民事檢察調查核實權探析

北海市人民檢察院課題組

摘 要：目前，民事調查核實權尚未形成成熟的運行機制，集中體現為檢察機關調查核實能力不足、強制性保障措施缺乏、行使具有隨意性，使得民事檢察調查核實權的運行步履維艱。針對這些突出問題，檢察機關應當在內部，加強協調，增強辦案能力。在外部，借助輿論和相關政府部門的力量，增強民事檢察調查核實權的剛性。在程序上，探索監督案件化辦理，防止調查核實權行使的隨意性。

關鍵詞：民事調查核實 法律監督 保障措施

隨著檢察機關司法體制改革的推進和深入，原來自偵部門的轉隸，目前檢察機關已經形成了包括刑事檢察工作、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察在內的“四大檢察”的基本格局。在民事檢察中，開展調查核實是必要條件，探索、進一步完善調查核實權具有重大意義。

一、民事檢察調查核實權的概念

從文義上看，調查核實權包括了調查權和核實權，是二者的綜合體，調查權是針對未知問題和線索來開展活動進行了解的權能，核實權是針對已知來對照考察的權能。無論是調查權還是核實權都是為了保障法律監督職能的有效行使，調和程序正義和實體正義之間的矛盾，維護法制統一和法律秩序的穩定。“調查核實”并非是民事檢察領域的專有名詞，2012年《刑事訴訟法》第57條規定了檢察機關對偵查人員非法取證行為的調查核實，隨后出臺的《人民檢察院刑事訴訟規則》更是用多個條文細化了調查核實的方式和要求，不僅如此，“調查核實”同樣被規定在行政檢察和公益訴訟檢察領域，甚至在法院的相關規范性文件中也出現了“調查核實”這一術語，而且不同領域的法律法規對調查核實權適用的范圍、方式、要求等規定也不盡相同，因此，在對調查核實權進行界定時應注重它的授權規范及發揮作用的領域。筆者認為民事檢察調查核實權，是指在民事檢察領域，為了實現監督職權，根據民事訴訟法及人民檢察院組織法的授權，通過法定的方式對民事審判行為及裁判結果的合法性、公正性進行調查了解、核實情況，從而對正當處置的做出提供支持的工具性權能。

二、檢察調查核實權的正當性

（一）實現法律監督職能的必要手段

我國的檢察機關在《憲法》中被確定為“國家的法律監督機關。” “法律監督機關”在整體上指專事維護法制統一和法律秩序穩定的國家機關。 [1] 法制統一的維護、法律秩序的穩定需要對違反法律的行為進行監督，是否屬于違法行為，檢察機關必須有手段去查明，其查明事實的最重要的手段是調查核實，調查核實權對法律監督的履行具有根本性和基礎性促進作用。 [2] 在民事檢察領域，檢察機關面對的是審判機關，其并不具有任何身份地位上的優勢，為使提出的糾正意見、檢察建議或者抗訴達到預期效果，須要有充足的證據證明違法的事實。從此意義上講，調查核實權是人民檢察院行使法律監督職權的一項權能和措施，對各項法律監督職權正確、有效行使發揮著重要的保障性作用，是確保法律監督工作“剛性”和實效的客觀需要。

（二）實現司法制衡的利器

2013年《民事訴訟法》修改實施后，確立了調查核實權，在較大程度上強化了訴權，期待通過訴權對審判權進行制衡。訴權源于私權，在作為公權力的審判權面前，處于天然弱勢地位，僅僅通過強化訴權來實現訴訟的平衡是不切實際的，私權與公權的天然不平衡，使得檢察權的介入有了現實的必要。檢察權誕生的初衷之一，便是通過檢察權來制衡審判權，實現權力制衡。作為檢察權的派生權力，調查核實是實現檢察監督的最具說服力的“實錘”，是檢察權能否發揮制衡功能的重要利器。雖從本質來看，調查核實歸根結底還只是一種建議督促糾正的權力，并不具備實體處分功能，但其目的是通過外部監督的方式來實現檢察權與審判權之間的相對平衡。

三、民事調查核實權在運行中存在的問題

（一）調查核實能力不足

長期以來，檢察機關存在著“重刑事輕民事”的特點，將主要精力投入到了刑事訴訟監督中，民行檢察隊伍在人員數量、業務能力上相對薄弱，而且，在自偵部門轉隸的過程中，具有偵查基礎的檢察人員被安排在刑事檢察部門，導致有些基層檢察院只有一個員額與內勤。調查核實能力的不足還表現為調查核實手段單一，傳統的查閱卷宗、詢問方式運用較多，而委托鑒定、評估等方式運用較少，不能適應案件多樣化辦理的需要。

（二）缺乏必要的保障措施

根據我國現行法律的規定，檢察機關行使調查核實權是一種在理想、法治環境下的期望，是限于相對人配合情況下的柔性措施。不可否認的是，在自偵部門轉隸、強制性極強的自偵權轉移的背景下，檢察機關對其他單位和個人的“威懾力”大不如前，被調查核實對象不予配合甚至妨礙檢察機關調查核實的行為時有出現，不僅不利于案件的審查辦理，也不利于檢察監督職能的順利實現。在司法實踐中，不少單位和個人對檢察機關的調查核實權缺乏認識和理解，故意推諉拖延，怠于履行甚至不履行配合義務，有些違法行為人在受到檢察機關調查后采取轉移設施、經營場等手段逃避處罰，檢察機關的調查反倒驚動了違法行為人，造成檢察機關無法找到行為人而無法進行查處，因此，此方面過于柔性法規導致案件的整體推進出現斷層。

（三）民事檢察調查核實權的行使具有隨意性

由于現行法律對檢察機關調查核實權的規定多為原則性、籠統性的規定，檢察機關對民事調查核實權的認知和態度對調查核實權的落實具有決定性作用，民事調查核實權的行使具有隨意性。當辦案人員認知到位，本著謹慎、認真負責的態度時，通常能夠理性地行使調查核實權，當辦案人員持激進或著輕率的態度時，便會出現濫用民事調查核實權的問題，如果檢察機關工作人員出現多一事不如少一事的態度時，便極有可能在民事調查核實過程中出現懈怠心理，既不認真審理核實案件事實，也不積極調查相關證據，只是簡單地從主觀思維或者現有證據作出不支持監督申請的決定。

四、完善民事調查核實權的建議

（一）加強內部協調，增強辦案能力

一是加強檢察工作一體化機制建設，實現調查核實權、自行偵查權、保留自偵權，三位一體相互促進。司法體制改革后，檢察機關仍然具有自行偵查權，并保留了部分自偵權，可以考慮借助檢察偵查權的強制性彌補調查核實權非強制性的弱點，從而為民事調查核實權的實施提供有力的保障，增強民事調查核實權的剛性。二是探索設立專門的民事調查核實辦案組織， 統籌行使各業務部門的調查核實權。目前，由于民事檢察部門檢察官個體精力和素質能力有限，再加上調查核實要積極查證線索、主動搜集證據， 其運作更適合一體化模式，因此，可以考慮將調查核實權由專門部門集中行使， 從而推動調查核實工作的專業化建設， 提高調查核實水平， 培養和儲備調查核實人才， 為調查核實權的有效行使提供隊伍保障。如福清市人民檢察院探索設立訴訟監督調查辦案組織，專門對訴訟監督中的違法行為進行調查核實，從而打破了科室壁壘，整合了人力資源，強化了監督質量，提升了監督質效。

（二）借助外力，增強民事調查核實權剛性

“徒法不足以自行”，民事調查核實權作用的充分有效發揮，需要建立相應的保障手段和工作機制，從而提高民事調查核實手段的剛性和效能。當然，在法律中規定檢察機關對不配合的個人或單位的懲戒權如罰款、拘留當然是充分實現調查核實權的有力措施，但目前一方面頂層設計還未落實，另一方面對于調查核實權是否應具有強制性還具有爭議，雖然理論界與實務界倡導賦予調查核實權以強制力，但也有學者認為“調查核實權的目的是保障監督職能的有效履行，是一種非強制性的手段。”由是之，現階段從解決實際問題來說，可以考慮充分借助外力以提高調查核實權的“剛性”：一是借助輿論力量，對于不履行調查核實配合義務的情況，可以通過公開來形成一種輿論和社會威懾以強化剛性;二是借助人大、紀委監委等部門的力量。一方面，通過向人大進行備案或在向人大報告工作時披露有關單位不配合的調查核實情況，從而對被調查對象施壓，確保被調查對象履行配合義務;另一方面，通過與監察委建立銜接機制，實現檢察機關調查核實權與監察委偵查權的互補。即檢察機關調查核實時發現涉嫌瀆職犯罪或其他犯罪時，將相關線索及所收集案件證據移送監察委，通過借助監察委強有力對偵查措施收集證據、查明案件事實。監察委在偵查期間發現涉及檢察監督職權的證據線索可以一并送至檢察院。同時，對于對于拒不履行配合義務的有關人員可以向紀委提出黨紀處分的建議。

（三）探索實行監督案件化辦理

監督案件化辦理是指將法律監督事項作為獨立的案件，建立從線索受理、立案、調查核實、實施監督、跟蹤反饋到結案歸檔完整流程。監督案件化辦理將使檢察機關對監督事項的辦理實現由“辦事模式”向“辦案模式”的轉變，“辦事模式”下，沒有嚴格程序，只追求片面解決問題，存在著對事實證據調查核實不足及“軟”“虛”的問題，[3]而在“辦案模式”下，講求程序、講求證據調查核實、講求論證有力、結論公正，勢必要求辦案人員認真負責對待每一個辦案環節，尤其是調查核實環節，促使辦案人員本著謹慎、負責的態度行使調查核實權，切實收集證據，核實案情，防止調查核實權行使的隨意性。在此方面，福州市鼓樓區檢察院探索建立檢察建議案件化辦理，檢察官在履行職責過程中發現有應當提出檢察建議情形的，應當在檢察機關統一業務應用系統上制作《調查核實審批單》，寫明線索來源、需要調查核實的事項以及可能采取的調查核實手段，并層報檢察長審批決定后，才能對相關事項進行調查核實。此種方式同樣可推廣至依法提出抗訴、糾正意見的案件中。

檢察調查核實權在民事檢察工作中運用的比重將越來越大，民事檢察調查核實權能否有效行使很大程度上成為檢察調查核實權是否正確科學行使的試金石。從全局來看，檢察機關在行使和完善它的過程中，其實就已經在著力推動“四大檢察”全面協調充分發展了。

注釋：

[1]參見劉亮：《檢察機關職權調整的憲法審視》，《北京理工大學學報（社會科學版）》2019年第6期。

[2]參見苗生明：《淺議檢察機關特定偵查權的有效行使》，《中國檢察官》2018年第12期（上）。

[3]參見夏陽：《監督事項案件化的合理性及建構模式探析》，《人民檢察》2019年第5期。