淺析精準扶貧語境下駐村扶貧實踐困境及對策

摘 要 駐村扶貧工作作為精準扶貧模式下的重要扶貧力量，在脫貧攻堅工作中取得的成效較為顯著，為精準識別、精準施策、精準脫貧做出了重要貢獻。但是，駐村扶貧工作涉及到幫扶單、駐村干部、被幫扶鄉（鎮）和村（社區）等多者之間關系，所以在操作過程中還存在著諸多的實踐困境。本文梳理后發現主要有駐村扶貧管理機制不夠健全，隊伍建設有待加強，基層治理能力還需提升等方面的問題亟需解決，以確保駐村扶貧為精準扶貧提供更加堅實的支撐力量。

關鍵詞 精準扶貧 駐村扶貧 基層治理

作者簡介：張光偉，昭通市巧家縣人民法院，法官助理，小河社區駐村扶貧第一書記（工作隊長）。

中圖分類號：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.082

一、精準扶貧的提出及實施

貧困是人類社會所面臨的一個最普遍的社會問題，而貧困治理也是人類社會在所面臨的眾多問題中最難解決的重大難題，扶貧工作就是人類對貧困治理的重大舉措。從當前來看，不論是中國還是世界其他國家，對貧困治理工作都取得了巨大成就，很多國家都已經形成了自己獨特的貧困治理模式和理論。也有一些國家已經從法律層面上對貧困治理進行了規范性操作，如對貧困救濟制度發展比較成熟的英國。中國扶貧工作的發展大致可以分為：從1949年至1977年的體制變革和救濟式扶貧時期，1978年到1985年的體制改革推進型扶貧時期，1986年至2010年的專項扶貧開發時期，2011年至2020年的精準扶貧時期。2011年《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》的制定，其指導原則是要在2020年讓全國各族人民同期建成小康社會。這也表明中國政府的扶貧工作開始進入到全面消除絕對貧困的精準扶貧階段。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察與村民座談時首次提出了“精準扶貧”的施政理念。

精準扶貧概念提出以后，中國開始對這一階段的精準扶貧模式進行頂層設計并大力推行。中國共產黨在“十八屆五中全會”報告中明確要求：“十三五”期間要如期實現全面建成小康社會，農業現代化取得明顯進展，人民生活水平和質量普遍提高，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。貧困人口實現脫貧的提出，核心是要解決精準識別對象，精準實施幫扶，精準實現脫貧;目標就是要達到“消除絕對貧困，全面建成小康”，就是要解決廣大農村群眾的不愁吃、不愁穿、義務教育、基本醫療、住房安全即“兩不愁，三保障”的問題。

二、駐村扶貧的概念及實踐困境

駐村扶貧也有學者稱為定點扶貧，是指各級黨政機關、企事業單位、人民團體下派干部組成工作隊駐村定點參與扶貧工作的一項組織行動。其基本要求是下派干部駐村幫扶。駐村扶貧是精準扶貧工作的重要內容，主要是由各級國家黨政機關、企事業單位或人民團體下派干部到行政村（社區）擔任第一書記、工作隊長，與共同下派的工作隊員組成駐村扶貧工作隊，為所駐村（社區）開展貧困治理幫扶工作。駐村扶貧工作隊的組成形式有同單位的，有同級不同單位的和不同級的單位下派干部組成，在實踐中，工作隊下派到基層后所面臨的困難因素有客觀方面的也有主觀方面的。

（一）駐村扶貧管理體系缺失，工作推進難度較大

1.駐村扶貧工作機制不完善，職責任務不規范

大多數地方的駐村扶貧的工作隊和所駐村（社區）工作人員共用辦公處所，共同開展工作，在工作過程中由鄉鎮扶貧辦負責聯系。首先，由于工作隊和村（社區）工作人員的身份、位置、角度等不同，職責上也有所差異。所以駐村扶貧工作隊首先面臨的就是工作職責的問題，雖然大多數地方都在第一次下派或每一次調整下派干部時就以文件的形式羅列過一些工作職責，但是大多數是比較籠統的，在操作過程中就會發現文件規定的工作職責不足夠明確和具體，這使得工作隊在開展工作中有時會無從下手，甚至會導致有些工作隊和村（社區）人員在開展工作上產生矛盾，在工作任務上存在究竟是誰來做、如何做、誰負責等問題。其次，幾乎所有的文件對工作隊與村（社區）人員在扶貧工作角色定位上沒有明確的規定，導致有些鄉（鎮）、村（社區），甚至貧困戶都會認為：“干部派來了，有人干活了”，認為工作隊來了扶貧工作應該由駐村干部“獨唱”或“唱主角”，而鄉（鎮）、村（社區）干部只需配合工作即可，甚至有的在工作中還互相推諉，使得工作開展混亂不堪。最后，因為工作機制的不完善，導致鄉（鎮）、村（社區）干部在脫貧攻堅工作中“等”和“看”的思想比較嚴重;同時也導致了大多數駐村干部和基層組織干部之間很難建立起工作上的共同情感，造成在工作上難以互相協調，互相配合，互相支持落實工作任務。

2.駐村干部管理制度不健全，干部身子難下沉

很多地方的駐村干部下派到行政村（社區）后都在為協調資金、申報項目、引進產業等方面疲于奔命，此外，還需要應對各種報表數據、各行業部門的各項比對、各級機關的各項檢查調研以及各級各類花樣繁多的考核考評等。此外，從開始大力推行精準扶貧以來，黨和國家的政策都在大量向廣大農村傾斜，但是由于工作力度和強度太大，許多深度貧困地區在政策執行上，廣大群眾在心理上會有不平衡的情況，這就導致一方面部分群眾在觀念上還停留在絕對平均主義思想上，對幫扶工作和幫扶人員的認同度不高;另一方面，部分幫扶對象享受政策覺得理所應當，“等、靠、要”的惰性思想嚴重，對幫扶干部持平淡甚至冷漠態度。因此，大多數駐村干部與幫扶對象很難建立起幫扶情感，從而難以形成凝成一條繩、一致目標脫貧出列的良好局面。

（二）基層治理能力有限，政策落實效率不高

駐村扶貧不得不結合的一項重大課題就是基層治理的問題，鄉（鎮）權力體系的運行、基層組織的現狀都會對駐村扶貧工作產生重要的影響。從目前的形勢的來看，基層群眾性自治組織在真正意義上成為了執行各項政策的“最后一公里”，上級各部門的文件最終的執行都落在了基層組織的肩上。當前，鄉（鎮）及中心站所的大部分工作都在往基層組織肩上分解各項任務指標，目前從基層組織的工作內容來看，變得更像是新的一級“行政機關”。這種現象一方面導致了各部門在工作過程中把大量的工作任務都往基層組織身上壓，各級、各部門在推卸任務的同時也推卸著責任;另一方面是使基層組織在承受超負荷工作責任的同時，“權力”也被變相化、甚至非法制化地擴大。

三、駐村扶貧實踐困難的解決對策

（一）完善管理工作機制，讓駐村扶貧做到精準發力

駐村扶貧管理工作機制是駐村扶貧工作有效開展的制度保障。在實踐中，從駐村扶貧工作隊的選派、工作內容、目標任務、考核管理等，到幫扶村（社區）基層組織的工作定位、內容任務、考核成效、待遇保障等，再到各級黨委、政府的運行效率等方面，都應當有一套完善可行的制度設計來進行規范，并保障得到有效的施行。完善的駐村扶貧工作制度可以在扶貧實踐中規范駐村干部的幫扶行為，規范基層組織工作內容和運行秩序，規范基層黨委、政府等基層權力主體的職權運行等;能夠讓不同的扶貧工作者找準自己的位置，明確自己的職責，在工作上能夠互相尊重，相互監督，相互配合，精準發力，在協調各方上做到有依據，有思路，有辦法，從而提高扶貧工作效率。

（二）加強隊伍建設，在駐村扶貧工作聯動上下功夫

讓貧困人口擺脫貧困，關鍵是在幫扶干部和幫扶對象，在精準扶貧語境下，駐村扶貧干部和村（社區）干部的工作能力、方法等對扶貧工作效率起到至關重要的作用，精準識別、精準幫扶、精準退出等一系列工作都要靠奮斗在扶貧一線的工作人員來認真落實。

1.強化村（社區）組織的主體意識

脫貧致富的主體應當是廣大人民群眾，村（社區）村民（居民）委員會，作為群眾性自治組織，是由群眾直接選舉產生的自我教育、自我管理、自我服務的組織，是最貼近群眾的基層組織團體。所從事的是居住地范圍內的公共事務和公益事業。習近平總書記說：千百萬農民的團結奮斗共同努力是脫貧致富的根本條件。講凝聚力，必須講核心，農村脫貧致富的核心就是農村黨組織。在精準扶貧工作中，基層“兩委”組織應當嚴格按照法律法規和黨章黨規，主動承擔起為居住地范圍內廣大群眾服務的重要任務。各級黨委、政府應當有計劃地對“兩委”干部提供學習和培訓的機會，保證基層組織隊伍精英化;要讓基層組織干部得到充分的學習鍛煉，提高基層組織的凝聚力和戰斗力。

2.提高駐村干部的工作效率

駐村干部是幫扶貧困村脫貧出列、幫助貧困人口走出貧困的重要力量。完善的駐村干部管理機制應當在選人用人上下功夫。在選派駐村干部的過程中，派出單位應該綜合考量派出干部的隊伍結構，要讓有思想，有干勁，有能力的干部走到群眾中去，從派駐到群眾中的干部隊伍里發現好苗子。在工作開展過程中，駐村干部一方面要認真踏實，挖掘自身潛力，發揮自己的能力為脫貧攻堅貢獻自己的力量，另一方面要不斷提高自己、錘煉自己，在群眾中認識自己、完善自己。此外，各級黨委、政府要加強對駐村干部的關心、支持、培養和教育，讓駐村干部感受到工作的溫暖，為駐村干部提供學習提高的機會，使駐村干部在扶貧工作中找準自己的發展方向和情感歸宿。

因此，從駐村扶貧的操作實踐來看，只有基層治理能力提起來，駐村干部的能力培養起來，才能真正打好“駐村扶貧組合拳”，搞好脫貧攻堅“大合唱”;才能解決脫貧攻堅中的“人”這一關鍵問題，才能讓駐村干部與基層組織干部心連心，團結一致帶領群眾脫貧致富。

（三）規范運行基層權力，提高基層治理能力，為駐村扶貧提供秩序保障

鄉（鎮）黨委、政府、人大及各職能部門，是國家各項路線、方針、政策落實的基層權力主體，在基層治理中充享有法律法規賦予的職權并承擔著相應的職責。在脫貧實踐中，面對駐村幫扶新力量，基層機關和各職能部門的派出機構在執行工作過程中應當不斷更新治理理念以適應脫貧攻堅的復雜環境;不斷完善和提高治理能力，多方整合資源和力量，多渠道汲取并優化扶貧資源的配置，做到權責統一;要做到與駐村工作力量和基層群眾性自治組織團結一致，做到心往一處想，力往一處使，凝心聚力為脫貧攻堅履職盡責。堅決杜絕：任務來了往基層組織身上壓，責任來了往基層組織身上推，問題出了往基層組織身上找的不良現象發生。因此，規范運行基層權力體系，一方面能使權力主體依法行使權力，做到職權與職責并行;另一方面，才能為基層群眾性自治組織減負，同時讓基層群眾性自治組織找回其應有的、法制化的運行秩序。

四、結論

駐村扶貧工作不是任何單一主體的工作任務，更不是幫扶機關的單方面工作行動，應當是以當地黨委、政府為主導，基層組織帶領廣大群眾作為參與主體，幫扶機關幫助發力來共同推進的一項擺脫貧困的系統工程。就目前的情況來看，由于各組成系統的非規范化互動，導致在精準扶貧實踐過程中仍然有很多問題存在，進而導致了脫貧攻堅乏力的困難。因此，分類解決存在問題，系統協調各方力量，是目前脫貧攻堅工作以及脫貧后的鞏固提升工作中亟需解決的重要困難。

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