高職教育擴招的多重制度邏輯分析

祝成林 張寶臣

[摘要]面對我國產業升級和經濟結構調整對技術技能人才的緊迫需求，國家做出高職教育擴招的重大決策。基于利益相關者理論，高職教育擴招受到政府邏輯、學校邏輯、企業邏輯和家庭邏輯四種制度邏輯的共同作用。在多重制度邏輯的博弈中，各個行為主體出于保護既得利益或獲取更多利益的需求，容易出現高職教育擴招的“共謀行為”，進而導致高職教育質量陷阱，加劇結構性失業的風險，理應規避。針對相互交織的制度邏輯關系網，實施高職教育擴招的建議包括主體觀念變革、教育制度創新、增加經費投入、關注質量保障。

[關鍵詞]擴招;多重制度邏輯;高職教育

[作者簡介]祝成林（1984- ），男，安徽天長人，南京信息工程大學高等教育研究所，助理研究員，博士。（江蘇? 南京? 210044）張寶臣（1964- ），男，黑龍江依安人，溫州職業技術學院，教授。（浙江? 溫州? 325035）

[基金項目]本文系2018年度浙江省高等教育“十三五”第一批教學改革研究項目“校—企—生協同提升高等職業教育實習質量的理論探索與實踐策略”（項目編號：jg20180588）和2018年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“職業教育實習質量形成機理及制度保障研究”（項目編號：18YJC880158）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）03-0013-07

一、問題提出

隨著我國產業轉型升級、經濟結構調整對技術技能人才的緊迫需求，職業教育重要地位和作用越發明顯，加快發展現代職業教育已經成為解決高技能人才短缺的國家戰略。《2019年政府工作報告》中提出：“改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100萬人。”高職教育擴招源自于緩解當前結構性失業問題和為我國產業轉型、經濟發展積累人力資本。人力資本理論主張通過教育提高人力資本，增加個體的生產力來促進經濟發展。盡管在短期內，教育的投資效益并沒有足夠的吸引力，但從長期來看，教育是最大經濟效益的投資品。此外，只有平衡人力資本投資和實體資本投資，才能促進經濟的發展。高職教育擴招正是一項直接投資人力資本、間接投資實體經濟的重要舉措。

高職教育擴招不僅僅是受教育者數量增加，更應該是教育質量提升。只有高質量的教育，才能確保受教育者具備必要的知識和技能。低質量的高職教育難以保障青年人力資本投資的收益，受教育者難以獲得向上的社會流動機會，加大人力資本投資并不會增加個人的就業能力和經濟回報。因此，保障教育質量是本次擴招必須關注的問題。高職教育擴招涉及不同主體的利益，引起他們的相關行為，進而帶來教育質量問題。主體的行為只有在社會情境中才能得到解釋，而制度正是連接社會和主體之間的橋梁。任何影響較大的制度都有一個核心邏輯，即制度邏輯，它能夠反映行為者行為的價值觀和信仰，驅動和約束著行為者的行為并塑造行為，能決定個人偏好、組織利益。制度邏輯理論有助于全面地理解高職教育擴招中各主體的行為邏輯及其指引下的行為表征，對于落實高質量擴招或有裨益。

二、多重制度邏輯下高職教育擴招的分析思路

（一）多重制度邏輯理論的優勢

多重制度邏輯理論關注不同制度邏輯對組織行為的影響，其研究成果表明，某個制度邏輯并不能完全主導整個場域，同一場域中沖突邏輯的共存具有普遍性和長期性。多重制度邏輯理論為討論高職教育擴招提供了理論視角。首先，制度邏輯理論表明，行為主體參與高職教育擴招過程通常帶有自身的行為目標和利益訴求，反映了各自的制度邏輯，他們之間相互作用將影響到高職教育擴招政策的運行軌跡。其次，制度邏輯理論強調組織發展中多重邏輯的異質性，避免了只關注某單一機制而使研究結果出現偏差，避免了從單一的教育視角或經濟視角對高職教育擴招進行研究的局限。最后，制度邏輯理論揭示高職教育擴招受到多重制度邏輯的共同作用，以此為出發點有助于理解當前擴招可能會出現的質量問題及其成因，進而尋找更好的解決方案來促進高職教育發展。

（二）高職教育擴招的多重制度邏輯分析框架

基于利益相關者理論分析，政府、高職院校、企業和家庭等主體是我國高職教育擴招的確定型利益相關者，應給予它們最高的關注度，優先回應這類群體的要求。它們以各自特定邏輯作用于高職教育擴招政策的實施，因此政府邏輯、學校邏輯、企業邏輯和家庭邏輯對擴招行為具有重要作用。政府邏輯指政府通過政治和經濟等手段驅動高職教育擴招的行政邏輯;學校邏輯指教育機構對高職教育事業的承擔，執行培養人才、積累與傳播技術技能、服務社會等任務的教育邏輯;企業邏輯指在獲取人力資源的壓力下，企業基于追求最大化利益參與技術技能人才培養的效益邏輯;家庭邏輯指以受教育者家庭為代表的需求高職教育的社會大眾對高質量教育期待的投資邏輯。根據四種制度邏輯，從各個行為主體的角色定位、擁有資源和制度要求三個維度，構建本研究的分析框架，如圖1所示。

三、多重制度邏輯下高職教育擴招的行為分析

（一）高職教育擴招的多重制度邏輯

1.政府邏輯：行政的驅動。政府邏輯是一種自上而下的行政邏輯，上一級部門的行政指令是下一級部門行動的指南。政府代表最廣大人民的利益，肩負民族復興、民生改善、經濟發展、社會維穩等使命，有中央和地方兩級。政府是擴招的發起者，要求高職教育擴招服務于我國產業發展和企業競爭力提升的需要。我國產業結構升級、經濟轉型發展急需大批技術技能人才，而技能勞動者比例偏低且結構不合理，高技能人才嚴重匱乏，存在“有人沒活干”和“有活沒人干”的結構性就業矛盾。詳細數據見下頁表1。

為此，中央政府頒布了一系列大力發展職業教育的重要政策。這既是對職業教育服務經濟社會發展的貢獻的認可，也是對職業教育服務國家發展戰略的更高期待。中央政府擁有龐大的政治資源，能夠有效地運用頂層設計、政策引導等手段，推動高職教育擴招政策的制定、監督政策的執行。中央政府還可以通過政治影響力有效地組織一批單位或個人服務高職教育擴招工作的推進。此外，中央政府還擁有發展職業教育的專項基金等經濟資源。中央政府的制度要求是利益相關方必須執行高職教育擴招政策，解決技術技能人才短缺、社會結構性失業等問題。

地方政府對轄區的各級各類教育有具體的管轄權，有責任對發展職業教育提供經濟支持。地方政府的經濟資源分為兩類：一是制度保障經費，如教師工資、辦學經費等;二是項目性經費，如優質校建設經費、“雙高計劃”地方財政資金等。由于我國各級政府治理遵循科層制邏輯，“權威”是科層制組織的核心，維護“權威”是各科層共同的邏輯使命。因此，地方政府的制度要求與中央政府保持一致，希望高職教育擴招政策能夠得到全面落實，提升高職教育服務國家戰略的能力。

2.學校邏輯：政策的執行。任何高職教育活動都要通過高職院校組織實施，高職院校是擴招政策的執行者、擴招任務的直接承擔者。高職院校擁有人才資源和技術資源，承擔知識與技能積累、技術傳授與傳承、技術應用與創新等責任。在當前主要以生均財政撥款制度為主的籌資體制下，高職院校擴大在校生規模意味著獲取政府的生均經費撥款額度變大。自國家示范性高職院校建設項目啟動以來，我國高職教育規模迅速擴張，內涵發展不斷深化，不少高職院校已經具備培養高質量人才的辦學條件。隨著高職院校擴大招生規模，政府會按照相應的辦學標準給予經費支持，這會進一步保障學校深化內涵發展。除了生均經費撥款維系著高職院校發展，高職院校社會聲譽以及服務區域經濟社會的能力則是其獲取社會資源的主要依托和載體。這部分經濟收入來源于企業、學生家長，高職院校依托自身的人才資源和技術資源，根據社會需求辦學是獲得更多社會資源的有效途徑。

從高職院校辦學資源的獲取途徑和職業教育規律來看，高職院校的制度要求體現在三個方面：一是執行國家擴招政策，服務國家人力資源強國建設，為產業升級、經濟轉型培養技術技能人才;二是堅守職業教育作為類型教育定位，保障技術技能人才培養質量和職業教育社會美譽度;三是保持學校辦學的穩定性，追求平穩而向上的發展態勢、穩定而規律的教學秩序。

3.企業邏輯：效益的權衡。企業邏輯源自于生產實踐對技術技能人才的強烈需求，以滿足企業人才儲備、提升企業生產效益為價值追求。企業邏輯規定著人們的價值理性選擇，促使人們謀求效益最大化。面對高職教育擴招，企業同樣遵循追求效益最大化原則，會充分權衡成本效益。企業在高職教育擴招中的角色定位和擁有資源包括三方面：首先，企業是生產技術和設備上的領先者。任何一個企業都是不同技術的有機組合體系，技術已成為推動企業經濟增長的主導力量，企業通過不斷的技術創新實現自身發展。企業在生產技術創新和生產設備革新上，比高職院校更具有積極性和緊迫性，它們掌握著最先進的生產技術和設備。其次，企業是高職教育的辦學主體之一。企業是高職教育擴招的重要利益主體，國家層面通過眾多政策表明企業是高職教育辦學主體，為高職院校提供師資、技術、實踐教學場所、項目經費等辦學資源。最后，企業是高職教育質量的監督者。學生接受高職教育的動力之一是滿足個人的就業需求和工作崗位的客觀需要，企業因此也被視為高職教育質量的裁判者和監督者，擁有教育質量評價權限。

企業的制度要求比較具體：一是企業要求高職院校供給高素質技術技能人才，滿足其人力資源需求;二是企業參與高職教育希望有助于提升其社會聲譽;三是企業參與高職教育的前提是不影響其生產，或者其投入通過人力資本能夠得到補償。由于企業邏輯在制定目標時關注利潤的最大化，企業通常會根據自身發展需求選擇性地參與高職教育擴招。

4.家庭邏輯：投資的期待。高職院校生源過半來自農村，高職教育已成為農村孩子接受高等教育的重要途徑。選擇就讀高職院校的學生家庭社會地位及經濟收入水平大多較低，家長往往沒有顯赫的社會地位和豐富的社會資源。人們通常認為，家長在職業教育中的角色和地位是微小的。如果把家長理解成一個個具體的個體，或者從某個具體的家長來說，這種觀點具有一定的道理。如果把家長視為一個群體，家長的重要性則會明顯地凸顯。例如，當前家長們認識不到職業教育同樣可以幫助學生獲得成功，普遍認為孩子學習成績不好，才會無奈地選擇職業教育。正是由于家長群體片面地認為職業教育是“低層次教育”，他們并不是心甘情愿地讓自己的孩子就讀職業院校。這時家長的角色對職業教育發展的影響就顯得較為明顯，他們至少掌握著關乎自身利益的公眾話語的輿論資源。

學生家長作為一個群體，他們在職業教育中具有雙重身份：一是職業教育的“消費者”。如果把職業教育看作一項職業院校提供的公共服務，那么家長和學生都是這項服務的消費者。這個身份在當前強調消費者至上的服務型社會中，消費者不滿意就能夠成為一個重大的社會壓力，職業教育吸引力低正足以說明這一點。二是職業教育的重要資源提供者。最直接的表現是家長為學生提供的學雜費成為職業教育辦學經費的重要來源之一。家庭的最大制度要求是家長期待自己的子女通過上大學能夠有所作為，最終體現在獲得一份滿意的工作。此外，學習中的生活保障也是家庭的一個基本要求，尤其是退役軍人、下崗職工、農民工等。

（二）高職教育擴招中不同利益主體“共謀行為”的規避

在我國現行體制下，政府采取行政驅動的強制行為是短時間內推動擴招的有效措施。然而，各個主體基于保護既得利益或獲取更多利益的需求，容易形成權宜上的同形機制，表現為利益主體間的“共謀行為”，即某些行為主體為維護現有利益而共同應對擴招政策的行為。作為擁有自身制度邏輯的行為主體是有利益偏好的理性經濟人，這是其采取行動的前提與內在機理。為了達成預期的擴招效果，需要規避高職教育擴招中不同利益主體的“共謀行為”。

1.規避學校的非對抗性不合作行為。擴招必然對高職院校現有的辦學條件、師資力量、后勤保障等帶來較大的壓力。高職院校基于利益追求和自身辦學條件，會采取一種非對抗性的不合作方式來應對擴招對其課程、教學、管理的改革要求。例如，在利益獲得一致的情況下，優先在成本投入少的專業擴招、優先將擴招指標分配給傳統生源而不是非傳統生源等。此外，隨著高職教育生源結構發生變化，高職院校在教學管理、學生管理等方面都要做出調整。如果擴招中的任何一個環節影響到高職院校的日常教學秩序，他們會產生抵觸心理。在沒有充分準備好的情況下，高職院校往往傾向于采取保守的擴招行為。

2.規避企業的選擇性參與行為。企業參與高職教育擴招的基本動機是對經濟利益的追逐。作為人力資本投資的一種方式，企業參與高職教育擴招會顧慮諸多不確定性，如人才培養質量的不確定性、學生就業的不確定性以及企業用人需求的不確定性等。這些不確定性導致企業對高職教育的投入可能難以獲取預定的收益，背離企業的逐利本質。這不利于吸引企業利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素參與高職教育辦學，會導致企業明顯的選擇性參與行為，如選擇性地參加與自身生產領域密切相關的、擁有相對較好社會聲譽的高職院校辦學活動等，甚至會加大企業“搭便車”現象。

3.規避家庭的偏見性漠視行為。家庭參與高職教育擴招是一種教育投資，希望通過接受職業教育能夠真實地改善生活、改變社會階層。如果家庭為高職教育擴招負擔較高的費用，包括學費以及學習期間的工資損失，而接受高職教育并未給予家庭成員良好的發展機遇和社會階層流動的機會，這時許多家庭會根據投資—回報的利益機制，不認可投資高職教育的價值，這會進一步降低對接受高職教育的興趣。此時，“低層次教育”的偏見會使他們漠視擴招政策，甚至成為擴招的阻礙力量。這會直接影響高職院校生源的穩定和職業教育的聲譽。

不管是高職院校的非對抗性不合作行為，還是企業對擴招諸多不確定性的顧慮而采取的選擇性參與行為，或者是家庭期待難以實現所采取的漠視行為，都不符合國家提倡高職教育擴招的初衷，不足以擴大供給支持發展實體經濟需要的高素質技術技能人才，并導致高職教育質量陷阱。這些行為都理應規避。通過規模擴張而不是質量提升的高職教育發展策略，違背《國家職業教育改革實施方案》提倡的由追求規模擴張向提高質量轉變。這種擴招只是強化了階層復制，弱化了技能精英生產功能。

四、多重制度邏輯下高職教育擴招的實施建議

（一）主體觀念變革：高職教育擴招的基本前提

多重制度邏輯分析表明，教育政策執行的走樣或形式化，并非僅僅是學校單方面行為，而是不同利益主體的合謀所致。職業教育存在政府、行業企業、院校、師生等多主體的問題，任何單一部門都無法有效地解決這一跨領域、跨行業、跨部門的綜合性問題。正如康德的主體性哲學所言：“不論是誰在任何時候都不應該把自己和他人僅僅當成工具，而應該永遠看作自身就是目的。”①因此，高職教育擴招能否實現預期目標，首先取決于各利益主體觀念的變革。擴招作為穩定就業，應對發展實體經濟急需的勞動力結構調整的政策工具，主要解決經濟社會發展中的就業與勞動力供給結構性失衡這一棘手問題。擴招政策的有效執行和持續推進，既需要政府政策供給，激發學校的辦學活力和行業企業參與辦學的積極性，更需要學校和企業之間建立務實的合作，而不是聯姻式的表面行為。《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）強調“形成政府企業學校行業社會協同推進的工作格局”。國家層面關于職業教育辦學的制度設計要求多主體辦學的邏輯思路清晰而明確。高職教育擴招過程中，多主體辦學不僅需要進一步彰顯，更需要各主體進行自我觀念變革。一是政府堅定全面統籌理念。作為國家利益的代表，政府集發起者、推動者、協調者等多重角色于一身。面對不同主體的價值訴求，政府始終把國家技術技能積累放在首位，通過管控與激勵的政策措施，兼顧各方利益，引領擴招行動，確保誰參與誰受益。二是學校和企業篤行雙主體辦學理念。高職院校要積極回應社會對高技能人才的需求，履行自身在擴招中應當承擔的責任，最大限度地落實擴招行動;企業要充分利用自身擁有積累技能的資源和優勢，扮演好擴招的推進者和合作者的角色，成為驅動高職教育發展的重要力量。三是家庭樹立積極支持理念。擴招不僅需要呼喚廣大家庭的理性，贏得家庭的道義擁護，更需要鼓勵家庭積極參與。家庭應給予其成員更高的教育期望，通過強化成員的學習動機，提升家庭資本水平，增強家庭接受高職教育機會的行動能力。各主體只有通過觀念變革，形成擴招是自身主動行為的意識，才能形成合力，推進高職教育擴招按照預定的目標發展。

（二）教育制度創新：高職教育擴招的根本措施

通過變革現存制度、保障各主體獲得額外利益是制度創新的根本追求。高職教育擴招需要創新考試招生制度和培養制度，保證招得進、學得好、出得去。首先，創新高職院校考試招生制度關鍵在于暢通退役軍人、下崗職工和農民工等接受高職教育的渠道，針對應屆普高畢業生、中職畢業生、社會考生三類招生對象進行全面改革。面向應屆普高畢業生的招生，堅持推進當前的分類高考、自主招生改革。面向中職畢業生的招生，在避免中職學校以學歷為導向辦學的基礎上，建議提高中職學生升入高職院校繼續學習的比例，強化對學生的技能考核。面向退役軍人、下崗職工和農民工等社會考生的招生，建議實行注冊入學、申請入學制度，保障擁有高中學歷的社會考生順利入學。同時，嘗試建立企業委培制度，采用“企業推薦+學校審核”相結合的方法，賦予求學人員的員工和學生雙重身份，工學結合、知行合一。其次，同步創新人才培養制度，依據不同生源確定差異化培養目標，分類制訂人才培養方案。一是針對不同生源的從業經歷、學習基礎和需求，深化校企共同制訂人才培養方案，構建課程體系，開發課程資源，組織實訓實習。二是結合區域產業的新發展，動態調整專業結構。堅持執行校企師資雙向流動，引進企業技術人員進入學校兼職、兼薪，輸出學校教師進入企業鍛煉、輪訓。三是人才培養策略由學校“安排”為主轉向學校“安排”和學生“申請”相結合，實行單獨編班、單獨教學，讓基礎不同、目標差異的各類學生在職業教育環境中順利完成學業。四是建立并適時完善國家職業資格體系，將1+X證書的“X”定位在以國家職業資格證書為主、行業或權威企業證書為輔上，為評價技術技能人才質量提供具有公信力的依據，并且認可教育部和人社部兩部門目錄內職業技能等級證書的效力同等。

（三）增加經費投入：高職教育擴招的關鍵保障

高職教育經費主要來自于政府、企業和學習者等主體投入的費用。政府對高職教育經費投入有直接撥款、項目基金和助學貸款等形式。在國家和地方政府層面，一要增加對高職教育的直接撥款，保障高職院校擴招后的基本辦學條件，如實訓實習場地及設備數量、師生比等;二要劃撥高職教育專項發展基金，為受教育者提供相應的助學金、獎學金;三要提供多種形式的助學貸款，幫助愿意接受職業教育但沒有能力接受職業教育的受教育者完成學業。企業主要通過捐贈設備和經費、提供實習崗位與補貼、合作培訓員工等方式增加職業教育辦學經費投入，同時國家出臺相應政策，依據企業參與職業教育程度的評價結果，對企業執行稅收減免、津貼發放、銀行貸款等，保證各種財政補貼政策公平、公正地落實。在學習者投入經費方面，拓寬校友資源對高職院校捐贈的途徑。高職院校校友大多任職于行業企業一線，從事與學校辦學專業相近的工作，且在各自的行業企業擁有一定的管理資源，一部分校友甚至成為企業的管理者或所有者。作為曾經的受教育者，鼓勵校友本人或者校友通過做工作使其他的單位或個人以資金或技術等要素回報母校，促進學校建設和發展。

（四）關注質量保障：高職教育擴招的核心環節

規模與質量是統一體，沒有質量保證，規模最終將消失。高職教育擴招并不是以降低質量為前提，而是在執行擴招政策的同時加大質量保障措施，確保高職教育高質量發展。高職教育擴招的初衷是技術技能人才供給與社會需求相結合。擴招的規模與方向需要實時關注產業的調整、社會的需求，避免供需不平衡進一步惡化學生就業難、企業招工難的兩難問題。建議創建數據驅動決策的擴招管理辦法，要求地方教育管理部門協同行業企業，建立以大數據為基礎的招生預測機制，深化數據驅動決策，通過收集、分析和使用數據來優化生源結構。具體措施如下：其一，建立區域職業教育資源數據平臺，根據區域人力資源、專業資源、課程資源以及辦學條件和辦學環境等硬件資源的數據信息，科學指導所在區域的高職院校優化招生結構，避免造成人才培養結構性過剩。其二，加強區域人才需求信息預測，限制不符合區域經濟發展的專業招生，鼓勵發展區域支柱產業需求的專業招生。此外，專業結構是影響高職教育與勞動力市場關系的重要內在因素，高職教育質量對畢業生就業具有顯著正向作用。教育管理部門應該賦予高職院校更多的自主權，通過調整專業結構和提高教育質量來改善受教育者的就業狀況。

[注釋]

①（德）康德.道德形而上學原理[M].苗力田，譯.上海：上海人民出版社，1986：86.

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