推動城鄉義務教育一體化發展的認識及策略

【摘 要】推動城鄉義務教育一體化的改革與發展需要分析梳理城鄉義務教育一體化的相關政策，提高對城鄉義務教育一體化發展的認識，借助創新機制體制、優化教育資源配置、差異補償和發展學校品質的策略，促進城鄉義務教育一體化深入發展，逐步實現城鄉教育公平。

【關鍵詞】義務教育一體化;教育資源配置;教育公平

【中圖分類號】G521? 【文獻標志碼】B? 【文章編號】1005-6009（2020）02-0028-04

【作者簡介】孫向陽，江蘇省中小學教學研究室（南京，210000）綜合教研員，副研究員。

“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”這是黨的十九大報告中關于我國義務教育和基礎教育的有關論述，在具體實踐中我們需要提高認識，科學施策。

一、對城鄉義務教育一體化發展的認識

1.城鄉義務教育一體化的政策梳理。

21世紀以來，我國城鄉義務教育雖然逐步普及，農村教育得到加強，但目前城鄉教育發展之間的二元結構矛盾仍然突出，鄉村優質教育資源匱乏，教師質量有待提高，師生流失嚴重，農村學校“空殼化”屢見不鮮;與此相對的是城鎮教育資源配置不適應新型城鎮化發展，大班額問題嚴重，尤其在欠發達地區，大班額和超大班額比比皆是。因此，如何合理統籌教育資源，使其充分合理地向鄉村傾斜，真正提高鄉村的教育教學質量，使師源、生源逐漸回流，從根本上解決“鄉村弱”和“城鎮擠”的難題，成為當前推進城鄉義務教育一體化面臨的最核心問題。

城鄉義務教育一體化是社會發展對教育提出的新要求，聚焦于解決城鄉二元結構的矛盾、縮小城鄉教育發展之間的巨大差距，其重點任務是積極推進基礎教育中義務教育學段的城鄉一體化。早在2003年9月，國務院就出臺了有關城鄉義務教育一體化發展的方針，明確農村教育在教育工作中重要地位，決定重點加強農村義務教育，促進城鄉優質教育資源共享，提高農村教育質量和效益。據筆者不完全統計，自2003年至2016年，國家層面上直接與城鄉義務教育一體化發展相關的政策文件、法律法規、各類會議有十多項。2016年7月11日，國務院發布《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。

《若干意見》提出城鄉義務教育一體化改革發展的主要工作目標：一是“四個統一、一個全覆蓋”。即統一城鄉義務教育學校的建設標準、教師編制標準、生均公用經費基準額標準、基本裝備配置標準和“兩免一補”政策的城鄉全覆蓋;二是逐步解決“鄉村弱、城鎮擠”的難題，從合理布局城鄉學校，均衡配置城鄉師資力量，逐步提高教師待遇水平和增強教師崗位的吸引力等維度實施改革與創新;三是九年義務教育鞏固率達到95%，縣域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化基本實現。

2.城鄉教育一體化與城鄉教育均衡、城鄉教育統籌的概念辨析。

在推進城鄉義務教育一體化的理論研究和政策實踐探索中，都有將教育一體化與城鄉教育均衡、城鄉教育統籌概念混淆的現象。其實，這三個概念有著完全不同的意義與指向。

城鄉教育一體化遵循的核心價值取向是教育公平。教育公平強調教育起點、過程和結果的公平。因此，針對長久以來城鄉教育發展的“二元僵局”進行一體化改革，強調要消解城鄉教育發展的差距，使其互幫互助，相互促進，形成城鄉教育共同體，進而實現城鄉教育公平。

城鄉教育一體化的倫理訴求是促進社會的公平正義，其本質是要促進教育公平，教育公平既是推動教育內部優質、協調與可持續發展的保障，也是促進經濟社會優質、協調與可持續發展的保障。因為教育的主要使命是為經濟社會培養人才;主要任務是消除城鄉教育發展之間的壁壘，縮小城鄉教育差距，使其雙贏共進;主要目標是促進城鄉教育的和諧發展。這里的和諧發展主要是指城鄉教育培養目標的一致性、城鄉教育發展速度的協同性和城鄉教育發展質量的趨同性。推進城鄉教育一體化發展需要運用城鄉一體的系統思維，把城鄉置于由城市和鄉村所構成的一個大系統之中，把城鄉教育作為一個整體，推動城鄉教育相互促進、協同發展，共同實現教育的現代化。

城鄉教育一體化與城鄉教育均衡、城鄉教育統籌主要有兩個共同點：一是城鄉教育一體化與城鄉教育均衡及城鄉教育統籌有著共同的價值追求，即縮小城鄉教育發展之間的過大差距，促進城鄉教育協調發展，實現城鄉教育公平。二是城鄉教育一體化和均衡發展需要運用系統思維和統籌管理的方法，從城鄉教育的體制機制、資源分配、教育質量、校本特色發展這些核心要素著力加強。

城鄉教育統籌與城鄉教育一體化、城鄉教育均衡發展的不同點主要集中在這三方面：一是城鄉教育統籌與后兩者的層次不同。城鄉教育統籌屬于上位概念，為后兩者提供理念與方法上的指導。城鄉教育統籌是在“統籌治理”理念與方法論的指導下，統籌治理城鄉教育，使受教育機會、教育過程和教育結果等方面達到城鄉均衡和城鄉一體化。也就是說，城鄉教育一體化和城鄉教育均衡發展是城鄉教育統籌的必然結果，城鄉教育統籌必然促進城鄉教育一體化和均衡發展。從概念可以看出，教育統籌也是以“教育公平”作為其根本價值取向，因此，城鄉教育統籌、城鄉教育一體化和均衡發展是由高到低不同的三個層次。二是城鄉教育統籌與后兩者的適用范圍不同。城鄉教育統籌涉及的內容非常廣泛，既包括教育系統內部各因素的統籌治理，也包括教育系統與社會政治、經濟、文化和其他子系統之間的統籌治理。然而，城鄉教育一體化與均衡發展的適用范圍僅局限于義務教育，而不適用全部的基礎教育、高等教育和職業教育。三是城鄉教育統籌與城鄉教育均衡、城鄉教育一體化的側重點不同。城鄉教育統籌主要是謀劃城鄉各級各類教育間的比例協調關系，統籌規劃各類教育的規模和培養目標，使各類各級教育的發展相互適應，實現城鄉教育的良性互動和雙贏共進;城鄉教育均衡意味著同一化和標準化，主要強調教育資源的公平分配;城鄉教育一體化強調城鄉教育互動互助、消解差距，以實現城鄉教育公平。

二、推動城鄉義務教育一體化發展的策略

1.創新體制機制。

體制機制的創新主要表現在制度的更新上。首先，廢除影響城鄉義務教育融合的制度，如原有的在城鄉二元分治背景下運行的學生培養制度、質量評價制度、招生制度、辦學制度和教育管理制度等。其次，確立有利于城鄉義務教育一體化發展的新制度。一是建立推進城鄉義務教育一體化發展的專門責任機構，明確其相應的權責;二是積極穩妥地推進城鄉二元戶籍制度的改革，先在義務教育領域，對于隨遷子女的戶籍放開限制，再逐步建立以納稅人身份為基礎的城鄉統一的義務教育戶籍制度;三是實行電子學籍管理制度，實現包括隨遷子女在內的義務教育學籍的網絡化管理，實現對“城中鄉”中隨遷子女的義務教育公平;四是健全督導評估機制，當務之急是建立城鄉統一和科學的義務教育質量督導評估標準和問責機制。

2.優化教育資源配置。

教育資源主要包括自然資源、人力資源與物質資源。優化教育資源配置意味著將這些資源合理分布與安排到城鄉義務教育中，其基本的要求是城鄉教育平等與統一，也就是要摒除重城鎮輕農村的做法。

從優化自然資源配置方面來說，重心是完善城鄉義務教育學校布局規劃。一方面，對于城鎮而言，在布局義務教育學校規劃時不僅要考慮城鎮規劃和常住人口規模等微觀因素，也要綜合考慮經濟、人文等宏觀因素;另一方面，對于農村而言，既要關注學校位置的交通便利性和人口密集程度等因素，合理布局義務教育學校，也要辦好鄉村小規模義務教育學校。

從優化物質資源配置方面來說，一是要改革義務教育經費分擔體制。目前實施的義務教育財政體制雖然明確了中央與地方之間各自的經費保障責任，但省級以下的各級政府責任仍不夠明確，且縣級政府的經費承擔能力有限，所以建議改為以市為主的經費投入體制;二是明確各級政府對于隨遷子女教育的投入責任，讓輸出地和輸入地的政府各自承擔一定的投入責任;三是提高學校標準化建設水平。城鄉標準要統一，特別是要完善鄉村小規模學校、鄉鎮寄宿制學校的辦學標準。

從優化人力資源配置方面來說，一是要完善教師編制管理機制，深化教師“縣管校聘”制度，促進城鄉校長及教師的合理流動，鼓勵大學生支教及新加入工作的教師為貧困農村地區的教育事業多做貢獻;二是要努力提升城鄉教師尤其是鄉村教師的師德水平和業務能力，這是促進城鄉義務教育一體化的根本;三是要完善教師尤其是鄉村教師的待遇保障制度，設立“優秀鄉村教師”“優秀特崗教師”獎項，定期進行表彰獎勵，增強鄉村教師崗位的吸引力。

3.運用差異補償原則。

城鄉義務教育機會均等并不是指對教育資源進行機械地平均分配，而是在關注不同地區學生的主體性和差異性的前提下，進行有差異的平均分配。現實中的城鄉義務教育差距很大，若想達到城鄉義務教育一體化的目標，有必要運用差異補償原則，即對鄉村教育的短板進行針對性的目標提升，這種補償可以是人、財、物、事等方面的補償，比如讓城市反哺鄉村教育，對薄弱鄉村學校進行經費投入傾斜等，尤其要關注城鄉義務教育中的弱勢群體。對弱勢群體的教育補償有幾個要點：一是完善隨遷子女就學機制;二是關愛保護農村留守兒童，建立社會、學校、家庭三位一體的工作體系;三是重視殘疾兒童義務教育，在基本普及殘疾少年兒童15年免費教育方面提出新的要求;四是完善經濟困難學生資助體系。

4.推動學校品質發展。

學校是實施城鄉義務教育一體化的基本單元與實質載體，因此，提升城鄉義務教育學校的品質是促進城鄉義務教育一體化的重中之重。這里的“品質”是指一所學校的品格與教育教學質量。城鄉義務教育學校一體化發展的出發點和歸宿是消除城鄉學校教育之間的過大差距，首要任務是使城鄉學校的教育教學達到國家規定的質量標準，但這不是鼓勵和提倡學校教育的機械模仿和復制，而是應該開展和挖掘不同地區學校的內涵發展、特色發展、品質發展。城鄉義務教育一體化不是城鄉學校的同質化，而是城鄉學校利用各自優勢，相互交融，互助互進，個性發展。

激發學校品質發展的動力機制大體上有外部動力機制與內部動力機制。外部動力機制的激發主要有兩個要點：一是建立城鄉義務教育學校協同發展機制。通過實施學區化、集團化辦學以及學校聯盟，均衡配置師資等方式，加大對薄弱學校和鄉村學校的扶持力度，促進均衡發展，達到合理的分流學生與消除大班額的目的;二是實施特色學校創建計劃。以特色促發展，圍繞實現“一校一品牌、一校一特色、一校一風格”的目標促進學校的品質發展。

激發學校品質發展的內部動力機制主要有三個要點：一是校本課程的開發與實施。建立城鄉課程開發與實施的共享機制，依據城鄉不同的課程資源優勢，開發城鄉不同特色的地方及校本課程。二是促進校本研修改革。建立城鄉一體的區域性教研平臺，開放城鄉一體的課程與教學資源，加強城鄉教師的教研交流。學校要探索以解決自身問題為取向的校本研修制度，切實加強教師的專業化發展進程。三是探索校本的人才培養目標。在完成國家制定的學業質量標準的基礎上，城鄉學校需要進行校本化人才培養的探索。