職業教育產教融合校企合作成效問題研究

【摘要】職業教育中產教融合校企合作作為人才培養的根本路徑已成為各界共識，但在操作層面還存在法律制度不健全、政策執行力度不夠及社會評價不高等問題。文中分析并提出了提高職業教育產教融合校企合作成效的舉措：提高產教融合校企合作相關法律制度的有效性，創新產教融合校企合作工作治理模式，建立產教融合校企合作主體要素協同聯動機制，營造產教融合校企合作文化生態。只有系統推進，精準施策，才能使產教融合校企合作成為提升高等職業教育人才培養質量的有效抓手。

【關鍵詞】職業教育;產教融合;校企合作;成效

【中圖分類號】G718.5【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2020）01-0064-07

【作者簡介】趙永勝（1976—），男，山西昔陽人，碩士，副教授，研究方向為高等職業教育和市場營銷。

我國職業教育校企合作經歷了四個階段，分別是：近代實業興國的“工學并舉”、建國至改革開放前的“半工半讀”、國家示范院校建設中將“工學結合”確定為國家職業教育發展重要路徑與制度安排及十八屆三中全會提出“深化產教融合、校企合作”校企合作成為職業院校人才培養的重要形式。與企業進行合作的專業占高職院校全部專業的一半以上的院校有886所，企業兼職教師專業課時占全部專業課時20%以上的院校有563所。[1]有關各方在普遍認為校企合作是高職教育的根本路徑的同時，也越來越意識到職業教育真正的難點恰是校企合作。從政府層面，雖然出臺了大量法律制度，開展了大規模的試點，力圖引導校企合作的開展，但形不成有效機制，效果也不盡理想;從企業層面，由于成本沒有得到必要的補償及責任劃分缺失，企業主動參與校企合作的積極性始終達不到制度設計者預期的目標;從高職院校層面，由于人才培養質量達不到企業“零距離無縫對接”的要求、科研技術及項目開發與企業需求“兩張皮”、社會服務能力做不到“適銷對路”等問題，也導致與企業對接較為困難。目前校企合作一直處于實習實訓、員工培訓、兼職師資聘任、人力供給等初級合作層次上，與產品開發、科研創新、服務提升、質量改進等中級合作層次及校企之間建立良性互動循環機制，實現產教資源優化組合，促進雙方全面深度融合的高級合作層次的要求相去甚遠。因此，我們不能僅停留在高職教育校企合作重要性和必要性的研究上，而是要將兩個完全不同的社會組織類型融為一體，把高職教育校企合作的有效性作為重要問題來研究。

一、職業教育產教融合校企合作有效性不高的表現（一）產教融合校企合作缺乏有效的法律制度保障

以完備的法律制度體系為保障是發達國家開展職業教育產教融合校企合作的典型經驗。德國頒布法律明確了企業與學校兩個主體地位、詳細規定了各方的責權利關系、準確界定了企業參與職業教育產教融合校企合作時的主導性適用法律;[2]美國出臺的職業教育產教融合法律制度旨在制定詳盡可行的具體方案、提供充裕的經費支撐并與時俱進地予以及時修正完善;日本職業教育產教融合校企合作法律制度注重企業內部培訓與內容的具體化。[3]其共性凸顯了職業教育產教融合校企合作法律制度體系的強制性、強化職業教育產教融合校企合作的企業主體性、強調職業教育產教融合校企合作立法的動態適時性、重視職業教育產教融合校企合作立法的創新性。[4]1996年，我國《職業教育法》頒布，雖然填補了職業教育校企合作的法律空白，但是由于未出臺與之相適應的實施細則，使得職業教育校企合作缺乏有效的法律制度保障。

1.法律體系不夠完善

《職業教育法》的宏觀性、抽象性、籠統性等特征使其缺乏可操作性與可實施性;沒有出臺關于職業教育產教融合校企合作的教育行政法規;缺乏創制性的關于職業教育產教融合校企合作的地方立法，政府與部門都沒有關于職業教育產教融合校企合作的專門規章。而且存在著柔性條款居多、各方職責內容籠統、操作性不強、優惠條款沒有量化、懲處條規少而模糊、救濟條款缺失等不足。[5]

2.責任分擔機制不健全

在校企合作中政府、行業、企業、職業學校、教師、學生等的各主體的責任劃分不夠明確，銜接難以通暢。首先，教育部門孤立前行的局面并未改觀。職業教育產教融合校企合作涉及教育、發改委、工信、財政、人社、國資委、稅務等多個部門，國家建立了由國務院領導同志牽頭負責的國務院職業教育工作部際聯席會議制度，教育部為牽頭單位，主要職能是貫徹黨和國家職業教育工作的重大決策部署;統籌全國職業教育工作，研究職業教育重大問題;研究審議擬出臺的職業教育法規政策，部署職業教育改革創新重大事項，督促檢查職業教育政策措施的落實情況，[6]以形成開展職業教育產教融合校企合作工作合力。但從中可以看出仍未走出由分管教育工作的領導負責、教育部門牽頭職業教育產教融合校企合作工作的固有套路。其次，各利益主體尚未形成合作共同體。產教融合校企合作之所以存在表面化和短期性，究其根源就在于各利益主體的利益關切沒有得到有效保障。一是亟待厘清的困境仍然存在。如理論層面上的內在機理仍未被破解，操作層面上缺乏科學理論與有效指導，沒有設計出相關機制與體制;缺乏相應的激勵機制，校企及產教“融合”的內驅力不足;學校與產業界的角色及定位沒有發生根本性轉變，在固有思維框架與利益驅動下內，實現深度融合的困難巨大;各參與主體對各自定位、責任、獎懲、舉措等均不夠清晰。[7]二是各利益主體的利益訴求存在沖突。（1）政府利益訴求。政府推動產教融合校企合作的動因是沒有產教融合校企合作就沒有職業教育現代化，而沒有職業教育現代化就沒有教育現代化。但如上所述，第一，政府法律、法規的缺失卻導致其訴求難以實現;第二，政府用于產教融合校企合作的財政撥付及獎勵撥款制度仍有待健全;第三，政府對產教融合校企合作的稅收與信貸優惠難以兌現;第四，政府對是否參與產教融合校企合作及其效果如何的撥款標準別無二致，而高職院校經費有限，無法建立與先進企業相同的實訓設施等，[8]所以，導致各方在產教融合校企合作的開展上都心有余而力不足。（2）行業利益訴求。行業作為中介組織的利益訴求是預測行業人才需求，論證與制訂行業人才質量標準，將行業人才需求數量及質量標準與職業院校人才培養數量及質量標準相對接，評價行業人才培養標準，協調和指導產教融合校企合作。[9]但是由于既沒有從法律賦予行業相應的權力和地位，也缺少必需的政策支持，導致行業對職業院校和企業都不具有約束力，使其很難發揮預設作用。（3）企業利益訴求。企業作為經濟組織， 創造財富、追求利潤是其職能及天性。實現的途徑之一便是獲得量足質優的人才， 而人才特別是技能型人才來源于職業教育。決定了企業參與校企合作只是其追求利益最大化的手段，前提是只有獲得利益至少是投資能夠等額得到回報，才有可能參與產教融合校企合作。但實踐中無法獲得回報，具體表現在：一些產教融合校企合作政策存在失效危機;缺乏企業成本分擔與補償機制;職業資格準入政策運行機制不通暢;[10]企業認為高職院校的服務質量有限。企業希望高職院校能提供自己需要的高技能人才、擴大企業知名度、解決企業技術難題等，但由于職業院校培養的技術技能人才與經濟社會發展需求不適應，導致在產教融合校企合作中企業的積極性遠低于職業院校的積極性。 （4）高職院校利益訴求。高職院校參與產教融合校企合作是因為其高質量的人才培養目標單純依靠教育行政部門和自身力量無法完全的實現，更遑論科學研究與社會服務功能的全面發揮。因此，高職院校在產教融合校企合作中的首選任務就是合作提高人才培養質量。具體利益訴求表現為：希望政府提供人才培養需求數量與需求質量標準、提供政策法律制度保障、加大財政投資力度、運行稅收及信貸杠桿、加強輿論宣傳引導等，以營造有利于產教融合校企合作的社會氛圍。希望借助行業企業的力量，進行專業設置、設備改造及更新，建設“廠中校”“校中廠”，共同確定人才培養目標和人才質量標準， 解決實踐教學場所及學生實習條件，提供行業企業兼職教師等。但如上所述，如果在產教融合校企合作中， 高職院校不能給企業提供質優量足的技術技能型人才， 那么，企業也就失去了參與產教融合校企合作的前提。因此， 高職院校總是希望政府、行業、企業履行職業教育產教融合校企合作的責任和義務， 卻未反思能為行業企業提供什么樣的人才、管理與技術支持，能否滿足企業在產教融合校企合作中的合理需要。

3.缺乏有效監督評估機制

目前， 職業教育產教融合校企合作工作的監督評估從理論上來說四個層面，分別是：各級政府的監督評估，由于中央政府未出臺這方面的法律文件，地方政府缺乏相關法律依據，所以難以采取具體措施;行業組織的監督評估，由于行業組織的權威性不足，導致其無論是參與、指導，還是監督評估，都力行不及;合作主體的監督評估，即參與各方的自我評價，屬于主觀而非數據化的客觀監督評估，顯然其公允性與科學性不足于令人信服;社會輿論的監督評估，[11]盡管社會輿論對職業教育產教融合校企合作具有方向性引領作用，但在重知輕技、重普高輕高職及現實中對高職生戶籍、公務員等方面的政策限制，使得社會各界積極監督職業教育產教融合校企合作工作質量的難度非常大。

4.合作制度不夠精細

教育部等六部門聯合下發的《職業學校校企合作促進辦法》雖然明確了校企合作的形式、促進措施、監督檢查等，但僅是宏觀上的強調，并無具體的配套法規。一是“應當”“鼓勵”有余而“必須性”“權威性”不足。意味著制度的有效性執行仍取決于各方的“自我選擇”。二是原則性有余操作性不足。如盡管提出要對深度參與校企合作且有較大影響力的企業予以表彰和政策支持，但如何依據什么進行表彰卻不得而知;依法將“企業因接收學生實習所實際發生的與取得收入有關的合理支出，以及企業發生的職工教育經費支出”在計算應納稅所得額時扣除，但并未指明依據何法;“縣級以上地方人民政府對校企合作成效顯著的企業，可以按規定給予相應的優惠政策”，但何為“成效顯著”、由誰評定、如何評定、[12]給予優惠的依據等均未明確;要求采取措施促進校企之間人才的合理流動、有效配置，但究竟是何種措施也未明確。上述《辦法》中的落地舉措大部分均缺乏精細精準的依據。

（二）職業教育產教融合校企合作政策執行力度不夠

高職教育產教融合校企合作政策制定之后就要看其能否將期望目標變為現實目標，是將政策文本的價值觀念付諸理性實踐的動態過程，檢驗的唯一標準就是政策執行結果是否達到了預期目標。但現實卻是在內外因素的綜合影響下，導致職業教育產教融合校企合作政策的原設計功能降低乃至缺失，在執行過程中沒有達到預期目標。[13—14]具體表現：一是象征式執行。即在高職教育產教融合校企合作政策執行過程中以表面文章、宣傳報道為主， 卻缺乏具體有效的實際行動。如就業準入制度和職業資格證書制度就一直流于表面形式。二是附加式執行。即執行部門與人員增加某些非文本條目后方才執行職業教育產教融合校企合作政策。如憑借人際關系開展合作，工作要求相同但學生與企業員工待遇相差甚遠，事先告知學生事故責任自負，不承擔人才培養任務，打著“工學結合、校企合作、頂崗實習”的幌子，安排學生從事與專業毫不相干的流水線生產工作，[15]有的企業支付給學生較少的勞動報酬、卻讓學生加班加點地付出大量的勞動，涉嫌非法廉價出賣學生勞動力[16]等。三是歪曲式執行。 即掛羊頭賣狗肉偷梁換柱式的“執行”，違背了政策制定初衷。 如“雙師型”教師要求教師要有企業經歷，但實際上在招聘時卻越來越偏重于博士等高學歷人才， 造成“雙師型”教師隊伍建設成為了提升高職院校教師學歷水平的政策。 四是機械式執行。[17]即不是執行政策精神而是斷章取義、生搬硬套地執行政策。 如校企聯合“訂單式”培養政策在實際執行中變成了 “勞動力供應中介”， 學生實習變成了解決企業“用工荒”的一種措施。[18]無疑對職業教育產教融合校企合作政策的權威性、實踐性、信譽度造成了極大的傷害。

（三）職業教育產教融合校企合作有效性的社會評價有待提高

盡管搭建了合作平臺，豐富了合作運行機制和模式，建設了有效的合作載體，但是也存在著校企合作契合點錯位，單一合作、低效合作、短期合作、運行模式、管理機制不健全等問題。從畢業生對高職院校產教融合滿意度來看，綜合評價值為3.831，處于基本滿意程度，其組成的三個一級指標：教師隊伍、實訓設施、合作企業的分值分別是3.81、3.933、3.776，[19]說明畢業生對高職院校產教融合選擇的企業的滿意度最低。60.95%的人認為職業教育產教融合校企合作體制機制改革政策沒有得到很好落實，46.86%的人認為對該項政策的執行督導不力， 超過半數的人認為投入力度一般;31個省份對現代職業教育體系政策落實不到位，如，生均財政撥款水平與12 000元的要求還有很大差距，80%左右的地區沒有落實財政專項補貼學生企業實習、兼職教師課酬等政策，僅有30%的地區落實了“生均企業實習責任險補貼”;[20]只有10%的受訪者認為對人才培養質量政策有深入了解和理解，47%的受訪者認為應該適當調整現有政策，63%的受訪者認為應該注重這方面的立法。公眾對相關政策執行監督的力度評價不高，近四成受訪者認為政策執行監督的力度一般或不力。30%的人認為推進產教深度融合政策的力度一般，21%的人認為督導不力，62%的人認為應注重立法，56%的人認為應加強政策宣傳;只有33%的人認為加強教師隊伍建設的政策督導到位。教師企業實踐時間低于相關政策要求、兼職教師占專任教師的比例與相關要求也存在較大差距;在提高發展保障水平政策的成效上存在著國家財政性教育經費投入與職業教育發展需求還有較大差距、各地生均撥款差異十分顯著等問題。[21]

總之，在職業教育產教融合校企合作發展的初級階段，普遍存在著企業內驅力不強、專業建設不可持續、產教融合流于形式[22]等問題。

二、增強職業教育產教融合校企合作有效性的措施（一）提高職業教育產教融合校企合作法律制度的有效性

1.提高職業教育產教融合校企合作法律的有效性

我國應積極借鑒發達國家產教融合校企合作法律的強制性，強化職業教育產教融合校企合作的企業主體性、強調職業教育產教融合校企合作立法的動態適時性、重視職業教育產教融合教育校企合作立法的創新性等經驗。正視國家職業教育產教融合校企合作法律過于宏觀性、原則性， 停留于一般性倡導，存在實質性、操作性、獎懲性、強制性等不足;《教育法》《職業教育法》《教師法》關于職業教育產教融合校企合作的法律規定與《企業法》《稅收法》等相關法律配套銜接不夠;《勞動法》《高等教育法》《就業促進法》等法律對職業教育產教融合校企合作作出的規定缺乏系統性、完整性、全面性、體系性;《教育法》《教師法》《職業教育法》對開展職業教育產教融合校企合作的規定不盡合理等。以上問題阻礙了職業教育產教融合校企合作的有效性開展。因此，要精準完善我國職業教育產教融合校企合作法律保障體系， 為提高我國職業教育產教融合校企合作工作質量的有效性提供剛性法律依據。

（1）法律內容要完整。依法突出職業教育的類型與重要位置，明確政府、行業、企業、職業院校的權力、責任和義務，建立農村中等職業教育免費制度，完善職業教育體系，明確投入責任和標準及力度， 明確企業承擔發展職業教育的責任，建立就業準入制度，增加法律責任條款，理順管理體制，[23—24]全面保障職業教育產教融合校企合作實踐主體的法律尊嚴。

（2）立法風格要實用。制訂的職業教育產教融合校企合作法律要“務實”“詳盡”“剛性”“量化”“兜底”，全力避免使用“可以”“應當”“鼓勵”等倡導性表述詞語。

（3）框架設計要合理。職業教育產教融合校企合作法律總體框架應包括：第一部分總則由“立法目的”“適用范圍”“工作方針”等組成;第二部分主體由“管理主體”“合作主體”“協作主體” “實習學生”“教師”等組成;第三部分工作機制由“職教集團”“校企合作管理平臺”等組成;第四部分運行機制由“合作內容”“合作形式”“實習制度”“教師掛職”“企業教師” 等組成;第五部分保障機制由“專項投入”“優惠政策” “準入機制”等組成;第六部分監督與評價由“監督機構”“考核與評價”“表彰獎勵”等組成;第七部分法律責任由各主體的違法行為及其法律處罰后果組成;第八部分法律救濟與維權;第九部分為附則。[25]

（4）主體行為要規范。要厘清各實踐主體在職業教育產教融合校企合作中的法律關系。一是明確政府與行業、企業、職業院校之間的法律關系;二是明確行業與企業、職業院校之間的法律關系;三是明確企業與職業院校之間的法律關系;四是明確學生與企業間的法律關系;五是要明確學生與學校之間的法律關系等。

（5）相關法律要銜接。要從細節上捋清職業教育產教融合校企合作涉及的相關法律以及它們之間存在的邏輯關系，并積極推動出臺實施細則，對各主體單位的法律規范盡量進行量化描述， 以突出相關法律應有的強制性、適用性、邏輯性和可行性等特征，不斷增強職業教育產教融合校企合作法律實施的清晰性、嚴謹性。

2.提高職業教育產教融合校企合作制度的有效性

《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》指出：“健全國家職業教育制度框架。”中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》指出：“大力推進教育理念、體系、制度、內容、方法、治理現代化”“健全職業教育人才培養質量標準”“構建教育質量評估監測機制，建立更加科學公正的考試評價制度，建立全過程、全方位人才培養質量反饋監控體系”。[26]中辦、國辦印發《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》指出：“深化職業教育產教融合”“健全產教融合的辦學體制機制”“建立健全職業教育制度標準”[27]等等，都要求加強職業教育制度標準建設工作。首先，職業教育產教融合校企合作制度構成要完整。從利益相關者的利益訴求上分析， 要建立“誰提供及提供什么樣的職業教育產教融合校企合作教育、技術、服務及內容”方面的投資制度，“誰投入職業教育產教融合校企合作資源”方面的供應制度，“誰是職業教育產教融合校企合作評價的主體及如何評價”方面的評價制度，“誰使用、如何使用”方面的應用制度，“利益相關者的合作及其方式”方面的社會合作制度。[28]其次，職業教育產教融合校企合作制度層次要合理。在校企合作的實際運作中，可以建立四層責任制度保障體系，即第一層由職業院校企領導共同組成的決策機構、第二層由學校專業負責人和企業相關人員組成的校企合作執行機構、第三層由企業和行業專家為主體的專業合作指導委員會、第四層是第三方監督。最后，職業教育產教融合校企合作制度標準要科學。在“技術標準”上，要明確“投入”標準、“過程”標準、“效益”標準、“效率”標準;在“政治標準”上，要明確公平標準、回應性標準;“人”的標準上，要明確無論是從“人”是職業教育產教融合校企合作制度的邏輯起點， 還是從過程以及結果來看，“人的全面、個性化和可持續發展” 無疑都是職業教育產教融合校企合作制度最終目標和應然狀態。[29]

（二）創新職業教育產教融合校企合作工作治理模式

職業教育產教融合校企合作聯動工作機制是推進各利益相關方的共同參與和廣泛合作的前提條件。只有共建共享利益平臺， 才能解決職業教育產教融合校企合作過程中長期存在企業積極性不足，“兩張皮”現象突出，合作層次較低等問題。

1.創新職業教育產教融合校企合作工作平臺

（1）構建校企利益共同體。共同體由政府、行業、企業、職業院校等組成，是目標相同的互為依存、共擔責任、共享利益、共同出資（資金、技術、人員、設施、廠房、場所等） 建設的“第三方實體”。如職業教育集團就是一種有效的校企利益共同體， 參與各方通過把一部分技術、人員、設施、廠房、場所等投入集團， 建成一個具有法人地位、利益捆綁的共享實體。該集團就是一個為成員提供合作信息、開展合作項目、供給優質資源、進行人才培養、科學技術研發、招生就業對接的綜合信息平臺。

（2）構建產教合作聯盟。政府在職業教育產教融合校企合作中扮演著制度制定者、規劃統籌者、項目資助者、發展指導者、政策激勵者、實踐推動者的角色。在制度設計上，要使職業院校真正成為人才培養、技術創新的重要基地，使企業成為職業教育產教融合校企合作的主體，主動與職業院校進行深度融合。為此，政府必須出臺職業教育產教融合校企合作的系列規章制度，定期發布各類產業技術發展指南，運用財政資助方式推動基于項目的主動融合，最終形成職業教育產教融合校企合作共同創新聯盟。在操作層面上，發揮統籌與協調職能，構建多方協同育人組織載體，實現職教界與產業界協同育人的融合。產業肩負社會責任及自身的發展路徑，明確與職業院校之間的互動關系，通過共建校企培訓中心、攜手合作共同研發等途徑，不斷提升自身應對產業變革的能力。職業院校必須明確職業教育產教融合校企合作的不僅是簡單的相加與疊加，而是一種集成創新、系統創新、整體創新，從而實現人才培養方式、科研成果轉化的根本性變革，從而推動高職教育高質量發展。

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【Abstract】Taking university-enterprise cooperation based on industry-education integration in vocational education as the fundamental route of talent cultivation has become a consensus， but there are still some problems in the operational level， such as imperfect legal system， insufficient policy implementation and low social evaluation. This paper analyzes and proposes the measures to enhance the industry-education integration effect based on industry-education integration in vocational schools： enhancing the effectiveness of related legal systems， innovating the work governance mode， establishing the collaborative linkage mechanism for subject elements and forming suitable cultural ecology. Only through advancing the system and carrying out related policy precisely can university-enterprise cooperation based on industry-education integration become an effective way to improve the quality of personnel training in higher vocational education.

【Key words】vocational education; industry-education integration; school-enterprise cooperation; effect

（編輯/徐楓）