以PPP模式為主的制度供給改善精準扶貧中的人力資源

姜澤焱　羅甜甜　謝姍姍

摘要：解決精準扶貧現存問題的一個重要手段是人力資源的改善，通過促進人力資源回流和人力資源投資來為當地的發展注入活力。這需要制度的保障，應結合我國供給側改革的背景為精準扶貧制定各項合適的制度。其中，PPP模式是促進人力資源回流和投資的重要模式，在教育內容和方式上也能起到重要的作用。

關鍵詞：精準扶貧;人力資源;制度供給;PPP模式

一、宜賓市興文縣精準扶貧現狀

宜賓市興文縣是少數民族聚集地，有17個少數民族，人口占全縣的10.87%，是四川省少數民族地區待遇縣。宜賓市興文縣地理環境特殊，旱災、風災、山地災害和冰雹等自然災害頻繁，社會發展緩慢，經濟發展嚴重滯后。自脫貧攻堅工作開始以來，興文縣在解決當地貧困戶的居住、飲用水、硬化路、衛生室、文化室、通訊網絡等方面取得了明顯的效果。2019年將完成省市下達的興文縣11000人脫貧、20個貧困村退出、貧困縣摘帽的目標任務。但在走訪的過程中，仍然發現了很多問題。

首先是產業扶貧效果不好，政府在產業扶貧中設立了專項基金，但沒有在技術和管理上教給農戶足夠的知識，沒有充分發揮專業知識的作用。農戶因自身認知水平的低下，更在乎糧食作物的生產，甚至有部分農民只是為了得到種植補助而種植政府發放的樹苗，對經濟作物管理不到位，產品質量水平低。在收獲季節，整村種植油茶或者櫻紅李使產量急劇上升，產品供過于求，出現“谷賤傷農”的現象。加上興文縣地形限制了交通，農戶無法將產品及時運送到市區，因產品質量水平不夠，商販也不會進村收購，農戶只能自擔損失。這又會造成農民對產業扶貧政策沒有信心，消耗農民對政府的信任。其次目前的幫扶點集中在為農戶解決水、電、住房、醫保等問題，只解決了當前農戶的基本生存問題，對整村的發展起不到長效的作用。

除了以上兩點原因之外，最重要的一點是當地極度缺乏人力資源。第一、在走訪的貧困戶中，最主要的致貧原因就是因病致貧和缺乏技術，分別占55%和25%。農戶的身體素質和文化素質低成為了當地貧困戶最根本的致貧原因之一。第二、在駐村幫扶的干部中，一些駐村干部管理水平有限，對當地情況了解不深入，只是為了完成省級下達的目標任務而工作。聘請的技術指導和培訓老師只起到短期的指導作用，無法提供農戶種植過程需要的長期指導。第三、青壯年勞動力進入城市打工，當地的勞動力匱乏，消費水平低下，經濟發展沒有活力，這是貧困地區無法發展的重要原因。第四、在接受教育的學生群體中，青少年人數并不多，平均一戶人家一名青少年不到。且這部分畢業的學生中，大部分不會選擇回到當地發展，因此當地發展的后勁不足，極度缺乏后備軍。第五、現行的脫貧幫扶政策下，貧困戶的脫貧意志很脆弱。存在“等、靠、要”的思想，對政府撥款的幫扶措施很滿意的同時自己又沒有主動性，一旦政府撥款取消又很容易返貧。

二、改善人力資源

制約當地脫貧長效機制的主要因素是人力資源的缺乏以及人力資源的素質低下，與之對應的努力方向應該是努力促進人力資源的回流和人力資源的投資。

（一）人力資源回流

在改革開放開始時，沿海城市的迅速發展使得沿海城市需要大量的廉價勞動力，當時的工資水平對于農戶來說已遠遠高于務農的收入，農民樂于到城市務工。這兩年我國經濟增速開始放緩，加之工資具有剛性特征，城市對這批勞動力的需求開始下降，轉而需要接受更高教育的專科生和大學生。如果能夠使這一部分原本來自農村的農民回流到農村，可以有效緩解當地目前缺乏勞動力的問題，并且這些勞動力相對其他勞動力更加了解當地情況，更容易將城市的優質資源帶回農村。但這部分勞動力只能暫時解決當前的人力資源短缺，隨著科學技術的不斷發展，這一批勞動力也會逐漸落后，無法長期發揮作用。因此促進人力資源回流不僅要促進簡單勞動力的回流，還要促進優質勞動力的流入。接受了高等教育的學生畢業后都想留在城市定居，各大城市在新一輪的競爭中也出臺了各項優惠政策爭取人才，大城市對大學畢業生的吸引更大。但城市的就業壓力大，城市提供的就業機會有限，城市里有大批處于失業狀態的畢業生，貧困地區可以借此契機積極創造吸引大學生回流的條件來吸引其中一部分優質人力資源。

（二）人力資源投資

人力資源投資分為兩部分，一是醫療保健，二是教育。在醫療保健上，政府投入了大量的資金為當地的貧困戶解決了醫保繳費問題，也設置了衛生室，一般疾病可以得到及時醫治，對個別慢性疾病類，政府也通過其他政策為其申請了許多幫扶措施。

在教育投資上，對在讀的學生提供了助學金、生活補助、學費減免等措施，這部分家庭對子女的教育成本變得很低。對留守兒童，一些村也會舉行慰問活動。但在基礎教育上，僅對學生發放補助產生的效率很低。農民雖然知識水平很低，但也對教育十分重視，能夠積極克服交通等能夠解決的問題。因此，在貧困地區的基礎教育方面，政府更應該做的是幫助他們提高學校的教學質量，讓當地學生能夠就近接受相對優質的教育。我國對教育的投資重點放在了高等教育上，實際上國家財政承擔了高等教育學生的學費的大部分，但這會造成很多的知識失業，迫使教育進一步擴張，又帶來更多知識失業。同時，鄉村中小學教育水平極低，效率低下，直接影響著鄉村的進一步發展。因此，在教育資金投放結構上，要調整投資結構，增加對鄉村中小學的投資，適當減少對高等教育的投資;在效率上，要改善資金用途與管理，單純對學生發放補助不能起到最優的效果，應結合中小學教育軟實力的提升，調動學生的積極性。在課程的設置上，應針對當地的經濟發展狀況，開設與當地經濟發展相關的課程，要讓學生對自己家鄉的環境有更清晰的認識，從基礎教育開始對學生進行相關的教育。在國內的農業大學中，還應有針對性地開設農村經濟發展類專業，與基礎教育銜接起來，為農村地區的發展培養專業的人才。

貧困地區的產業扶貧效果差的很大一個原因是農民的知識技能不足，科技運用水平低。要提高貧困地區的農業生產水平，很重要的一個工作是對農民進行教育，發展職業農民經濟。在我們走訪的地區中，只有一個村會定期開辦農民夜校。但小范圍的農民夜校效果差，且固定成本高，效率低。貧困地區的整體發展不可能只依靠小范圍的農民夜校，而是大范圍的專業農民教育。通過設立農業技術學校，對一部分有一定文化水平的農民進行農業技術教育，使其成為掌握現代專業知識技能的現代職業農民。當然除了技術教育，還需要配合高等教育相關專業的發展，為現代農業發展提供技術和管理指導。

三、以PPP為主的制度供給支撐人力資源

林毅夫和紐津特認為制度是用于控制和規范人類交互行為的規則，同時幫助人們形成對彼此行動的預期。這樣一來，制度應該發揮著降低風險和明晰產權的功能。貧困地區的制度供給應該通過降低企業和農民、幫扶干部等相關主體的風險，明晰產權從而達到激勵的作用。

政府在整個精準扶貧上投入了大量的資金但效率不高，需要投入更多的管理和技術指導，但如果這些環節都由政府來完成會大大增加行政費用的支出，也會增加政府的負擔，在我國大政府的背景中，不宜將所有的管理環節，各村的具體發展規劃，產業扶貧的生產、供銷環節等都交由政府完成。但這些具體的環節，又出現了許多亟需解決的問題，這些問題都必須有人來管理和指導，這時候就可以考慮采用PPP模式。PPP是從融資模式、到管理模式再到治理模式貫通的新型制度供給。它可以緩解政府面臨的巨大財政壓力，可以為政府提供資金、管理和治理上的服務。對資本來說，資本追求的是利潤，但高收益往往伴隨著高風險，相對市場環境來說，拿到政府項目會使風險降低，資本會就可能追隨一個不高但相對長期的收益進行投資。這樣就可以達到互利共贏的局面，同時也會為精準扶貧的產業政策發展、吸引人力資源回流起到促進作用。為了使企業真正起到吸引人力資本回流和技術指導的作用，政府需要提供一套完整的制度。這套制度要對企業的選擇方法、利潤分配機制、運營原則、糾紛解決、產權所有、監督管理機制等等問題做出框架性的規定，使PPP模式在合規范圍內發揮最大的作用。

與企業追求利潤的原理相似，勞動力在選擇就業區域時勞動報酬或收益是勞動力供給的核心因素。企業在經營的過程中，對人力資源回流有吸收作用，但這個作用不足以解決貧困地區缺乏的人力資源，且企業一旦變更，容易造成人力資源回流的不穩定，因此，相應的激勵機制也需要同步跟進。在云南一些旅游區，農戶采取入股的方式參與投資發展農家樂，在經營和管理上充分發揮了激勵機制的作用，推動整片區域的發展。在貧困地區，對一些適合發展的地區也可以進行嘗試。但這種嘗試需要避免盲目性，必須要根據每個地區的實際情況進行規劃。對整體貧困地區的人力資源激勵機制應該是政策性的，長期性的，可持續的。在對人力資源回流機制建立的過程中，還應該與土地制度的改革結合到一起。爭取通過制度的改革建立一套激勵機制，將農民的生產積極性調動起來，提高生產效率，提升產品水平;加速人力資源回流，穩固人力資源回流成果。同時，還需要配合城市化進程中城市工資機制的改變，一推一拉共同作用。這些問題的解決根本上是要打破土地的流動限制，正如人力資源一樣，只有要素流動起來，才能充分體現其價值，主體利益才能得到維護。

在教育方面，可以通過政府指示性文件的方式引導高校相關專業、課程的開發。在農業技術學校培養職業農民的過程中，應該充分發揮PPP模式合作企業的作用，學校與企業可以進行合作，聯合開發，學生進入實地實踐學習。在這個過程中，因為生產率的高低影響著企業的收益，因此企業可能對農業技術的研發起到推動作用。學生在學習過程中，也會有創新技術的可能，根據“干中學”的定義，相當數量的技術進步來源于生產實踐中的經驗積累，這樣一個教學過程與合作模式正好提供了積累經驗的條件。

除此之外，政府對下派政府人員的基本生活應該有實際的保障機制，從省、市、縣各級政府都應該解決駐村干部、第一書記的基本生活問題。據我們的調查，部分第一書記因為住宿問題，每次下鄉都要花費一小時左右的時間成本，整個往返過程時間成本高，且不利于農戶與書記的聯系，干部的相關權益也得不到保護。長期持續下去，會打擊幫扶干部的積極性，使整個扶貧效果受到影響。因此，為下村幫扶干部提供相應的保障機制是必要的，鄉村中小學教師的保障機制也應該納入其中。

四、結語

精準扶貧地區的人力資源是防止返貧的重要因素，人力資源對精準扶貧地區的發展貢獻需要制度供給作為支撐，PPP模式是一個不錯的選擇。它可以在產業扶持上做專業規劃，在管理上給予幫助，在技術上給予支持，也能促進人力資源的回流和改進。但需要認識到，精準扶貧后的返貧現象是不可避免的，我們能做的是使盡量多的貧困人口達到長期自主就業，更多的貧困地區產業能夠長期發展。

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（作者單位：四川師范大學）