民族地區廁所革命的政策擴散分析及展望

劉芷晗 劉彥武

[摘要]廁所革命是鄉村經濟社會發展的必然要求，是農村全面小康和鄉村振興戰略的題中之義，也是民族地區群眾美好生活需要的殷切期待，更是通過新材料新工藝解決民族地區高寒、缺水等廁所瓶頸的技術進步。從基于中國本土政策實踐的公共政策擴散理論看，廁所革命是自上而下的政策推廣、是同一層級部門之間的政策擴散、是同級不同發展水平區域之間的政策擴散。對民族地區廁所革命政策擴散的分析仍然是初步的，我們期待未來研究可以繼續對廁所革命進行深入研究。

[關鍵詞]政策擴散;廁所革命;少數民族地區

政策創新擴散是西方公共政策過程研究的新興領域，為理解決策過程中的政府行為及其影響機制提供了新的理論視角。其中，學習、模仿、社會化、競爭和強制是政策擴散的主要機制。目前，國內學界對政策創新擴散的研究方興未艾，但整體尚處于初級階段，研究的廣度、深度和理論原創性亟待加強。[1]生搬硬套西方理論是并不可取的，比如，美國地方政府傾向于學習相鄰政府的政策以解決本地政府相似問題及克服競選壓力，而中國政府的決策過程不同于西方國家，在政策創新擴散的環境、參與主體、政策本身特征以及政策過程等方面都存在差異。西方政府決策主要基于競選與連任的政治考慮，而我們的決策更在于執政為民。當然，我國地方官員不僅需要考慮社會需求和財政約束，還需要考慮上級權威對政策創新行為的認可以及同級相鄰政府官員“晉升錦標賽”的競爭。[2]本文擬對廁所革命政策在民族地區落地與推進開展理論分析，歸納該政策的時空演進機理及擴散路徑。

一、關于“廁所革命”的總體考察

“廁所革命”源起于西方，學界通常表述為“Toilet Revolution”。廁所是人類文明的晴雨表，是衡量一個民族文化素質和生活品質的標尺。從時間來看，近代以來中國的廁所革命，其實可上溯至民國時期，當時如“新生活運動”“鄉村建設運動”，但由于時代的局限，真正對普通國民生活的實際影響非常有限。中華人民共和國成立70年來，黨和政府在不同的歷史階段一直都在全國堅持開展愛國衛生運動，進行了各自不同目標的鄉村廁所改良。從政策擴散來看，中國新一輪廁所革命是從旅游行業的“廁所革命”開端，經黨和國家領導人批示指示，國務院相關部委聯合推動從上而下在全國開展的人居環境和鄉風文明行動。2014年12月，習近平同志在江蘇調研時表示，解決好廁所問題在新農村建設中具有標志性意義。[3]2015年7月，習近平同志赴吉林延邊州考察調研，當得知一些村民還在使用傳統的旱廁時，囑咐鄉村要來個“廁所革命”。[4]旅游系統從2015年開展的“廁所革命”行動，受到習近平同志的重要指示，他指出，廁所問題不是小事情，是城鄉文明建設的重要方面，不但景區、城市要抓，農村也要抓，要把這項工作作為鄉村振興戰略的一項具體工作來推進，努力補齊這塊影響群眾生活品質的短板。[5]

從空間上看，廁所革命引發全域革命，[6]由城市廁所革命拓展為城鄉廁所革命，特別是深入到廣大中西部農村、邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區，深刻改變偏遠農村的公共環境和衛生習慣。

廁所革命是鄉村經濟社會發展的必然要求，是農村全面小康和鄉村振興戰略的題中之義，也是民族地區群眾美好生活需要的殷切期待，更是通過新材料新工藝解決民族地區高寒、缺水等廁所瓶頸的技術進步。調查顯示，民族地區鄉村廁所革命進展順利。根據《黔西南州推進“廁所革命”三年行動方案（2018-2020年）》，到2020年，全州計劃建設改造各類廁所19.4321萬個，其中2018年建設改造8.3898萬個。①恩施州根據《湖北省農村“廁所革命”專項規劃（2018—2020年）》，2019年全州農村戶廁建改16.85萬戶。②2019年，新疆全區新增農村衛生戶廁98.5萬座，農村衛生廁所普及率為51.95%。③目前，從農業農村部、國家衛健委遴選的農村“廁所革命”9個典型范例推介活動看，還沒有民族地區的案例，這也說明民族地區在廁所管護運行、群眾發動、工作組織等方面還存在差距，在政策出臺與政策運行還存在短板。

二、政策擴散的框架模型

（一）西方公共政策擴散理論

歐美公共政策擴散理論可分為三種類型。20世紀60年代末，美國學者沃克爾（Jack L.Walker）和貝瑞（Frances Stokes Berry）等率先進行了以結果為導向的公共政策創新擴散的理論研究。1969年沃克爾提出，美國州政府之間交流是公共政策創新擴散的重要原因。20世紀80年代，學者們又開啟了以過程為導向的公共政策轉移和擴散研究。西蒙斯（Simmons）等概括了公共政策擴散的簡約定義：公共政策擴散是一個國家政策選擇影響其他國家政策選擇的過程。時間、空間和組織層級，成為政策擴散過程關注的重點。布朗（Lawrence A.Brown）和考克斯（Kevin R.Cox）提出創新活動擴散過程的三條經驗性規律： 在時間維度上呈現 S 形曲線;在空間維度上表現為“鄰近效應”;在區域內出現“領導者—追隨者”的層級效應。另外，還有學者研究出了公共政策創新擴散過程的基本模型，主要包括全國互動模型、區域傳播模型、“領導—跟進”模型與垂直影響模型等。2000年后，學者們又開始了以機制和動因為導向的公共政策擴散研究，但始終缺乏一個清晰且有共識的理論框架，而且對于公共政策擴散機制分類看法各異，兩分法認為，影響政策擴散的因素有內部因素和外部環境兩類;三分法認為，政策擴散機制發生主要由內部因素、鄰近區域影響和全國互動三種因素決定的;四分法則主張把學習、競爭、模仿和強制歸結為政策擴散的主要機制;還有學者在四分法基礎上，增加了社會建構因素。[7]

（二）中國公共政策創新擴散

改革開放以來，我國東、中西部地區之間，城鄉之間，行業之間的創新擴散活動更趨頻繁，呈現高度的公共政策擴散特點。習近平同志指出，時代課題是理論創新的驅動力。新時代改革開放和社會主義現代化建設的豐富實踐是理論和政策研究的“富礦”，我國經濟社會領域理論工作者大有可為。[8]基于與西方在政治體制與歷史文化等差異，王浦劬、朱旭峰等中國學者嘗試提煉總結了中國公共政策擴散的三種基本模式和機制：自上而下的層級擴散模式、自下而上的吸納輻射模式、同一層級的區域或部門之間擴散模式，期望有助于構建基于中國本土政策實踐的公共政策擴散理論。下面借用這些模式和機制來分析民族地區廁所革命政策的擴散與遷移。

1.廁所革命是自上而下的政策推廣

自上而下的中央命令（包括政府工作報告、法規、政策、規劃、意見、通知、文件等）能夠推動一項政策方案在全國地方政府間迅速推廣。這里所說的自上而下的政策推廣，既具有下級政府服從中央的政策執行方面的內涵，更是一種中央政府向下級政府推薦可行政策方案從而提速新政策在全國各地實施的過程。

從中央政策層面，新一輪廁所革命在“中央一號文件”中一直有重要指示。從2015年到2020年，先后從支持農村人居環境整治、改善鄉村旅游基礎服務設施等角度強調農村“廁所革命”，并從工作方式、目標要求、財政補助等環節作出具體部署與安排。2018年中辦、國辦印發《農村人居環境整治三年行動方案》，廁所革命是“六大任務”之一。隨后，中央農辦八部委聯合發布《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》，對廁所革命進行了具體安排。加之有習近平總書記的批示指示，這種高位推動與垂直效應，使得廁所革命政策很快在地方各級政府落地生根，省級層面有廁所革命的專項規劃，市州層面有三年行動計劃，區縣有具體實施方案。而且，廁所革命政策推廣具有了崇高的政治意義，對于地方各級政府來說，廁所革命不僅是落實黨中央鄉村振興戰略的重要步驟，更是牢固樹立“四個意識”、堅決做到“兩個維護”的直接體現。

2.廁所革命是同一層級部門之間的政策擴散

從中國的公共政策實踐來看，其政策擴散呈現政策部門之間擴散的鮮明特點。新一輪廁所革命就是從旅游行業的廁所革命擴散到其他部門的。根據《四川省推進“廁所革命”三年行動方案（2018-2020年）》實施范圍看，有城鄉公共廁所、交通廁所、景區景點廁所、農村家用衛生廁所、學校廁所、醫療機構廁所、機關事業單位廁所、商場超市農貿市場等人員密集公共場所廁所等，涉及到住房城鄉建設廳、交通運輸廳、文化和旅游廳、農業農村廳、教育廳、衛健委、機關事務管理局、商務廳等部門，其政策的高度關聯性和趨同性，顯示了廁所革命在地方政府部門之間政策擴散的突出特點。

3.廁所革命是同級不同發展水平區域之間的政策擴散

在公共政策系統中，公共政策擴散具有梯度性。由于公共政策在時間和空間上存在勢能差或位勢差，公共政策通常會沿著擴散動力源向周圍政策勢能較低的地區擴散。在學習機制和模仿機制的驅動下，作為主導社會經濟發展和公共政策擴散重要主體的中國政府，積極促使公共政策由政策領先地區向政策跟進地區擴散。從《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》了解，該文件目的之一就是要扎實推進浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗。廁所革命政策擴散，從城市走向鄉村，從發達地區走向欠發達地區，在空間維度，顯現出“先行—跟進”的層級效應與區域擴散的鄰近效應。

總之，廁所革命政策擴散具有典型的中國行政體制特點，高位推動、自上而下、垂直影響。在時間上，政策擴散曲線呈“S”形走勢，先試點再推廣，特別是現場推進會，加快基層政府廁所革命的吸納速度，政策擴散“起飛”并迅速向上攀升;在空間上，政策擴散從景區向城市、從城市向鄉村、從發達地區向中西部地區，從一個行業到相關行業、從一個部門到另一個部門;在動力上，廁所革命政策是任務驅動和問題驅動雙重作用的結果，社會需求、行政壓力和財政收入是影響民族地區廁所革命政策出臺和平臺運行的共同因素;在內容上，以學習模仿為主，政策創新與再創造不足，個別地方還發現有以文件落實文件、以會議落實會議的慵政怠政的苗頭。

三、實證分析：以甘孜、阿壩為例

為什么選擇甘孜、阿壩兩個相鄰的自治州作為民族地區廁所革命政策擴散的實證分析對象呢？甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州同屬川西北生態經濟示范區，具有政策擴散的“鄰近效應”。研究發現，不論是在國與國之間，還是在地方政府之間，地理上相鄰或接近的政府之間更容易發生政策創新擴散。地理相鄰府際之間之所以能促進政策創新擴散，主要有三個原因：第一，容易形成有效的溝通網絡，信息傳遞成本較低：第二，往往面對相似的市場環境和類似的公共問題，決策容易受到相鄰政府的影響;第三，地理相鄰的政府很有可能同屬于一個政治、經濟和文化區域，其政策采納往往具有趨同性。[1]

（一）相同點

梳理發現，甘孜、阿壩兩州均根據《四川省推進“廁所革命”三年行動方案（2018-2020年）》《四川省人民政府辦公廳關于進一步推進全省“廁所革命”工作的意見》分別制定了《甘孜州推進“廁所革命”行動計劃方案（2018-2020）》、《阿壩州“廁所革命”實施方案（2018-2020）》;兩州所屬縣也制定出臺了相應文件，比如《鄉城縣“廁所革命”三年攻堅行動方案（2018-2020年）》《汶川縣2020年農村廁所革命實施方案》;兩州都成立了推進“廁所革命”工作領導小組，并通過領導小組辦公室文件通報“廁所革命”推進情況;同時，兩州都在政府網站公布了“廁所革命”監督舉報電話，并且發布時間同在2019-11-12這一天。

甘孜、阿壩廁所革命政策都取得了好的效果。“今天我們終于用上了城里的廁所，比以前的廁所好太多了。”甘孜州新龍縣如龍鎮銀龍村才日鄧朱一家告別了昔日蚊蠅漫天飛、易孳生病菌的農村吊角式廁所，用上了新建的“生態廁所”，才日鄧朱心里滿心歡喜，臉上洋溢著幸福的微笑。④阿壩州汶川縣龍溪鄉龍溪村民紛紛表示，廁所革命不僅轉變了村民傳統的落后觀念，改變了生活習慣，更重要的是家里的小孩和老人上廁所方便了，安全了。⑤

（二）不同點

比較而言，甘孜州一是更體現出政策擴散的學習、模仿機制。2018年四川省旅游“廁所革命”現場會在甘孜州召開，州上把它看作是上級政府對全州全域旅游發展的關心厚愛，看作是對全州“廁所革命”的一次全面檢閱，更為甘孜向兄弟市州學習先進經驗提供了難得機會。甘孜州將堅決貫徹落實本次會議精神，認真學習借鑒兄弟市州的先進經驗。二是更體現出政策擴散的強制推廣的機制。2018年、2019年連續兩年召開全州“廁所革命”工作推進會，明確各牽頭部門的目標與任務，如州農牧農村局負責推進全州鄉村公廁、農村戶用廁所、鄉村旅游點廁所、農家樂廁所的建設和改造，同步實施糞污治理，加快實現農村無害化衛生廁所全覆蓋;點名批評州民宗委、州文化廣電旅游局、州農牧農村局3個州級牽頭部門沒有完成年度任務，并對九龍、道孚、白玉、石渠、色達、鄉城、得榮、亞管局8個進度靠后縣（局）提出批評。同時，印發了《甘孜州2020年“廁所革命”州長、縣（市）長、局長工程實施方案》，細化任務，壓實責任，嚴格考核，屆時檢查。

四、余論：未來研究方向

本文對民族地區廁所革命政策擴散的分析仍然是初步的，我們期待未來研究可以繼續對廁所革命進行深入研究。首先，加強政策擴散機制動態研究，在政策采納階段以行政壓力為代表的外部壓力機制是政策擴散的主要機制，然而隨著擴散的深入，在進入執行階段時，以學習動力為代表的內部主動擴散機制則成為主要機制。[9]其次，地方政府主要領導的個體特征、動機、態度和能力以及所處職業生涯階段也是政策擴散值得關注的，未來研究可以考察民族地區領導在政策擴散中所顯現的“忠誠干凈擔當”精神。最后，還可以將民族地區的廁所革命政策擴散同其他區域進行對照研究，探究其背后的驅動因素和作用機制，以豐富我們對政策擴散的理解。

注釋：

①推進廁所革命！到2020年，貴州黔西南計劃建設廁所19.4萬個[DB/OL].多彩貴州網http：//www.gog.cn/zonghe/system/2018/10/11/016851125.shtml。

②湖北恩施州2019年四措施推動民族地區鄉村振興[DB/OL].國家民委網站https：//www.neac.gov.cn/seac/xwzx/202001/1139546.shtml。

③新疆農村今年將實現每戶一個衛生廁所[DB/OL].國家民委網站https：//www.neac.gov.cn/seac/xwzx/202004/1139826.shtml。

④新龍縣農牧民用上“生態廁所”[N].甘孜日報，2020-08-14。

⑤阿壩州：“廁所革命”改變群眾生活[DB/OL].四川省農業農村廳網站http：//nynct.sc.gov.cn/nynct/c100632/2019/12/25/b050b91711 144c799a1583b3e5d50dc9.shtml。

參考文獻：

[1]張克.西方公共政策創新擴散：理論譜系與方法演進[J].國外社會科學動態，2017（4）.

[2]朱旭峰，趙慧.政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例（1993-1999）[J].中國社會科學，2016（8）.

[3]習近平在江蘇調研強調協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨只爭朝夕，把創新抓出成效[N].解放日報，2014-12-15.

[4]習近平總書記“如約”到延邊[DB/OL].（2015-07-17）[2019-07-17].http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-07/17/c_1115950409.htm.

[5]習近平：堅持不懈推進“廁所革命”努力補齊影響群眾生活品質短板[DB/OL].（2017-11-27）[2019-11-27].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-11/27/c_1122016619.htm.

[6]石培華.廁所革命引發了哪九大革命？[N].中國旅游報，2017-08-26.

[7]王浦劬，賴先進.中國公共政策擴散的模式與機制分析[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2013（6）.

[8]習近平在經濟社會領域專家座談會上的講話[N].人民日報，2020-08-25.

[9]劉成.省級政府數據開放共享政策動態擴散分析[J].電子政務，2018（9）.