基于職業教育視角的新型城鎮化背景下失地農民市民化研究

陶軍明 吳沙秦

[摘要]新型城鎮化強調“以人為本”、注重與農業現代化協調發展和可持續發展，失地農民市民化有利于新型城鎮化推進、促進城鄉協調發展、和諧社會構建。文章認為當前我國失地農民市民化呈現滯后性、無助性和孤立性的特點，并分析了三類特點的成因。對此提出要通過強化知識技能和職業道德培訓、開設創業指導以及開展內容多元化的城市適應教育等途徑，以期提高失地農民綜合素質，促進其就業和角色轉換，全方位提升我國失地農民市民化水平。

[關鍵詞]新型城鎮化;失地農民;市民化;職業教育

[作者簡介]陶軍明（1979- ），男，江西彭澤人，江西科技師范大學教育學院，教授，天津大學教育學院在讀博士;吳沙秦（1988- ），女，湖南鳳凰人，江西科技師范大學教育學院在讀碩士。（江西 ?南昌 ?330038）

[課題項目]本文系2017年度國家社科基金“十三五”規劃教育學一般課題“失地農民職業教育補償機制研究”的階段性研究成果。（課題編號：BJA170101）

[中圖分類號]G725[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2019）19-0082-07

2013年，中央城鎮化工作會議提出：要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。2014年，中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》）強調，我國已經進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期，必須深刻認識到新型城鎮化對經濟社會發展和實現中華民族偉大復興中國夢的重大現實意義和深遠歷史意義。2017年，黨的十九大報告在提出實施區域協調發展戰略中，再次強調要建立以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。

以人為本的市民化是新型城鎮化的核心和重點，要大力推進新型城鎮化，首先要解決農業轉移人口的市民化問題。

一、新型城鎮化：特征與影響

黨的十八大報告首次提出走中國新型城鎮化道路，并將其作為我國經濟社會發展的重要戰略任務;2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進以人為核心的城鎮化;2014年，《規劃》進一步強調要堅持以人為本的原則走中國特色新型城鎮化道路。新型城鎮化的實質是“人的城鎮化”，以以人為本、城鄉統籌、產業互動、節約集約、生態宜居和綠色發展為基本特征，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化不同于傳統的城鎮化，體現在以下幾方面：

（一）新型城鎮化強調“以人為本”

傳統的城鎮化忽視人的主體地位，一味“重城輕鄉”，過度追求城市擴張建設，導致城鄉分割嚴重，帶來生態環境破壞和階層對立等諸多矛盾。新型城鎮化側重以人為核心，表現在擴建城市的同時，注意合理、有序地推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。此外，重視人口素質提升、人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。

（二）新型城鎮化注重與農業現代化協調發展

傳統城鎮化“重工輕農”，以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，導致農村發展逐漸蕭條，城市發展不堪重負，城鄉分割現象嚴重。而新型城鎮化著眼農民、涵蓋農村、注重保護農民利益，并與農業現代化發展相輔相成，致力于實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

（三）新型城鎮化重視可持續發展

傳統的城鎮化“重量輕質”，盲目追求城鎮化率，而忽視質的發展，導致資源過度消耗和生態環境惡化，從而難以實現生態宜居的新型城鎮建設目標。新型城鎮化以科學發展觀為基本原則，不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，而是強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。

二、失地農民市民化：新型城鎮化的題中之義

（一）失地農民市民化的內涵

失地農民是我國大力推進新型城鎮化進程中的時代產物，是一群有別于農民和市民的特殊群體。有學者認為失地農民可以劃分為三種類型：一是因居住地環境惡劣需要搬遷的農民;二是在現代農業發展過程中，土地自主經營權被轉讓的農民;三是城鎮化發展過程中的被征地農民?！秶鴦赵恨k公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發〔2006〕29號）中認定，失地農民為“因為城鎮化建設的需要，擁有農村集體土地承包經營權同時在城鎮化過程中被征收部分或全部土地的農民”。借鑒相關學者的已有研究，本文所研究的失地農民屬上述類型的第三類，即因城鎮化土地被征用而成為失地農民的群體，有的學者又稱為“被動城鎮化群體”或“邊緣群體”。這一群體有著共同的“三低”特點，即文化素質低、社會地位低和收入水平低。他們在涌入城市過程中逐漸成為一批種田無地、投資無錢、就業無路、保障無門的弱勢群體。

市民是相對于農民而言的，從最基本的含義來看，通常是指具有城市有效戶籍和常住在市區的合法公民。在我國，構成市民基本上需符合三個特征：一是持有效的城市戶籍，二是居住和生活的范圍在市轄區或城區內，三是從事行業屬于非農業生產勞動。市民化是與城鎮化緊密聯系的，即指在城鎮化過程中向城鎮轉移的農村人口在社會經濟機會獲得上實現公平，平等享有公共服務和權益保障，在文化心理方面實現角色轉換，能夠在城市穩定就業和定居，成為名副其實的本地居民的過程。失地農民市民化是新型城鎮化推進中的應然選擇和題中應有之義。

失地農民在市民化進程中必然要經歷很多改變，這些變化主要有顯性和隱性兩方面。顯性方面指看得見的變化，主要有生活方式的改變，如人們吃穿住行、工作娛樂和社會交往等。隱性方面多指看不見的變化，主要有觀念意識的變化，如心理適應、價值觀改變、生活態度轉變以及處世策略的調整。

（二）失地農民市民化的意義

失地農民市民化是整個農業轉移人口市民化的一個關鍵環節。解決失地農民市民化問題，既是解決“三個1億人”問題的現實之需，也是破解城鄉二元結構，推進以人為核心的新型城鎮化的首要任務。對促進城鄉協調發展、社會和諧穩定、人力資源開發具有重要意義。

1.有利于新型城鎮化推進。失地農民市民化與新型城鎮化是緊密相連的，新型城鎮化是失地農民市民化的前提條件，失地農民市民化是新型城鎮化的必然結果，沒有失地農民市民化就沒有真正的新型城鎮化，也就沒有真正和完全意義上的社會現代化。新型城鎮化的實質是人的城鎮化，其核心是以人為本，即要圍繞人的生存權和發展權來推進城鎮化進程。這就意味著失地農民市民化過程中，要注重保障失地農民的權益、提升其綜合素質、增加其就業機會，使他們在生活方式、行為習慣和價值觀等方面順利融入城市。只有整個失地農民群體的市民化水平提高了，才能有效促進社會融合，減少城市病，讓新型城鎮化健康有序發展。

2.促進城鄉協調發展。我國城鄉二元結構突出，長期的二元分割制度導致城市和農村在收入、社會福利、教育以及社保等方面存在巨大差異。這些差距使得失地農民被排斥在城市的大門之外。城鄉資源嚴重分配不均，失地農民無法享有與市民同等的權益和公共資源。長此以往，會激發城鄉矛盾，提升社會犯罪率。因此，要大力推進失地農民市民化，加快失地農民的角色轉變，讓其在生存權和發展權上享受他們應有的權益，從根本上破解城鄉二元結構，改善城鄉資源配置，促進城鄉均衡發展。

3.有助于和諧社會構建。失地農民市民化是我國社會主義現代化進程中的一個重大戰略問題，對全面建設小康社會和實現現代化的進程具有重大意義。然而當前我國很多失地農民仍處于城市邊緣，他們難以融入城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了很多矛盾，久而久之會使失地農民對城市生活存在疏離感且責任意識匱乏，處理不當還會造成重大的不穩定隱患。因此，需要加大對失地農民市民化的關注和政策扶持，營造可持續發展、共享現代化建設成果的良好環境，使其得到社會認可和價值認同并逐漸融入城市生活和市民群體。

（三）失地農民市民化問題表征與原因分析

1.失地農民市民化的滯后性。失地農民市民化的滯后性，主要體現在新型城鎮化進程中“人”的現代化進程滯后。根據國家統計局數據顯示，截至2017年末，我國城鎮化率為58.52%，比上年末提高1.17個百分點。城鎮化率的提高意味著城鎮人口數量增加、城市發展加速以及現代化進程加快。然而在當前社會各領域飛速發展的背景下，“人”的現代化進程卻遠遠滯后于“物”的現代化。具體表現在：文化水平和職業技能與就業市場需求脫節、認知水平與現代化發展水平難以持平以及生活水平趕不上城市快速發展的節奏。整個失地農民群體的發展難以跟上城市快速發展的步伐，在城市中的存在感十分薄弱。失地農民市民化進程呈疲乏態勢，有其特殊的歷史和現實因素。

一是失地農民自身綜合素質低。主要體現在文化水平和職業技能兩方面相對落后，跟不上城市發展的步伐。根據國務院發展研究中心的研究，在全國失地農民中，初中及其以下水平的人占大多數，達到82.9%，高中以上水平的只有9.7%，其余的是文盲。加之，小農經濟意識根深蒂固，一些長久的生活積習和保守觀念使失地農民對于城市里的新世相無法理解和認同，繼而難以適應城市生活，在心理層面也難以接受自己“他予”的市民身份。

二是城鄉生活方式差異大。農村生活與城市生活存在很多的差異，包括社會關系、文化習俗、認知行為等方面。多數失地農民的生活方式和思想觀念固化，尤其是一些年齡較大的失地農民，在農村生活了大半輩子，要融入城市生活必然需要一個適應過程，然而這個過程沒有受到重視并給予有效的引導，從而加大了失地農民市民化進程中的矛盾和沖突。

三是缺乏有力的政策保障。失地農民是既有別于農民又不同于市民的弱勢群體，但這個弱勢群體的生存和發展并沒有在政策上得到有力的支持。例如，較低的征地補償標準和有差別的城鄉社會福利制度，使得失地農民的合法權益沒有得到應有的保障，繼而在市民化進程中出現生活成本加重、求職碰壁等重重困境;此外，相關政策的不完善，使失地農民在社保、就業、醫保等方面不能享受與市民同等的待遇，從而阻礙了失地農民的市民化進程。

2.失地農民市民化的無助性。失地農民市民化的無助性，指失地農民市民化進程中在生活和就業等方面缺乏廣泛的關注和重視。例如，我國當前針對失地農民社會保障的優惠政策較少，在引導失地農民進行社會角色轉換過程中給予的人文關懷不夠，這些疏忽和冷遇使得失地農民逐漸成為生活在城市邊緣的弱勢群體，在生活上經常面臨就業無崗、創業無援、投資無錢、保障無門的無助境地。致使失地農民市民化無助性的原因主要有以下兩方面：

一方面是由于相關的社會保障支持體系不完備。社會保障的真空，會降低失地農民的社會安全感。土地是失地農民的基本生活資料也是重要的生活保障。農民失去土地，就意味著失去工業、養老和最低生活保障等福利。但現有的社會保障制度更多關注的是城市市民群體，對失地農民群體在就業、養老和醫療方面的關注十分缺乏，使得失地農民市民化進程中不能和城市人一樣享有城市平等的就業機會。長此以往，他們既無法回鄉養老，留在城市又沒有生活保障，在城市中盲目流動，容易淪為城市中的新難民。

另一方面是因為缺乏必要的職業教育培訓。國外對農民的職業教育培訓相當重視，通過職業教育來提升失地農民職業技能和文化水平，從而促進當地經濟發展的成功案例有很多。但是，目前我國對失地農民進行職業教育補償還處于探索階段。多數地區對失地農民仍是給予貨幣形式的補償，雖然解決了眼前的生活困難，但疏于對長遠生計的考慮，容易出現“返貧”現象。課題組針對南昌縣189名失地農民的調查中，在回答“是否愿意參加職業培訓”的問題時，有73.02%（138人）選擇“愿意”，26.98%（51人）選擇了“不愿意”?？梢姡У剞r民參加職業培養的意愿較強，希望能夠從培訓中有所收獲。但是，我國相關部門沒有意識到職業教育培訓的重要性，多數地區也欠缺相關考量，使得有意愿參加職業教育培訓來獲取知識和技能的失地農民失去提升自我綜合素質的學習機會。目前雖然有些地方針對失地農民實施了職業教育培訓，但沒有充分考慮和滿足失地農民群體的意愿與職業需求，培訓內容多集中在技能培訓上，有關市民化教育方面不足，在一定程度上影響了失地農民的市民化進程。

3.失地農民市民化的孤立性。失地農民因城鎮化失去土地生產資料以后，并沒有因城鎮化而享受到和市民同等的待遇，相反在市民化進程中經常會受到來自社會各界的不公平待遇，使得這個群體無可避免地成為被排斥和孤立的對象。加之失地農民原有的生活習慣、風俗信仰和人際交往范圍與城市市民的生活習慣相差較大，因而難以找到歸宿感并隨之產生與城市間的距離感，長此以往會造成城鄉間的分離加大甚至對立。失地農民市民化孤立性的原因有：

一是戶籍制度的影響。我國長期以來實行的城鄉二元戶籍制度，使得城市戶籍之外的人口特別是農民工不僅在經濟權益方面受到歧視和不公平待遇，同時在政治權益方面也沒有受到應有的保障，失地農民群體的利益訴求難以得到應有的回應和保障。此外，我國多數城市的勞動力市場在進行員工招聘時有戶籍限制，沒有城市戶籍的失地農民因此很難找到合適工作的機會，不得不在次級勞動力市場謀生存、求發展。

二是社會排斥的影響。社會排斥的定義是農民接受農轉非后，很長時間內沒有得到應有的地位、身份以及相應的生活與權利，社會排斥是多維度的排斥，分為經濟排斥、政治排斥、文化排斥、社會關系排斥和福利制度排斥等。失地農民在市民化進程中受到這五個方面不同程度的排斥，其中社會關系的排斥，拉開了失地農民與城市市民之間的距離，即便失地農民在城市內工作生活，但他們的社會關系網絡仍局限于自己的群體而難以融入城市居民的群體。另外，當城市一些資源出現供不應求現象時，城市居民認為失地農民會爭奪其資源而排斥他們。這些排斥現象表明失地農民在融入城市進程中，并沒有真正被接納。缺乏社會的支持，失地農民很容易成為被孤立的邊緣群體。

三、職業教育和培訓：助推失地農民市民化的作用與路徑

職業教育是面向人人的大眾教育，具有滿足社會經濟、市場需求和人的發展需要的功能。當前我國每年有大量失地農民不斷涌向城市，他們既要融入城市社會經濟發展的需求中，也要實現個人的全面發展。這就需要職業教育有效介入，通過有計劃、有組織地對失地農民開展知識和技能以及相關的市民化教育培訓，使其掌握城市勞動力市場所需的文化知識和職業技能，提高其穩定就業和發展的能力，從而更快地融入城市生活。因此，在強調以人為本的新型城鎮化進程中，職業教育是解決市民化問題最直接、最有效的途徑。

（一）職業教育對失地農民市民化的積極作用

黨的十九大報告中強調教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，完善職業教育和培訓體系。職業教育具有滿足社會經濟、市場需求和人的發展的作用，對我國新型城鎮化的推進和發展產生了舉足輕重的影響。一方面，職業教育發揮服務社會的功能，通過專門的職業院校和培訓機構，培養、培訓各級各類專業人才來滿足社會各行各業的發展需求和人的發展需要。另一方面，職業教育發揮人才培養功能，通過對失地農民實施必要的職業教育和培訓，一則使他們獲得進城務工所需要的一技之長，提高生存和發展的能力;二則促進其有序向城市轉移，有利于城市“新市民”整體素質的提高。由此，對失地農民施以職業教育是提高城鎮人口素質、推進新型城鎮化和促進失地農民順利市民化的有效途徑。

（二）職業教育促進失地農民市民化的路徑

1.強化知識技能和職業道德培訓，為失地農民市民化提供就業支持。根據《規劃》提出的目標，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。這就意味著將有大量農業轉移人口要在城市穩定居住，穩定居住的先決條件是穩定就業。因為失地農民文化水平不高，又缺乏職業技能而難以在城市中獲得合適職業和崗位。職業教育和培訓是擴大就業和再就業的重要手段，通過對失地農民進行知識技能培訓和職業道德培養，提高他們的就業能力和職業適應能力，使其達到上崗要求，從而實現順利就業。

一是重視新知識、新技能培訓。當前是科學技術引領的時代，大數據、互聯網、物聯網和云計算已成為21世紀各行各業的關鍵詞?？茖W技術的每一次革新，都將推動社會各領域的深刻變革，同時也會對求職者的崗位技能提出新的要求。因此，在這樣的背景下，職業教育的培訓內容要突出時代性，不斷與時俱進。不僅需要對失地農民進行基本的網絡知識和操作技能培訓，還需要伴隨新技術的引進而對其進行新知識、新技能的培訓。通過與企業合作進行場地實訓和操作練習，來提升失地農民對新技術的掌握。

二是注重職業道德培育。職業道德是個人職業生涯發展的重要組成部分。在中國傳統二元分割的社會，長期以來農民是作為一種身份而非職業存在的，缺乏必要的職業道德培育。馬克思說：“實際上，每一個階級，甚至每一個行業，都各有各的道德。”失地農民在轉變身份融入城市生活取得新職業角色的過程中，需要接受一定的職業道德教育。可通過樹立典型、學習先進，使失地農民從先進模范人物事跡和品質中受到品德熏陶;還可進行職業道德基本規范的指導，建立積極的職業態度;之后加強“愛崗敬業、誠實守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會”素質的培養。

2.開設創業指導，拓寬市民化進程中失地農民就業渠道。新型城鎮化建設進程中，國家鼓勵大眾創業，萬眾創新。黨的十九大報告再次強調，要大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾，鼓勵創業帶動就業，促進農民工多渠道就業創業。職業教育可以為失地農民提供創業意識教育和創業技能培訓，加強創業意識和提升創業能力。

培訓主體通過培養失地農民的創業興趣和動機來進行創業意識教育。具體而言，一是要營造創業的良好氛圍，搭建創業平臺，通過廣播、電視和網絡等方式加大創業政策的宣傳，提高失地農民參與創業的積極性。二是經常組織創業成功案例研討會，使失地農民從創業典型的成功案例中，找到創業的門路，看到致富的可能。三是對他們普及市場經濟常識和開展市場分析能力培訓，培養失地農民的艱苦創業意識與合作創業意識，增強他們駕馭市場的應變能力和應對風險的能力。

創業技能培訓主要是培養失地農民的創業操作能力，包括行業技術、經營管理、營銷策略等能力。通過依托有資質的教育培訓機構，針對失地農民的特點和創業不同階段的需求，開展多種形式的創新創業活動，鼓勵有想法、有熱情的失地農民參與進來。例如，借助互聯網技術，開展“互聯網+”形式的創新創業活動。此外，還需對失地農民進行創業計劃的培訓，為失地農民厘清創業思路、明確各個創業階段的關鍵任務，從而提升創業成功幾率。

3.開展內容多元化的城市適應教育，全方位提升失地農民市民化水平。職業教育的動態性、開放性和服務社會功能的特點，決定了職業教育的教學內容、管理模式和課程設置等要圍繞市場變化和社會轉型進行適當的調整。因此，職業教育可開設多元化的培訓內容，滿足在新型城鎮化進程中社會經濟發展對失地農民綜合素質的需要，促進其城市適應，全方位提升失地農民市民化水平。

一是實施必要的心理健康教育。失地農民長期生活在農村，早已適應自己的農民身份，城鎮化后向市民身份轉化，需要一個過程去適應和接受。年齡小的失地農民思想更為活躍，接受能力強，更能適應身份的轉換，而年長的失地農民，舊有的生活習俗根深蒂固，不太愿意接受城市的文化。長時期的身份認同模糊對失地農民的心理造成極大困擾，影響他們市民化的有序推進。因此可開展心理學常識方面的輔導，如心理學常識、心理健康知識等，加強失地農民市民化進程中遇到困難的抗挫能力和自我心理調節能力，減少心理障礙及其他心理問題，增強他們轉為市民身份的認同和城市適應能力。

二是注重社會交往教育。社會學家費孝通說過，在中國鄉村，人們之間社會交往呈現出一種差序格局，親緣關系、地緣關系，直至所有的人際關系，都是以自我為中心，逐漸從一個一個人推出去的。失地農民過去生活在熟人社會，交往對象往往局限于血緣和地緣關系，而現代社會的城市是由陌生人組成的社會，各人不知道各人的底細，是無法用鄉土社會的習俗來應付的。因此，失地農民要適應城市生活，融入市民交際圈并與之建立良好的人際關系，不僅需要改變以往的交往模式，還要具備一定的溝通技巧和交際能力。職業教育是促進人的全面發展的教育，可在培養其就業技能的同時，加強其溝通技能知識的培訓，包括人際交往的基本知識和技巧。通過搭建交流平臺，如開展講座論壇、小組討論以及游戲互動等活動增進失地農民與其他群體之間的溝通交流，幫助他們打破以地緣和血緣建立的社交網絡限制，建立起以業緣、人緣為主的新型城市社會關系，從而順暢地進入城市的社會關系網絡中。

三是增設失地農民閑暇教育。失地農民習慣了過去日出而作、日落而息的農耕生活，閑暇時間有明顯的季節性，休閑的方式重復、單調。而在城市，個體生存自由度較高，有更多的休息和閑暇時間。失地農民對于多出來的閑暇時間無所適從，形成浪費，不利于良好生活習慣的養成。因此，職業教育在強調知識和技能教學的同時，還可提供閑暇生活方面的教育，引導失地農民轉變閑暇觀念，有規律地度過閑暇時間。具體而言，可以充分利用城市中的藝術館、博物館、圖書館和文化公園等休閑場所組織開展健康有益身心的文娛活動，如書法繪畫、旅游攝影、健身運動等，營造一種個體心情愉悅、文明而有意義的閑暇生活氛圍，讓失地農民積極參與其中，培養他們文明、健康、科學的休閑生活方式，提高其審美情趣的同時促進市民化。

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