新時期推進民族地區治理法治化的路徑探索

韓冰

摘要：推進國家治理體系和治理能力現代化，全面推進依法治國，勢必涉及民族地區治理法治化的問題。首先對民族地區治理法治化的研究背景做了簡單介紹，了解到法治化須是“良法善治”。通過分析現階段推進民族地區治理法治化面臨的困境，提出完善民族地區法制體系、對民間法和國家法進行有效整合、嚴格執法和強化民族地區法治監督體系等一系列可行路徑。

關鍵詞：民族地區 治理法治化 路徑

中圖分類號：D422 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）03-0059-02

法治化主要通過政府、市場和社會這三個主體共同治理，不再是以前單一主體治理模式，而是多元主體協同治理模式。政府、市場和社會這三者在從傳統式國家治理向現代式國家治理轉變的過程中，要自發建立一整套制度的規則、治理的工具和執行的能力。多元主體之間通過在治理中的合作，形成政府、市場和社會這三者既相互監督又相互支持的關系，最終建立一個有機互動的治理框架。

一、廣西民族地區治理法治化的基本理論概述

當今國際社會很多國家紛紛采用治理進行改革，統治與治理是相互對立的概念。以前傳統國家，包括中國在內依靠統治進行變革，統治階級在進行改革時只能是自上而下的，并且改革的作用領域受到統治階級管轄領域的限制;現在現代國家的治理體現為依靠良法進行善治，因此，治理不僅可以是自上而下的治理，也可以是平行的治理，并且治理可以作用到社會的各個方面。因此，我們可以將民族地區治理法治化界定為：要求民族地區的事務管理者按照法律化的程序和方法依法管理民族地區的事務。

二、民族地區治理法治化的現實困境

（一）民族地區現有法律法規體系不健全

法治建設的水平，從某種意義上講決定著該地區社會治理的水平。近年來社會發生了巨大變化，國家在民族地區基層社會治理的政策法規，由于時間的久遠性、內容的抽象性及范圍的寬泛性等原因，已無法應對和解決社會治理現代化過程中出現的新問題。在廣西許多偏遠落后的農村地區，社會治理方法的政策法規在諸多方面還處于一個空白階段，急需出臺或修訂相應的政策法規來規范。

（二）民族習慣法與國家制定法存在沖突

1.國家制定法在民族地區的普及和司法適用都存在一定的困難

民族習慣法是民族地區固有的法制資源[1]。民族習慣和文化風俗的世代因襲在民族內部具有強大的輿論力量，從而使得民族習慣法成為解決民族內部糾紛最為直接有效的工具。民族自治政策賦予了少數民族地區根據地方實際情況變通執行法律的權力，但并非所有的民族習慣都可以通過自治條例的方式得以實行。這就使得民族習慣法和國家制定法在法律適用問題上難以達到統一。

法律規范是調整社會行為強有力的方式，也是推進民族事務治理的主要依據，這種規范是國家制定并在全社會普遍推行的。民族地區在推行國家法的過程中，不得不關注基于少數民族長期生存中而內生形成的習慣，我國尊重少數民族風俗習慣已經成為具有法律保障的廣泛共識。少數民族地區的風俗習慣在不違背國家法精神和禁止性規定的情形下，因其廣泛深刻調整著少數民族的社會行為，具有了法的特質，成為習慣法。民族習慣法與少數民族世代生活息息相關，具有天然的親近感和深厚的群眾基礎，通過世代承襲而成為調整民族內部糾紛的有效工具。但其生成機制與現代法治存在相悖之處。首先，民族習慣法僅適用該特定的民族地區，對處理不同民族之間的糾紛難以適用;另外，一些涉及少數民族的刑事案件的民族習慣法有違背“罪刑法定”國家法原則的情形。這些違背法治精神習慣法的存在會削弱國家法的權威，阻礙民族事務治理的法治化進程。

2.民族地區群眾的法治意識缺失

隨著時代的進步，現代社會流動性加大，公民的平等、法治意識不斷增強。民族風俗使得民族地區的人們民族認同和文化認同意識強化，而公民身份意識缺失，這導致民族地區社會轉型難度大，社會現代化遲緩。民族習慣法是刻在少數民族群眾心里的“真正的憲法”①。國家法不可能采用強制力同化各民族信仰。因此，習慣法的存在和執行不利于民族社會現代法治意識和法治思維的普及，會削弱國家法的權威，導致民族地區人民社會參與意識不強。

我國團結統一多民族國家的鞏固，不僅需要統一社會制度的塑造，更需要以中華民族為共同體意識的文化支撐。中華民族共同體意識弱化，會影響到民族事務治理法治化的推進。當下，經濟全球化的浪潮沖擊了少數民族傳統的生產生活方式，社會活力競相迸發，跨區域的民族人口流動日益活躍，“大雜居、小聚居”的民族分布特點深度呈現。另外，少數民族地區民眾在市場經濟和城鎮化過程中流動，面對巨大的文化反差不免產生焦慮感。少數民族更加依賴本民族族群，形成一定區域內民族小團體，造成文化敏感和民族共同體認同的困境。

（三）民族地區法治化的治理機制落后，執法不嚴

民族治理法治化所依據的“法”必須是“法律控制權力而非政治控制法律”[2]的法。長期以來，政府作為民族事務管理的當然主體，統一管理民族事務。伴隨著改革開放帶來的我國市場經濟轉型的完成，民族問題更加復雜和多樣。從整體看，我國民族地區治理法治化的治理機制落后，個別民族事務工作人員的法治觀念淡薄，依舊有著官本位思想。

三、民族地區治理法治化的可行路徑

（一）完善民族地區法制體系，確保民族治理法治化良法可依

在推進民族地區治理法治化的過程中，健全完善的法治體系非常重要。

1.必須做到有法可依

要加強針對民族地區治理法治化中突出問題的立法，解決無法可依的問題。如邊境地區跨國婚姻中婦女權益保障問題存在著法制空缺，需要民族地區針對此突出問題立法。

2.民族地區地方立法權及立法變通權應該在維護國家法治統一和遵循憲法法律的精神原則下進行

為了應對少數民族各領域的社會變化，首先，要在憲法和民族區域自治法的框架內盡快制定地方自治條例，最大限度兼顧法律統一和保障少數民族群眾的利益。其次，民族地方變通執行國家的法律法規，要在憲法和法律規定的內容和程序中進行，既要體現地方實際和地區特色，又不能違背上位法的精神。最后，要突出解決城市民族事務中面臨的突出問題，為城市少數民族在就業、教育、文化等方面制定適應形勢的法律制度。

（二）合理利用本土資源，對國家法與民間法進行有效整合

1.合理利用本土資源，有效化解民族習慣法與國家制定法的矛盾

要加強國家法與民間法的良性互動，從基層民族地區的民間法應用來看，許多少數民族的風俗習慣往往發揮著正式法律無法企及的優勢功能。民族習慣法依托民族傳統習慣和宗教信仰具有強大的影響力，在調整和影響個體行為方面，具有國家法無法比擬的天然優勢，成為化解民族內部矛盾的有效機制。融入民族習慣法的內容來處理和化解社會矛盾，可以增強裁斷的信服度，有效減低司法成本。

2.培養民族地區群眾的法治意識，增強國家認同感

推進民族地區治理法治化，需要有法律意識的群眾，這是治理法治化過程中不可缺少的一環。民族地區群眾長期處于農耕社會，社會生活環境相較閉塞，社會生活事務上多遵循風俗習慣，民眾的法律意識相對薄弱。少數民族在長期社會生活中對地方民俗習慣形成了“路徑依賴”，這是當前民族地區法治教育的障礙，在推進民族地區法治教育時要考慮這一特定的社會語境。要求我們必須培養民族地區群眾的法治意識，使他們學會運用法律賦予的權力主張自己的利益。通過強化民族地區人們法治意識的教育，強化國家認同，真正做到民族地區治理法治化。

（三）推動民族地區治理去行政化，嚴格民族地區執法

1.政府充分利用社會資源，推動民族工作的去行政化，建立服務型政府

隨著我國現代化進程的推進，傳統的政府本位治理方式已經不符合時代發展的趨勢。為了擺脫傳統的政府干預模式顯示出的體制性遲鈍，需要民族地區事務管理部門不斷創新工作方式，盡可能減少行政部門干預，提高民族事務管理的效率。善治是法治的前提，民族地區治理善治的真正實現，取決于政府治理能力。

2.提高民族地區黨政干部處理民族事務的能力

首先，民族地區黨政干部在民族事務工作一線，民族地區黨政干部必須自覺樹立依法處理民族事務的意識。其次，民族地區黨政干部要增強依法處理突發性民族事務的能力，制定應對突發事件的預案，建立本轄區內民族事務風險點的監測、評估機制。再次，增強民族事務部門與其他政府部門相互協作的能力，建立應急聯動機制，加強對網絡輿情的監控，及時發布涉民族信息回應社會關切。最后，民族地區黨政干部在基層工作一線，要有扎根基層、貼近群眾、服務民族事務的政治責任感，不斷提高民族事務治理法治化水平。

注釋：

①盧梭認為，比較于其他文法，俗習慣才是人們心中真正的憲法。參見盧梭所著《社會契約論》（北京：商務書館，1982）。

參考文獻：

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責任編輯：趙慧敏