線，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)減貧一體化

2020年后，我國致貧和返貧的原因會更加多元化。2020年后新貧困標準的制定是估算貧困人口規(guī)模、特征和分布的前提[21]。相對貧困階段，宜按照農(nóng)村居民收入0.4～0.5的均值系數(shù)增設(shè)相對貧困線，作為衡量貧困的一把尺子[22]。中央政府可以根據(jù)經(jīng)濟社會綜合發(fā)展水平，建立貧困線制度，制定相對貧困標準，即一個包含收入、教育、醫(yī)療、住房、食物以及個人護理等多指標在內(nèi)的多維貧困量度標準，地方政府可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平作適當調(diào)整。在相對貧困階段，要對不同程度的貧困進行嚴格的數(shù)量化定義，區(qū)分開“非貧”“近貧”“貧困”“赤貧”[23]。中央統(tǒng)籌貧困線與低保線有效銜接，細化申請評定內(nèi)容，變兩套標準為一套標準;構(gòu)建以市場化手段為主、行政手段為輔的農(nóng)村減貧和農(nóng)民增收長效機制;集中救助職能，整合扶貧辦、民政部、衛(wèi)計委、教育部等多個部門貧困救助內(nèi)容，搭建統(tǒng)一的救助平臺，設(shè)置專門的扶貧開發(fā)綜合管理部門，探索構(gòu)建符合中國國情的農(nóng)村減貧和城市減貧并重、全面統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)貧困治理體系。

（二）實施貧困群體分類精準救助

“留守貧困人口”的脫貧問題是扶貧工作的難點，健康和教育所體現(xiàn)的人力資本是影響收入水平的關(guān)鍵因素，對農(nóng)戶脫貧具有顯著作用[24]。2017年，我國17歲及以下青少年兒童貧困發(fā)生率為3.93%，60歲以上老人貧困發(fā)生率為4.3%[25]。應(yīng)構(gòu)建減貧的綜合保障體系，滿足貧困人口包括物質(zhì)、服務(wù)、護理、精神慰藉以及融入市場、社會參與的多方面、多層次的需要[26]。2020年后，貧困群體的致貧原因、貧困類型都會發(fā)生變化，要根據(jù)這些變化實施分類精準救助。對于兒童貧困問題，要關(guān)注義務(wù)教育，輟學保控，普及普通話，阻斷貧困代際傳遞;要注重兒童早期的發(fā)展教育、兒童學前教育潛能開發(fā)，兒童早期（0～3歲、3～6歲）的營養(yǎng)干預(yù)[27];等等。對于老年人貧困，要探索以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+護理服務(wù)”模式，通過自治、法治、德治多措并舉，解決脫貧和養(yǎng)老問題。殘疾人和重癥病人則可以通過制度化的社會保障政策（最低生活保障、大病保險等）來兜底，構(gòu)建以家庭為本的殘疾人和重癥病人社會福利制度[28]，依托和整合現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施開展集中照護服務(wù)，鼓勵社會力量參與貧困重度殘疾人照護服務(wù)，積極創(chuàng)新健康扶貧模式。現(xiàn)今我國更多的是現(xiàn)金救助形式，以后對于特殊人群可以設(shè)計代金券的形式進行救助，如兒童的食物券，兒童、老年人與殘疾人的營養(yǎng)補助券等。

要關(guān)注新出現(xiàn)的農(nóng)民工貧困問題。Asian Development Bank運用中國國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)估算出2004年中國農(nóng)民工收入貧困發(fā)生率為5.2%，消費貧困發(fā)生率為52.3%[29]。蔣南平等根據(jù)CFPS數(shù)據(jù)測算出2014年中國農(nóng)民工整體貧困發(fā)生率為6.8%，農(nóng)民工貧困狀態(tài)處于波動之中，返貧是主要原因[30]。如果依據(jù)世界銀行每天消費3.1美元進行測算，中國農(nóng)民工收入貧困發(fā)生率為2.07%，消費貧困發(fā)生率為12.3%[31]。農(nóng)民工多維貧困主要受其教育維度的影響，為此，應(yīng)加大對農(nóng)民工的職業(yè)技能教育培訓，完善農(nóng)民工市民化配套措施[32]，積極調(diào)整完善社會政策， 切實消除人文貧困[33]。

（三）加強鄉(xiāng)村振興與精準扶貧戰(zhàn)略的有效銜接

精準扶貧是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，是首要任務(wù);鄉(xiāng)村振興為精準扶貧提供長效內(nèi)生動力，是深化和保障。從鄉(xiāng)村振興五大目標任務(wù)來看，應(yīng)著力體制機制統(tǒng)籌落實、鼓勵產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展、積極培育鄉(xiāng)村振興主體意識[34]，做好政策銜接，定方案，重落實。產(chǎn)業(yè)興旺與產(chǎn)業(yè)扶貧高度契合，應(yīng)積極探索小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，盤活貧困戶資產(chǎn)，增加其資產(chǎn)性收益;加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)便捷度，深入推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，實現(xiàn)生態(tài)宜居，提高貧困戶脫貧滿意度;培育貧困戶主體意識，通過鄉(xiāng)規(guī)民約培育貧困戶內(nèi)生動力，緩解精神貧困，倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風，改變不文明的婚嫁陋習，抵制大操大辦和天價彩禮，警惕因婚致貧和因婚返貧現(xiàn)象;構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，規(guī)范貧困戶動態(tài)調(diào)整機制;加強農(nóng)村“三產(chǎn)融合”，延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬貧困戶增收渠道，努力實現(xiàn)貧困戶生活富裕與精神富足。對于貧困地區(qū)來說，脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興打牢基礎(chǔ)，屬微觀施策;鄉(xiāng)村振興是鞏固脫貧攻堅的良方，全方位考慮和解決貧困人口在脫貧后的各種需求，屬整體規(guī)劃。兩者相輔相成，能更好地促進貧困地區(qū)和貧困人口長效脫貧。

（四）關(guān)注非貧低收入戶和返貧戶，設(shè)立防貧返貧基金

對于生態(tài)脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、基層組織功能弱化、自然災(zāi)害多發(fā)的貧困地區(qū)，貧困瞄準需要采取更有效的措施關(guān)注貧困邊緣低收入戶與返貧戶，脫貧摘帽重在非貧困戶不致貧、脫貧戶不返貧。要積極發(fā)揮保險在扶貧開發(fā)中的作用，創(chuàng)新保險品種，開發(fā)適合非貧低收入戶和返貧戶的防貧返貧保險;對脫貧戶設(shè)立返貧防貧保險基金，以國家現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標準為基礎(chǔ)，設(shè)置防貧監(jiān)測線和防貧保障線，以保險形式來保證其生活和生產(chǎn)。例如邯鄲市把家庭年人均可支配收入以國家現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標準的1.5倍為限，低于1.5倍的人納入防貧范圍，針對因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)等致貧返貧設(shè)置防貧監(jiān)測線和防貧保障線，以“大數(shù)據(jù)”為基礎(chǔ)，當納入檢測范圍的對象可能發(fā)生致貧返貧時，政府購買“第三方”服務(wù)，借助保險公司專業(yè)化手段，對可能的致貧返貧人群入戶勘察核算，對于超出救助標準的自付費用給予分段按比例實施救助，防貧效果顯著。除此之外，還要繼續(xù)完善政府、市場、社會多元參與的大扶貧開發(fā)格局，引導(dǎo)市場、社會積極參與防貧返貧活動。

（五）解決好部分貧困群眾內(nèi)生動力不足的問題

解決貧困問題的關(guān)鍵是發(fā)揮個體的主體性和主動性[35]，增強貧困人口自我發(fā)展能力是實現(xiàn)減貧可持續(xù)的重點。應(yīng)建立穩(wěn)定脫貧長效機制，注重扶貧同扶德、扶志、扶智相結(jié)合[36]，除此之外，還要“扶技”。通過“扶德”，開展感恩、自強、誠信主題教育，樹立典型示范，講好脫貧故事，教育引導(dǎo)貧困戶摒棄安貧守貧觀念，樹立自強不息、誠實守信、自強脫貧的思想觀念和感恩意識，把心思和行動用在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、家庭增收致富上，積極依靠雙手和勤勞實現(xiàn)致富奔小康，使其“想脫貧”。通過“扶志”，增強貧困戶脫貧的信心和決心，引導(dǎo)貧困人口樹立“我要脫貧”的主體意識，建立貧困戶貧困等級標準，完善扶貧資源分配，使貧困戶貧困程度與資源分配成正比，破解貧困戶“不愿脫貧”“等靠要”的思維，使貧困戶自我認識到位，使其“要脫貧”。通過“扶智”，幫助和指導(dǎo)貧困群眾提升脫貧致富的綜合素質(zhì)，提高貧困戶自我組織、自我發(fā)展能力，增強造血功能，增強內(nèi)生動力和發(fā)展活力，使其“能脫貧”。通過“扶技”，積極開發(fā)貧困人口的人力資源，鼓勵其就業(yè);將貧困戶技能培訓等情況與物質(zhì)幫扶掛鉤，激勵貧困戶自主參加培訓，通過“合作社（企業(yè)）+”等產(chǎn)業(yè)幫扶模式，將貧困戶、市場、企業(yè)聯(lián)結(jié)成穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系，改變貧困戶心中不敢脫貧的包袱，使其“會脫貧”。

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