淺析新型煙草制品的法律監管問題

鄭春橋　官映然

關鍵詞 新型煙草制品 監管 法律適用

作者簡介：鄭春橋，莆田市煙草專賣局，副局長;官映然，莆田市煙草專賣局，科員。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.136

一、新型煙草制品概述

（一）概念及特征

1.概念：新型煙草制品，指含有煙草或能產生煙霧，能帶給人抽吸快感，滿足生理需求，但又不屬于傳統意義上的煙草制品的產品。

2.特征：新型煙草制品具有以下特征：一是不需要燃燒;二是提供尼古丁，能在一定程度上滿足消費者生理需求;三是焦油量較少。

（二）分類

常見的新型煙草制品有電子煙、加熱不燃燒卷煙及無煙氣煙草制品（口含煙、鼻煙、嚼煙），其中電子煙和加熱不燃燒卷煙占據市場主流。

加熱不燃燒卷煙是利用外部熱源加熱煙草（不是點燃）以產生煙草風味氣體，有理化反應加熱、電加熱以及燃料加熱，均是通過加熱煙絲，烤出煙草中的尼古丁和香味物質，達到滿足吸煙者需求的目的。

電子煙又稱電霧化卷煙，是一種通過電加熱手段向呼吸系統傳送尼古丁的電子裝置，是將源于煙草的尼古丁液體霧化形成氣狀物，主要由煙桿和煙彈組成，煙彈是一次性消耗品，煙桿可重復使用。其主要原理是“尼古丁替代療法”。

無煙氣煙草制品是指未經燃燒通過口腔或鼻腔吸食消費的煙草制品。

二、新型煙草制品監管現狀

2014年8月8日習近平總書記在中央財經領導小組第七次會議中強調：要將不燃燒卷煙、電子煙、口含煙、咀嚼煙等新型煙草制品作為煙草產業新興戰略性產品，將發展新型煙草制品當作煙草行業未來發展的重大戰略課題。新型煙草制品引起煙草行業青睞。

2015年湖北中煙、云南中煙獲得了加熱不燃燒卷煙的生產專利。2017年5月8日國家局印發《關于貫徹落實下發國務院有關文件精神進一步加強卷煙打假打私和市場監管工作的通知》，明確要求：要密切關注新型煙草制品產品動態，切實加強市場監管。6月14日專賣司下發《關于落實開展加熱不燃燒卷煙監管工作的通知》，明確了監管范圍，并下發了目錄指引。以此為依據，各級煙草專賣局如火如荼地開始了對新型煙草制品的監管。隨著監管力度的加大，新型煙草制品監管中的各類法律適用問題逐步暴露：

1.2018年之后國家局通過一系列內部文件進行規制，但文件效力較低，自身未成體系，作為審判依據使用時證明力難以得到認可。

2.目前，國家局文件僅明確對菲莫IQOS、日煙PLOOM、英美GLO、雷諾REVO等四類產品進行監管，該四種產品之外的加熱不燃燒卷煙及電子煙是否納入監管范圍、如何監管缺少界定和依據。

3.當前，煙草質量檢測機構僅可檢測四種加熱不燃燒卷煙，其余產品質量如何確認未予明確。

三、新型煙草制品監管中的法律實務

（一）明確使用的監管依據，確定產品的監管范圍

依據《關于落實開展加熱不燃燒卷煙監管工作的通知》、2018年第十三屆全國人大第一次會議上國家局對6801號建議的答復、2018年《國家煙草專賣局辦公室關于征求電子煙等新型煙草制品定性等有關意見的復函》、《關于征求電子煙等新型煙草制品定性等有關意見的復函》（國煙辦綜〔2018〕182號）、2018年國家局給政協十三屆全國委員會第二次會議第2991號提案的答復、2019年國家煙草專賣局、國家市場監督管理總局聯合下發《關于進一步保護未成年人免售電子煙侵害的通告》等文件，可以總結：

1.納入監管范圍的新型煙草制品包括：加熱不燃燒卷煙、電子煙及無煙氣煙草制品。

2.對加熱不燃燒卷煙的監管僅對市場流通較為頻繁的菲莫IQOS、日煙PLOOM、英美GLO、雷諾REVO等四類產品進行監管，其他產品僅做密切關注;

3.電子煙僅監管含有煙絲、煙油、尼古丁成分的煙彈，不包含其煙桿、霧化器、電池等器械裝置;目前電子煙在實踐中監管方面依據欠缺，電子煙國家標準尚未出臺，屬性不明。

（二）明確產品質量鑒定機構，得出確定鑒定結論

市場上銷售的新型煙草制品，大多來源不明，真假難辨。對納入監管范疇的新型煙草制品，應加強對其產品質量的監督。根據《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第三十一條規定、《關于辦理非法生產、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第七條規定明確：煙草質量檢測站對新型煙草制品的產品質量具有檢測資格。

2017年國家局科技司下發國煙檢[2017]49號文件，進一步明確，目前接受卷煙鑒別檢驗委托的新型卷煙產品主要是IQOS、GLO、PlOOM、REVO等四類。但其他類型的新型煙草制品無法獲取鑒定結論。鑒定結論的缺失會造成案件性質無法判斷，故日常監管中仍應以上述四類產品為監管重點。

（三）明確不同環節的監管措施，確定適用的處理方式

1.舉報投訴環節。正確認識、處理舉報投訴信息，重視舉報投訴信息的價值，不輕易放過小線索。

2.查找貨源環節。目前，尚未有中煙企業的新型煙草制品投入國內市場銷售，國家局也未批準任何新型煙草制品的進口，市場上銷售的新型煙草制品多為走私產品。市場監管時，要做到案件源頭不查清不放過。

3.銷售環節。一是實體店銷售為小部分，應對其加強監管。二是互聯網社交平臺銷售為主要方式，應嚴厲打擊。

（四）明確案件的界限，準確為案件定性。

對新型煙草制品的認定與傳統煙草制品認定并無不同。

1.納入監管范圍的新型煙草制品價格的認定，適用《涉案卷煙價格管理規定》（國煙計[2011]73號）的規定計算涉案案值。

2.根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法生產、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，達到立案標準的構成刑事犯罪。通常以案值作為行政處罰案件與刑事案件的界限（非法經營罪涉及煙支）。

四、對新型煙草制品監管的建議

（一）準確定位

對監管制度的選擇，本質上是對各自業已存在的制度環境的反映。對新型煙草制品的監管，筆者認為，首先應明確監管定位，將新型煙草制品納入煙草專賣品范疇是正確選擇。理由如下：

1.以產品成份區分有利于正確分辨產品類別，明確監管部門。成份中含有煙葉、煙絲、煙油等，說明其產品的主要原料為煙草，其與傳統卷煙在實質功能、健康危害等方面的具有相通性，從保護消費者健康的角度，此類產品應納入專賣監管范疇。

2.由煙草部門監管職責清晰、便捷高效、節省資源。國家煙草局已經陸續出臺了專賣管理、許可管理等方面的法律規范，形成了配套成熟的監管體系。歸入煙草制品范疇的新型煙草制品，可直接適用現有的法律法規，不需要組建新部門、出臺新規定，節省資源，運轉起來流暢高效，可以達到無縫銜接。

3.符合煙草行業“兩個至上”的行業共同價值觀。當前新型煙草制品多由民營企業生產，造成國家煙草稅收的大量流失，新型煙草制品中含有煙油、煙堿、尼古丁等，影響人體健康，損害消費者的利益，這與“國家利益至上、消費者利益至上”的行業共同價值觀嚴重背離。

4.符合《煙草控制框架公約》的精神，有利于更好地履約。將含有煙葉、煙油、煙堿的新型煙草制品納入煙草監管范疇，有助于限制大肆生產，能夠保障產品質量，是踐行《煙草控制框架公約》的最好體現。

（二）具體措施

應提高監管范圍界定的立法層次，將含有煙絲、煙草薄片、煙堿、煙油等成份的煙草制品納入煙草部門監管范圍，實行新型煙草制品生產銷售的許可準入制度，由煙草部門對新型煙草制品進行監督檢查

1.加快對新型煙草制品的立法步伐，從立法層面加強監管。

（1）以法律修正案的形式重新界定煙草專賣品的含義或增加其種類，將新型煙草制品納入煙草專賣品范疇。以法律修正案等規范性文件明確界定新型煙草制品的含義、種類成為當務之急。《煙草專賣法》以列舉的形式明確了煙草專賣品類別，但對新型煙草制品，國家局以成分界定為主。建議應提高新型煙草制品界定的立法層次，重新界定煙草專賣品，破除種類說，而代之以成分說，對產品成分中含有煙絲類物質、煙油、煙堿、尼古丁等物質的產品均納入煙草專賣品范疇。

（2）在煙草法律法規界定尚不明確的情況下，以地方性法規的形式從控煙角度將新型煙草制品納入禁煙范圍。禁止在公共場所吸食新型煙草制品、禁止向未成年人銷售新型煙草制品等，通過減少吸食途徑、消費對象倒逼其銷售量下降。

2.進行公司制改革，建立科學的法人治理結構，有效解決專利權問題。

目前亟需解決的是民營企業的生產及專利權問題，如果新型煙草制品被定位為“煙草制品”，煙草企業及煙草行政主管部門需要解決以下問題：

（1）要完善此類產品的行業標準、產品質量標準、安全標準等，對不符合產品標準的新型煙草制品強制退出該領域。

（2）要加快新型煙草制品專利研究，民營企業的專利主要集中在實用新型專利，煙草企業應加大發明專利的研究，發明出新穎高質量的新型煙草制品，將民營企業逐步排除出該領域。

（3）對市場產品認可度較高的民營企業，建立多維度的合作，依據煙草行業標準進行管理，由煙草企業掌控該領域的話語權。

3.強化宣傳，形成輿論震懾。宣傳的輿論導向作用能使社會各界形成共識：新型煙草制品屬于煙草部門監管范疇，為煙草部門開展新型煙草制品的專賣管理、打擊新型煙草制品違法產銷創造輿論環境，為煙草部門積極實施監管奪得先聲。

4.嚴格限制新型煙草制品的廣告宣傳。當前，新型煙草制品廣告披著“戒煙”“保健”“減害”的外衣迷惑消費者，但其真實功效卻無法驗證，甚至有可能損害消費者身體健康，將新型煙草制品納入專賣管理范疇，與傳統煙草制品相同對待，依據《廣告法》《專賣法》等相關規定嚴格禁止新型煙草制品進行任何形式的廣告宣傳，切實保護消費者的人身健康，對違反規定進行宣傳的企業，工商部門一經發現，均應依法堅決予以查處。

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