新型農村社區治理模式研究

袁驥 倪羌莉 李敏

摘要：習近平總書記在吉林考察調研時強調推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強，不能削弱。新型農村社區本質上是農村社區、發展態勢上趨同于城市社區的新型社區。新型農村社區治理作為社區治理的一種類型，尚處于起步階段，沒有成熟的治理制度可供參考，只能在實踐探索中不斷完善。以江蘇為例，深入分析各地新型農村社區治理實踐，認為存在以下治理難點：一是治理主體上，社區居民主觀能動性有待進一步發揮;二是治理方式上，“三治融合”有待進一步提升;三是治理架構上，路徑節點有待進一步明確。針對以上3點，提出因地制宜，動員居民參與;價值引領，塑造精神之基;順應形勢，明確各級職責的對策建議，從而為優化新型農村社區治理提出參考。

關鍵詞：新型農村社區;治理模式;江蘇;對策建議

中圖分類號：F320.3 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）23-0019-04

黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略，旨在實現農村社會共享發展成果，解決農村社會發展中的不平衡不充分矛盾。在鄉村振興戰略實施的過程中，新型農村社區治理作為推動鄉村振興發展的基礎，成為了新時代農民全面建成小康的重要推動力。新型農村社區指在城鎮化過程中，將農民搬遷到城鎮集中居住而形成的社區;它與城市社區和傳統村不同，是一種介于兩者之間的，本質上是農村社區，發展態勢上趨同于城市社區的新型社區。而新型農村社區治理是指新型農村社區的黨政組織、社區自治組織、駐區單位、非營利組織、社區成員共同管理社區公共事務、維護社區良好運行秩序、促進社區健康發展的活動[1]。

從實踐結果來看，新型農村社區使得農民的居住形式、生活方式都發生了變化，農民對社會公共服務領域的需求也日趨多元化，傳統的社會管理方式難以滿足社會發展的需要[2]。新型農村社區治理也成為了農村社區治理的前沿問題[3]。圍繞這一問題，張勉從法律角度探究桂東南新型農村社區的治理模式，提出了治理原則、治理原則方向和創新型農村社區治理的具體思路[4]。黃玲運用空間意識和空間分析的方法，結合包容性治理理念，以皖北H縣為例，探尋農村新型社區人居矛盾、人際關系、公共矛盾等基層社區問題的治理路徑[5]。文雷等認為需要結合鄉村振興戰略背景，來開展新型農村社區建設研究[6]。而吳業苗則認為新型農村社區建設不能局限于農村社會研究，應該與時俱進，重視其在社區城市化和居民市民化中的意義[7]。綜上所述，新型農村社區治理作為國家治理體系的不可或缺的一部分，其重要的作用將會日益凸顯。對于新型農村社區的研究要有動態眼光，不能局限于農村。而目前，對于江蘇新型農村社區治理的理論研究尚且不足，本文結合江蘇新型農村社區的實際情況，提出可行的意見和建議，以期為江蘇省推進實現農業和農村現代化提供理論依據。

1 新型農村社區治理實踐

1.1 蘇南：專業性社會治理先行區

以蘇州市為代表的蘇南地區，城鎮化水平較高，新型農村社區發展方向上不斷向城市社區靠近，與城市社區差異不大，社區治理的主要特征是專業化、多元化、個性化。尤其自2017年蘇州全市村社區集體經濟由鎮政府統一管理后，蘇州村社區的主要職責全部集中到了社會治理。新型農村社區更是通過社區、社會組織、社會工作“三社聯動”深度融合，形成了一套具有特色的新型農村社區治理模式。這一模式的核心是將社區治理中的難點，通過政府采購的方式公開招標專業化社區團隊，提供駐點式、全日制、專業化社會服務，協助社區治理，實現治理多元化，滿足個性化的居民需求。

1.2 蘇中：雙重性社會治理過渡區

以南通市為例，蘇中地區的新型農村社區大多是在農民征地拆遷之后形成，兼具農村和城市社區特征，處于過渡階段，因而在治理模式上兼具社區治理和村級職能的雙重性。比如，社區集體經濟的發展仍是新型農村社區一項重要工作，納入考核。在新型農村社區中，居民傳統的農村生活觀念、態度、方式在短期內難以改變，生活瑣事習慣于向社區求助，這與城市社區有明顯區別。從南通市的治理模式來看，南通市依托網格化管理，注重發揮社區居民的中堅力量，以調動社區居民自我組織、自我服務、自我管理的能力。

1.3 蘇北：集中居住治理踐行區

當前，農房改造正在蘇北如火如荼地開展，新型農村社區更多是通過農房改造實現集中居住而建設的一處集中居住區[8]。這樣的社區本質上還是屬于農村，只是居住環境和居住條件有所改善，但居民傳統生活觀念和方式還是根深蒂固。“三分建七分管”，拓展黨組織功能，引導村民適應新的環境，提升鄉村治理效果。從實踐來看，淮安市、連云港市等地充分發揮黨建引領作用，踐行社會治理。在連云港市贛榆區，農村社區形成了“一委三會”治理模式。在淮安市，通過黨組織的創新，縱向上構建三級組織架構，即社區黨委、網格黨支部、樓棟黨小組;橫向上建立社會組織、商業樓宇、農民合作組織黨支部，將黨組織的服務范圍擴大到社會治理的終端環節并貫徹到社會治理的各個方面。

1.4 3種治理模式的異同分析

可以看出，3地在治理過程中既有各自的特點，又有共通之處。

從治理主體來看，3地均強調多元治理主體，但側重主體不一樣。從新型農村社區治理難點來看，如果政府作為社區公共事務治理的唯一主體，顯然難以滿足治理的需求，也不符合治理現代化的形勢所需。因此，3種模式均強調要充分調動各類治理主體的主觀能動性，在社會秩序維護、公共服務供給和鄉風文明建設等方面發揮各自的作用。但是3種模式在選擇哪類治理主體發揮主體作用方面則不一樣。蘇州市選擇了社會組織及專業的社工團隊作為連接政府與居民間的重要紐帶。南通市則是通過自治組織，發揮社區居民的中堅力量，依托網格化管理，調動社區居民自我組織、自我服務、自我管理的能力。淮安市則是在在黨委系統方面進行組織延伸，發揮黨組織尤其是基層黨組織的戰斗堡壘作用，奠定堅實的治理基礎。

從治理方式來看，3種模式均以自治為基礎，但各自的推進方法不一樣。從治理方式來看，自治、法治、德治是實現新型農村社區治理的有效途徑。新型農村社區本質上是農村社區，村民自治制度是農村社區治理最關鍵、最核心的問題，是“三治融合”的基礎。因此，3種模式均堅持以自治為治理基礎，鼓勵居民加入到社區治理和決策中來。但是，三地推進自治的方法各具特點。比如在蘇州“三社聯動”模式中，通過社區工作站，引導居民，實現了社區自治的目的[9]。南通社區網格化管理將重心放在基層，通過三級管理模式最終一級即居民議事，將居民融入自治網格管理工作中，推進自治。蘇北地區則是通過黨建引領，建立 “黨群議事會”這個制度，克服社區治理困難，引導居民自治。

從治理結構來看，3種模式均以“自下而上”為導向，但反饋路徑不一樣。新型農村社區治理面對的是居民最關心、最切實的現實問題。因此，每種模式都要依托居民群體，形成自上而下的問題反饋機制，才能切實解決好問題，達到治理的目的。因此，“自下而上”的機構導向在3種模式中均得到體現。但是，在治理結構的路徑反饋上，3種模式特色鮮明。蘇州市形成了從居民到社會組織即專業社工團隊的架構，南通市形成了從居民到政府組織的反饋途徑，淮安市則是從居民到黨委組織的路線安排。

2 新型農村社區治理難點

可以看到，各地新型農村社區治理模式雖各具特色，但其成功的經驗也有共通之處。3地均從本地實際情況出發，鑒于自身的經濟發展水平、人口現狀及發展趨勢、自然地理環境、人文歷史傳統等因素，探索適合本地區的新型農村社區治理模式。比如，蘇州市能夠發揮社會組織的優勢，在于蘇州周邊社會組織有良好的發展態勢，有能力支持這一模式。南通市網格化管理水平在江蘇省全省名列前茅，基礎良好。淮安市經濟發展水平相對落后，居民傳統農村生活觀念和方式根深蒂固，有必要拓展黨組織功能。

當然，在治理過程中，由于主客觀因素，各地模式尚存在一些不足。

一是在治理主體上，發揮社區居民的主觀能動性的難度較大。即使在如蘇州這樣經濟較發達，新型農村社區與城市社區硬件條件相差無幾的地區，在社區軟件方面還是有較大的差距。社區群眾的傳統農村生活觀念、方式短期內難以改變，他們認為社區治理是政府的事，習慣于被動地接受管理，他們參與治理的主動性有待增強。而在經濟發展程度不如蘇州的地區，由于新型農村社區中大量中青年勞動力長期外出打工，留守群體大多為老人、兒童，他們受能力、學歷、文化素質的限制，參與到社區治理中的難度更大。再加上，政府部門習慣于統籌管理，一定程度上削弱了居民的參與度，沒有能夠形成政府、社區、居民、社工多元素參與的協同治理、共建共享的社會治理模式。

二是在治理方式上，“三治融合”是必然的趨勢。在實踐中，自治和法治客觀性強，相對來說容易操作。村規民約的制定、農村法治建設均在各地有條不紊地開展。但在各地新型農村社區治理模式中，“德治”的方式比較單一：如通過外部文化輸入，如不定時開展大型活動進社區等或是在社區內開展的文體活動。這2種方式基本都以活躍社區氛圍、豐富村民文化為主要目的，沒有向更高更深層次的價值觀治理升華。因此，“德治”作為精神層面的引導，應借助怎樣的形式，將社會主義核心價值觀有效地輸入到農民群體心中，同時保留我國優秀傳統文化，產生“隨風潛入夜，潤物細無聲”的效果，從而重構鄉村文化價值秩序，是新型農村社區治理實踐中的一道難題。

三是在治理架構上，路徑節點有待進一步明確。雖然各類模式的治理架構有所差異，但是在治理路徑上必須明確好“誰來唱主角”“誰是主人公”“誰做服務生”3個問題[10]。在上述3種模式中，在“誰來唱主角”方面，均以居委會為主角，但農民并未完全脫離村集體，尤其是那些個人利益與集體經濟密切相關的農民，應處理好居委會和村委會的關系，保障農民村集體利益，促進農民收益保值增值。顯然社區居民是新型農村社區的“主人公”，但是須明確社區群體不僅僅是本地村民，還包括長期居住的外來人員，應該依法依規引導各類人員參與社區治理，提升治理現代化水平。在“誰做服務生”方面，無論是以村委會或居委會為主體的社區管理還是以社工為主體的購買服務，都應該準確定位，避免在提供社區服務方面存在服務對象交叉、內容重復、方式雷同的現象。

3 優化新型農村社區治理的建議

3.1 因地制宜，動員居民參與

從2020年新冠肺炎疫情的社區防控來看，各年齡居民在社區治理過程中的主體意識、認同意識和參與意識非常強。以此為契機，在新型農村社區治理實踐中應提高居民在農村社區參事議事的主動意識，依法行使自身權利，履行社區基本義務。在居民意識淡薄的地區，應充分體現社區黨員的模范帶頭作用，提高居民的參與度。在轉型地區，可借助原有的農民經濟合作社，通過公共經濟規則，在風險共擔、利益共享的過程中，構建利益共同體，增強凝聚力。此外，從調研情況來看，完善的治理制度會提升居民參與度。比如在蘇州市、南通市、連云港市等地村規民約的考評中，評優積分兌換禮品等小舉措大大提升了居民的歸屬感和積極性。這些制度的完善須要各地因地制宜，群策群力，從而拓寬居民的參與途徑。

3.2 價值引領，塑造精神之基

處于過渡期的新型農村社區適合“德治”。當前，在新型農村社區治理實踐中“德治”還停留在以愉眾性為主的文化宣傳階段，當以文娛活動推動居民的文化宣傳目標達成后，將會發展到以核心價值理念為導向的更高階段。

價值觀的培育離不開文化形式的媒介。在硬件上，通過公共性文化基礎設施的建設，孕育公共文化，讓居民通過公共領域自主交往、溝通，發現共同的價值。在江蘇省蘇北地區，集中居住過程中的村居史館的建設進一步激起居民熱愛家鄉、建設美好家園的熱情。在南通市，鄰里中心的打造成為了居民溝通互助，增強居民自治意識的新型農村社區服務平臺。在軟件上，通過挖掘傳統文化、延續特色文化、以核心價值為準繩進行精心的改造，發動群眾積極參與時代楷模、道德模范、身邊好人等推薦評議，提升社區的倫理價值，維系道德秩序。

3.3 順應形勢，明確各級職責

在“誰來唱主角”方面，筆者認為對于整體搬遷進城的行政村，其村莊的職能已自然消亡。而對于部分搬遷的行政村，村委會公共職能已被新型社區替代，經濟職能則交由經濟合作社執行。因此，當前進城農民的政治、社會身份都應明確為新社區成員身份，由居委會集中管理。應制定與社區屬地關系密切的公共服務的清單，由居委會管理。江蘇省蘇北地區集中居住的新型農村社區還是村委會管理。

在“誰是主人公”方面，筆者建議通過“三治融合”有機融合各類群體，發揮主人公意識。建立健全以自治為基礎、德治為引領、法治為保障的治理體系，堅持以人民為中心的發展思想，激發和調動居民作為社區治理主體以及鄉風文明建設主體的積極性、能動性、創造性。引導居民遵紀守法、崇德向善，遵守村規民約，提高居民參與基層治理的積極性，激發參與的創造性，通過塑造共同的價值之基，推動居民從個體的“我”轉變為群體的“我們”，從單一的“個體成員”轉變為“共同體成員”。

在“誰做服務生”方面，筆者認為無論選擇哪類主體，一定要明確政府在治理中的職責。一是從現階段來看，新型農村社區作為轉型的產物，在治理過程中還須要政府發揮主導作用，不斷引導多元主體有效、有條不紊地開展社區協同治理。二是政府必須向新型農村社會提供必要的公共產品和公共服務，進行統一規劃和組織實施，避免社區在公共服務和公共產品供給上自說自話，日益拉大城鄉差距。三是在“拆村并居”“城中村搬遷”等農村社區的規劃和治理過程中，政府要切實保障好、處理好社區居民最為關注的利益問題，杜絕侵犯居民利益的事件發生。

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