三舊改造法律問題分析

關(guān)鍵詞 三舊改造 法律問題 土地管理

作者簡介：葉謀，廣東樹本律師事務(wù)所。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.193

在我國土地資源供應(yīng)、需求矛盾日益突出的背景下，政府部門推出了以節(jié)約用地、拓展發(fā)展空間為目標(biāo)的三舊改造政策。從2009年廣東省佛山市進(jìn)行三舊改造試點開始，涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造在各地成績斐然，已上升至全國發(fā)展戰(zhàn)略。但是由于涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造涉及利益較多，以三舊改造主體不明確、集體土地直接流轉(zhuǎn)法律規(guī)定缺失等為代表的法律問題也日益突出。

基于此，對涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造法律問題進(jìn)行適當(dāng)剖析就變得非常必要。

一、三舊改造概述

三舊改造主要指舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造，其是國土資源部、廣東省開展、推進(jìn)的節(jié)約用地試點重要舉措 。根據(jù)2009年廣東省頒布的78號文件可得出，三舊改造內(nèi)容主要是城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不可作為工業(yè)用途廠區(qū)用地、城市市區(qū)“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地（原廠房用地重新規(guī)劃作住宅用地）、淘汰類產(chǎn)業(yè)原廠房用地、列入“萬村土地整治”的示范工程村莊、布局不合理且條件滯后的城鎮(zhèn)存在、與安全規(guī)定或者環(huán)保規(guī)范不相符的廠房用地等。

二、三舊改造法律問題

（一）三舊改造發(fā)動主體不明確

我國《民法通則》第七十四條與《中華人民共和國土地管理法》第八條及第十條，分別將“村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民集體”作為農(nóng)村集體土體所有權(quán)主體，沒有對農(nóng)民集體組織形式進(jìn)行詳細(xì)闡述，導(dǎo)致三舊改造實踐中所有權(quán)主體虛位，影響了三舊改造法律責(zé)任認(rèn)定工作的順利進(jìn)行。

（二）缺乏集體土地直接流轉(zhuǎn)法律規(guī)定

在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，農(nóng)村、城市間僅存在“土地征用”一種交易形式，國家禁止商業(yè)性、民事性土地流轉(zhuǎn)行為。這種情況下，集體土地使用權(quán)就受到了嚴(yán)格限制。農(nóng)村、城市集體土地使用權(quán)在產(chǎn)權(quán)方面長時間存在不對等情況，違背了法律平等保護(hù)全部公民財產(chǎn)這一立法精神，也對農(nóng)村居民合法權(quán)益造成了一定損害 。

（三）三舊改造糾紛案由確定難度大

我國《民法通則》第七十一條雖然對集體土地所有權(quán)進(jìn)行了簡單闡述，但是現(xiàn)實情況下涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造行使權(quán)能主要為收益、占有。且處分權(quán)、使用權(quán)限制較多，導(dǎo)致涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造糾紛案由確定難度較大。

三、 三舊改造法律問題解決對策

（一）明確三舊改造發(fā)動主體

三舊改造發(fā)動主體不明確直接影響了三舊改造推進(jìn)過程中各參與者利益，因此，面對與三舊改造息息相關(guān)的村委會、政府、農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民、房地產(chǎn)開發(fā)公司等參與者，如何確定三舊改造發(fā)動主體，就成為三舊改造法律規(guī)劃的首要問題。借鑒我國《憲法》第十條規(guī)定、地區(qū)土地房屋等財產(chǎn)征收立法規(guī)定、境外國家土地房屋等財產(chǎn)征收立法規(guī)定，可得出國家為三舊改造發(fā)動主體，其可以依據(jù)法律法規(guī)要求，對農(nóng)民、集體土地實行征收、征用并給予補(bǔ)償 。而三舊改造實踐過程中，直接需要征收、征用土地房屋等財產(chǎn)的主體為具體的企業(yè)法人、個人、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。基于此，我國《土地管理法》第四十三條、《城市房地產(chǎn)管理法》第九條也規(guī)定了任意單位、個人建設(shè)使用土地需依法申請，而農(nóng)民集體土地則不得出讓。只有在法律范疇內(nèi)將規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民土地轉(zhuǎn)為國有土地后方可有償出讓。上述條例均未過分強(qiáng)調(diào)三舊改造發(fā)動主體為政府部門，也沒有將其他主體排除在三舊改造發(fā)動主體以外。

基于此，可從三舊改造區(qū)域內(nèi)土地性質(zhì)入手，對三舊改造中涉及居民集體土地、農(nóng)民集體土地所有權(quán)人法律地位進(jìn)行逐一明確。同時在明確集體經(jīng)濟(jì)組織定位的基礎(chǔ)上，為了更好的保障農(nóng)民在法律范疇內(nèi)權(quán)益，應(yīng)對農(nóng)民集體內(nèi)涵、組織形式進(jìn)行清晰界定。以便為三舊改造因集體建設(shè)土地所有權(quán)主體組織形式、內(nèi)涵不明確導(dǎo)致的農(nóng)民合法權(quán)益損害問題出現(xiàn)。

（二）構(gòu)建完善的集體土地直接流轉(zhuǎn)法律規(guī)定體系

針對現(xiàn)階段涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造實務(wù)操作過程中出現(xiàn)的問題，為保證涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造工作落到實處，一方面，可以農(nóng)村建設(shè)用地、城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地所有群形式間差異入手，借鑒國家規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地特別是商品房建設(shè)用地可依法流轉(zhuǎn)的特點，在現(xiàn)行法律規(guī)定中為農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)限制進(jìn)行適當(dāng)拓寬。從長遠(yuǎn)來看，為了充分貫徹落實法律平等保護(hù)全部公民財產(chǎn)、法律面前人人平等這一立法精神，應(yīng)將基于集體土地流轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制性規(guī)定進(jìn)行修訂。同時在我國《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國民法通則》等法律法規(guī)中，將相關(guān)條例刪除，并增設(shè)與集體土地直接流轉(zhuǎn)相關(guān)的系統(tǒng)性規(guī)定。

另一方面，為了從根本上摒除現(xiàn)行土地所有權(quán)二元制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的法律障礙，應(yīng)以集體土地轉(zhuǎn)制問題為核心，在我國現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度中，將土地征收、土地國有化轉(zhuǎn)制等方式納入法律體系，以便為三舊改造政策推行過程中集體土地國有化問題解決提供法律支持。如借鑒廣州市《關(guān)于廣州市推進(jìn)“城中村”（舊村）整治改造的實施意見》的相關(guān)規(guī)定，針對全面改造的城中村，可以依據(jù)改造跟進(jìn)、改制先行的原則，將農(nóng)民、村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織分別向居民、居委會、股份制企業(yè)轉(zhuǎn)化，促使城中村集體性質(zhì)土地轉(zhuǎn)化為國家所有，受城市管理與保障體系約束。從本質(zhì)上而言，改造跟進(jìn)、改制先行主要是以村集體征收為目標(biāo)，在將城中村等集體土地轉(zhuǎn)性為國有土地后再進(jìn)行改造開發(fā)。基于上述要求，結(jié)合粵府<2009>78號文件實踐經(jīng)驗，可以從法律層面入手，對三舊改造政策中關(guān)于集體土地直接流轉(zhuǎn)法律進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化、具體化，以便進(jìn)一步豐富涵蓋《城市規(guī)劃法》《土地管理法》《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》等法律的管制體系，為全國性質(zhì)三舊改造政策實施提供具體的指引及法律依據(jù)。如為促使多數(shù)三舊改造土地與現(xiàn)行城市規(guī)劃要求相符，可以依據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府[2009]56號）文件中綱領(lǐng)性政策，從協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃操作視角入手，進(jìn)行“三舊”改造規(guī)劃的編制。并明確政府主導(dǎo)背景下市場參與行為規(guī)范，以便為三舊改造工作加速推進(jìn)提供依據(jù)。

（三）補(bǔ)充三舊改造糾紛案由確定適用法律

從本質(zhì)上而言，涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造糾紛案由確定為案件名稱的核心模塊，其直接反映了案件所涉及法律關(guān)系性質(zhì)，可以為涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造案件糾紛處理提供依據(jù)，進(jìn)一步提升司法統(tǒng)計及實體法運(yùn)行準(zhǔn)確性、科學(xué)性。因此，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合最高人民法院發(fā)布的《民事案件案由規(guī)定》《關(guān)于修改<民事案件案由規(guī)定>的決定》等文件，綜合考慮集體土地征收、房屋及廠房拆遷、土地使用權(quán)收回等問題，制定恰當(dāng)、一致的案由處理標(biāo)準(zhǔn)。同時考慮到涵蓋舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊的三舊改造不僅具有城中村居民集體土地、廣大農(nóng)村農(nóng)民集體土地舊村莊改造，而且涉及了國有土地舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造，因此，可以根據(jù)上述改造主體不同性質(zhì)，選擇對應(yīng)的法律。

對于國有性質(zhì)土地上舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造糾紛案由確定而言，可以選擇我國國務(wù)院在2011年頒布的《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》。同時考慮到該條例僅適用于城中村居民集體土地、廣大農(nóng)村農(nóng)民集體土地，不適用于舊村莊改造，因此，應(yīng)對《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行適當(dāng)分解。即在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》立法實踐的基礎(chǔ)上，考慮歷史、現(xiàn)實因素導(dǎo)致的城市土地并不是全部為國家性質(zhì)問題，根據(jù)實際情況，進(jìn)行恰當(dāng)分析 。如城中村土地屬各城中村居民集體，需依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定，對基礎(chǔ)設(shè)施落后、危房集中等地段，進(jìn)行舊城區(qū)改建。并依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規(guī)定、《新征收條例》的相關(guān)規(guī)定，給予被收回土地的土地使用權(quán)人公平補(bǔ)償、或者適當(dāng)補(bǔ)償。公平補(bǔ)償要求對被征收土地房屋等財產(chǎn)價值補(bǔ)償高于土地房屋等財產(chǎn)征收決定公告日類似被征收土地房屋等財產(chǎn)市場價格，對于部分城市國有土地上被征收者，可以根據(jù)其公平補(bǔ)償;而對于城中村居民集體土地上被征收者，則可以依據(jù)《新征收條例》的相關(guān)規(guī)定，給予其適當(dāng)補(bǔ)償。即綜合考慮政府征收行為公共需求性、政府承受能力，給予城中村被征收人相對公平補(bǔ)償水平較低的補(bǔ)償額度。

綜上所述，三舊改造具有影響面積大、涉及利益廣、政策性強(qiáng)的特點，為避免三舊改造法律問題對三舊改造工作進(jìn)一步推進(jìn)的不利影響，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合三舊改造實施經(jīng)驗，進(jìn)行三舊改造中涉及的法律問題的逐一破解，以便進(jìn)一步推進(jìn)三舊改造，為我國社會主義和諧社會建設(shè)、土地制度改革提供充足支持。

注釋：

林炳釗. 順德區(qū)三舊改造規(guī)劃實施策略及建議[J]. 城市建筑， 2016（12）：381.

關(guān)志燁. 佛山三舊改造規(guī)劃行動規(guī)劃編制和實施的有效路徑探索[J]. 低碳世界， 2016（21）：140-141.

朱一中， 楊倩楠， 肖映澤. “三舊”改造政策實施的問題與反思——以廣東省佛山市禪城區(qū)為例[J]. 國土資源科技管理， 2018， 35（2）：127-136.

馬駿. 黃石舊城改造路徑初探——以《黃石“三舊”改造規(guī)劃研究》為例[J]. 建材與裝飾， 2016（27）：123-123.