關于區縣財政工作的思考

桑軍

摘要：區縣財政是國家財政的基礎，其發展狀況直接關系著國家財政的振興及國家政權的穩定，關系著國家經濟建設能否持續快速發展。1994年推行分稅制改革以來，逐步扭轉了中央財政困難被動局面，為加強國家治理、全國重點基礎設施建設打下堅實基礎。由于后續轉移支付制度不健全，財權與事權責任劃分不明晰，給地方財政特別是區縣財政造成巨大支出壓力，并隨著經濟社會發展壓力不斷加大。分析區縣財政存在問題及成因，針對債務規模較大、防控風險能力較差、資金使用效益不高等情況，就如何壯大區域經濟、規范收支管理、化解債務風險等進行探討，對財政管理具有重要意義，關系到政權穩定、社會和諧、群眾生活。

關鍵詞：區縣財政;預算管理;財務監管

區縣財政是國家財政管理體系中的基礎環節，也是區域經濟發展的重要推動力量。近年來，國家深入推進財政改革，規范基層財政管理，在建立公共財政、陽關財政方面取得顯著成績，但區縣財政在保障地方運轉、促進區域經濟發展等方面承受更大壓力，同時存在許多困難。本文以西部某區為例，就當前區縣財政管理取得的成績、存在的問題及成因、解決問題的建議與大家共同探討。

一、區縣財政管理取得的成績

（一）預算管理取得突破

財政工作中，預算管理工作首當其沖。目前區縣預算管理從“粗放式”已經向“精細化”轉變，改變了傳統的“基數加增長”預算編制方法，實行“零基預算”，提高了預算的準確性。同時嚴格實行“二上二下”編報程序，由基層編起、逐級匯總，明確預算編制各階段具體任務和職責分工，實現預算編制程序化、規范化和制度化，增強預算科學性和準確性，形成了職責分工明確，協作有力，積極高效的工作機制。按照預算法規定，能夠及時、規范、完整做好預決算公開工作，做到時間統一、平臺統一、內容統一、格式統一，堅持問題導向，注重公開實效，積極接受社會監督，打造陽光財政。

（二）債務管理明顯規范

落實《預算法》、《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號）等法律文件精神，隨著政府債務審計監督和問責力度不斷加大，債務管理工作得到高度重視，債務舉借、使用、償還和監督管理行為得到有效規范。為打好“三場攻堅戰”，有效防控政府債務風險，地方政府出臺《政府債務管理辦法》和《政府性債務化解方案》，發揮財政監管職能，及時償還債務本息，有效化解債務風險。同時剝離融資平臺公司政府融資職能，加快轉型，規范運作，政府或有債務規模有效控制。

（三）財政監管體系初步形成

通過實施國庫集中支付改革、開展財政投資評審、推進預算績效管理、加強國有資產管理、推行電子化政府采購等措施，“五位一體”現代財政管理制度初步形成，財政資金全程監管日趨完善。同時加強財政、預算單位內部控制管理，確保權力規范運行。通過完善管理制度，變事后監督為事前事中監督，有效防范違規行為發生。

（四）資金效益逐步提高

通過規范部門預算管理，健全單位內部控制制度，加大審計監督力度和建立項目績效評價制度，財政資金使用得到有效規范。特別是建立完善項目事前、事中及事后績效評價制度，嚴格立項程序，從源頭上防止項目績效不佳;項目實施過程中，通過規范項目變更事項，加強項目進展情況考核;項目完工后除竣工審計評審外，還評價項目是否發揮預期效益，并長期關注其變化情況。同時加大存量資金統籌使用力度，對進展緩慢的項目資金及時盤活，統籌用于經濟社會發展急需領域，財政資金效益得到顯著提升。

二、目前區縣存在的問題及成因

當前區縣財政困難的形成原因，既有客觀的，也有主觀的;既有歷史的，也有現實的;既有運行體制的原因，也有工作機制的原因。綜合分析，主要有以下方面：

（一）經濟基礎薄弱，結構不盡合理

目前，西部區縣經濟普遍缺乏活力和前景廣闊的支柱產業，民營經濟以中小企業為主，經濟規模較小，占比較低，增長緩慢，抵御政策調整和市場波動能力較差。以高陵區為例，支柱產業為制造業、房地產業和建筑業，受國際國內經濟形勢、供給側結構改革和房地產市場影響波動較大。同時區域經濟結構不盡合理，“一二三”產業比重全市不匹配，服務業發展滯后，特別是新興服務業發展質量不高。近年來，雖然先后出臺《支持服務業發展優惠政策》《加快服務業發展二十條》等激勵措施，但成效不佳。

（二）減免政策落地，短期內收入影響較大

國家通過實施減稅降費政策，減輕企業負擔，支持實體經濟發展。以財政收入的“減法”換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”。國家減稅降費政策主要集中在制造業、中小企業、科技初創企業和民營企業稅收的減免，同時取消行政事業性收費項目，壓縮非稅收入規模。目前西部區縣主要以制造業和中小企業為主，減免政策將直接影響其稅收總量。減免政策落地初期，由于激活經濟作用尚未顯現，而收入規模卻明顯下降，短期內將使區縣財政困難加重。

（三）債務規模龐大，還本付息壓力巨大

以前，區縣級債務管理不盡規范，舉債方式多樣，根源復雜，涉及面廣，化解難度大。近年，國家通過堵后門，開前門，舉債行為得到規范，但歷史原因形成的政府債務規模龐大，每年還本付息壓力大。據統計，許多區縣綜合債務率徘徊在100%左右，每年還本付息支出達到財政支出15%以上，嚴重制約當地經濟發展。同時專項債券資金運營管理不盡規范，只注重舉債和前期項目建設，不重視后期項目運營及回籠資金管理，甚至回籠資金挪用到其他項目建設，造成還本付息資金無法保障。

（四）分稅制后，財力向上層層集中

現行財政體制屬于財力層層向上集中的機制。主要表現在中央集中財力的程度不斷提高，集中程度過大，集中速度過快，必然影響地方財力，影響地方承擔的支出事項。中央財政收入占全國財政收入的比重，從分稅制前的不足30%增長到接近60%。同時分稅制改革后，省市兩級政府財力集中程度也在不斷加大。每級財政體制的共同特點是采取層層集中的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多，增長潛力大的稅種全部或高比例地上劃。這樣，處于基層的區縣級自然困難。比如，費改稅的環境保護稅和水資源稅全部由省市按3：7分成，未向區縣分成。

（五）轉移支付制度不健全，支出管理不合理

一是分稅制改革后，與之配套的轉移支付制度尚未完善，支出責任與事權劃分不明確，造成“財力向上層層集中，支出責任層層下移”，導致區縣“財少事多”，支出壓力巨大，重點是一般轉移支付比例較小，區縣統籌使用資金嚴重受限。二是主要支出領域壓力較大。特別是義務教育、城鄉低保、醫療衛生、養老保障等社會事項，及道路建設、城市綠化美化等基礎設施建設，項目規模大、投資多給區縣財政形成支出壓力。同時部分省市投資項目，要求區縣按比例配套資金，同樣造成區縣支出壓力。三是機構臃腫，財政供養人員較多，區縣成為典型的“吃飯”財政。今年上級多次出臺上調財政供養人員工資，增加考核獎等政策，另外對公檢法司、審計、紀檢、有毒有害等崗位實行特殊補貼，直接增加區縣財政負擔。

三、解決當前問題的建議

（一）加快經濟發展，培育經濟增長點

經濟決定財政，解決區縣財政困難的根本途徑是發展經濟，壯大財源。一是立足工業強縣，大力發展新興工業，利用財政杠桿，給予政策傾斜、投融資幫助，科技創新等方面給予扶持，幫助中小企業快速發展壯大，讓經營困難的企業走出困境并逐步邁入規上工業行列。二是發展農業產業化。按照工業經營理念發展農業，積極調整農業產業結構，大力創建農業產業品牌，通過農產品加工拉長農業產業鏈，增加農產品附加值。按照市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶模式，推動農業產業化經營，以農業產業化促農增收，增加財政收入。三是做好招商引資工作。將招商引資作為一號工程，實施招商引資戰略，堅持“引資”與“引智”相結合，實現借外發展，促進區域經濟提檔升級。

（二）規范收支管理，提高資金效益

一是強化收入征管。在全面貫徹落實國家減稅降費政策的基礎上，加強稅收征管，杜絕跑冒滴漏，確保應收盡收。同時挖掘增收潛力，努力將減收不利因素降至最低。二是加強支出預算管理。進一步規范、細化預算編制，提高預算準確性和完整性。規范賬戶管理，集中財政資金，提高資金使用效益。三是完善監管體系。進一步完善國庫集中支付、政府采購、資產管理、績效評價、投資評審、審計監督制度，盡快建立動態監控制度，變事后監督為事前和事中監督，最大限度規范支出行為，提升理財能力。

（三）完善轉移支付制度，明確事權與支出責任

逐步完善區縣財政體制，按照建立公共財政的要求，合理劃分區縣財權、明確事權，確保區縣有穩定的收入來源，加大上級對下級的轉移支付力度，不斷提高一般轉移支付比例，努力增加區縣財政保障能力。特別在義務教育、醫療衛生、社會保障、公共安全、財政供養人員、基礎設施建設等方面，進一步強化中省投入責任，合理分擔。否則，不利于區縣管理，影響社會事業發展和穩定大局。

（四）深化機構改革，精簡人員，轉變政府管理方式

一是要加快轉變政府職能，合并機構，精簡人員，對超編人員，要制定人員分流安置政策，切實改變機構臃腫，人浮于事，財政供養人員過多的局面。二是完善社會主義市場經濟體制，建立公共財政。對社會能夠完成的管理服務事務，通過政府購買服務實現，減少政府在人財物方面的投入，降低政府運行成本。三是轉變觀念，改變政府管理方式。建立服務型政府，并不是對所有事務都要大包大攬，要加強國家政策宣傳引導，盡早化解社會矛盾，規范政府機構運行。同時轉變扶持產業發展方式，由“補”變“投”，實現政府企業合作共贏，提高財政資金使用效益。

（五）化解存量債務，規范債務運營

近年，通過規范債務管理，無序舉債行為得到有效制止。當前存在債務規模龐大，底數不清等問題，需對債務進行全面梳理，摸底底數，為全面化解債務奠定基礎。可以通過出臺欠賬呆賬核銷政策;拍賣租賃盤活資產資源;置換債權債務;企業改組破產重組消化現有債務。同時對新增專項債券，建立全生命周期跟蹤，規范運營監管，防止流失挪用，確保專項債券收益平衡，降低財政運行風險。

四、總結

隨著我國各項政策的不斷出臺與實行，區域財政工作也在不斷的完善，財政管理工作已經取得一定成績。但當前區縣財政仍存在困難，導致區縣財政困難的形成是多方面的原因。筆者也針對其提出解決措施，希望能夠推動區縣財政工作的開展。

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