社會治理視角下我國學前教育發展困境研究

曾宇龍

[摘要]在國家推動教育均衡化發展的背景下，“入園難”在一定程度上得到了緩解，學前教育發展邁上新的臺階。但從總體上看，學前教育仍是中國教育體系中最為薄弱的環節。尤其在經濟發展較為落后的偏遠邊疆地區，學前教育量不足、質堪憂的現狀仍是一大現實問題。

[關鍵詞]社會治理;邊境地區;學前教育

[中圖分類號]G619.2[文獻標識碼]A

1 引言

在黨的十九大報告中，“幼有所育”作為七大民生任務之首被提出，學前教育的重要性可見一斑。在國家推動教育均衡化發展的背景下，“入園難”在一定程度上得到了緩解，學前教育發展邁上新的臺階。作為適齡兒童進入義務教育前的適應和學習階段，學前教育的質量在很大程度上影響著孩子后期的學習效果。但從總體上看，學前教育卻是我國當前教育體系中最為薄弱的環節。

近年來，關于學前教育的新聞時常出現在大眾的視野之中。北京紅黃藍幼兒園事件、上海攜程親子園事件、江蘇鹽城幼兒園事件等經濟發達地區因學前教育快速發展，但缺乏有效監管而導致的問題層出不窮，使人們對我國學前教育的現狀和未來充滿了擔憂和疑慮。

2 社會治理中的學前教育現狀、問題及成因

2.1 我國學前教育現狀

根據教育部發布有關報告，將2010～2017年我國學前教育相關統計數據進行整理（如表1所示），全面了解我國學前教育的發展及現狀。

由圖1、圖2可以看出，2010～2017年我國學前教育學校數呈現出明顯的上升趨勢，公辦園和民辦園同樣呈現出上升趨勢且以民辦園占主要比重。

由圖3可以看出，2010～2017年我國學前教育教職工總數呈現出明顯的上升趨勢。

由圖4可以看出，2010～2015年我國學前教育招生數呈上升趨勢，2016年招生數明顯下降，2017年有所回升。

由圖5可以看出，2010～2017年我國學前教育在校生人數總體呈現出持續上漲的態勢。

綜合以上來看，目前我國學前教育的學校數和教職工數都呈現上漲態勢，證明我國學前教育資源的供給處于增加狀態，其中民辦園所占比重較大。盡管我國學前教育招生數在2016年出現了大幅度的減少，2017年有小幅增長，但從在校生總數上升的趨勢來看，我國學前教育仍然存在資源緊張的問題。

2007～2017年我國學前教育經費投入情況如圖6所示，2007～2009年學前教育經費投入有小幅增長，但增幅并不明顯;自2010年起，我國學前教育經費投入增幅明顯提高，并且保持上升態勢。2007～2017年的11年間，我國學前教育經費投入增長了20.73倍。

雖然我國學前教育經費投入明顯增多，且保持上漲態勢，但從圖7中可以看出，2017年我國各項各類教育經費投入中，學前教育的投入水平仍明顯低于義務教育階段、高中教育階段、高等教育階段，證明我國學前教育經費投入有所增加，但仍需加大力度。

綜上，目前我國學前教育處于發展狀態中，學前教育學校總數、教職工總數以及學前教育經費投入都呈增長趨勢，但我國學前教育仍然存在著供給不足、投入力度不足等現實問題。

2.2 社會治理中的學前教育存在的問題及成因

2.2.1 政府責任邊界不明確。20世紀80年代，在我國由計劃經濟向市場經濟轉型階段中，由于對政府職能定位不明確，加上對學前教育重要性認識嚴重不足，導致不少地方政府對學前教育發展履職弱化，出現了責任不到位甚至推卸責任現象。雖然2010年國家頒布出臺了一系列推進學前教育發展的新政，提出政府主導的發展觀念，并對中央及地方政府相關職責進行了規定，取得了一定成效，但在地方政府落實時仍將“政府主導”窄化為“政府辦園”，沒有有效發揮其統籌規劃、政策引導、質量保障等重要職責。

其次，由于政府整體責任邊界不明確，導致各層級政府間權責劃分不合理，在學前教育中出現了權力和責任不對等從而阻礙學前教育發展的現象。財權與事權的劃分不明確，導致在學前教育發展中上級政府只將責任推給下級政府，但卻不提供與之配套的資金，也對學前教育的發展產生了阻礙。

最后，政府各部門之間權責劃分不明確，并且沒有形成聯動機制，導致權責重疊、多頭管理、缺位越位等現象頻頻出現。

2.2.2 社會力量參與學前教育發展缺乏應有的規范及制度保障。從我國幼兒園總數民辦園所占比例明顯高于公辦園以及公辦園在讀人數比例持續下降可以看出，社會力量辦園是我國現階段學前教育主要的供給渠道也是學前教育發展的趨勢。然而由于缺乏有效的規范管理，社會力量辦園使人們憂心忡忡。亂收費、高收費、教育“小學化”、虐童、安全隱患等等問題都說明社會力量辦園亟需出臺相應的管理規范。同時，對于社會力量辦園過程中的合法權利沒有得到有效保障，在一定程度上阻礙了社會力量參與學前教育發展。

3 對策建議

3.1 確立政府責任邊界，形成協同治理格局

3.1.1 發揮政府主導作用，保障學前教育公平發展。根據中國的現實國情，中央政府發揮主導作用是各項事業健康、可持續發展的保證。中央政府及地方政府應充分發揮主導作用，對學前教育發展進行頂層設計和全局的統籌規劃，推動學前教育朝向正確的方向全面發展，為學前教育提供人力、財力、物力等各方面的保障，破解學前教育不平衡不充分發展的難題，保障學前教育公平發展。

3.1.2 構建多元參與、協作治理的治理模式。學前教育發展過程中，政府要充分鼓勵和引導社會力量投身于學前教育事業的發展中去，扮演好主導者的角色，而非“政府包干”。理順和明確各級政府及各職能部門之間的責任，為各參與主體提供良好的政策環境，保障各參與主體的權利，加強對市場及社會力量參與學前教育發展行為的約束和規范，構建符合中國國情的多元參與、協同治理的新格局。

3.2 完善法律政策規章，健全政策保障體系

3.2.1 加快學前教育專門立法進程，保障學前教育健康、可持續發展。學前教育法已納入全國人大常委會立法規劃的一類立法項目，提高學前教育立法的層次，賦予學前教育應有的法律地位是當前我國學前教育發展的迫切需求。在全國性法律出臺后，各地方政府應結合各地實際情況，制定和出臺符合本地實際情況的學前教育政策和管理條例，切實保障學前教育健康、可持續的發展。

3.2.2 建立并完善多部門聯動管理、監管機制。學前教育的發展不只是教育部門的職責，更需要教育、工商、民政、公安、衛生、規劃、國土和建設等多部門聯動，建立健全綜合化、精細化、前段化的監管模式，避免出現監管部門多頭、權責不清、監管方式不科學等問題的出現。

3.3 加大政府財政投入，建立長效保障機制

持續穩定加大政府對學前教育發展投入力度，調整并完善學前教育經費投入結構。在經濟欠發達地區，財政投入重心向上移動，提升投入主體，完善省級統籌、以縣為主的管理體制。將學前教育經費占比與學前教育發展目標相匹配，加大對幼兒園教學所用圖書玩具、教師福利待遇、生均公用經費等的投入，確保幼兒園的良性運轉和健康發展。根據各地實際經濟發展情況，制定科學合理的收費標準，建立符合公共財政體制的教育撥款和成本分擔機制。加強對幼兒園收費的管制，建立學前教育發展經費管理體系，保障學前教育充分、有效地利用經費，實現學前教育健康、持續發展。

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