淺析我國社會保障制度的問題及對策

李倩

摘 要：作為改善民生、維護社會穩定的重要機制，社會保障制度深受政府和人民的關注。進入新世紀后，我國社會保障體系得到了加強，取得了重大進展，但同時也存在很多問題，需要進一步發展和完善。為提升我國社會保障制度建設水平，應增加保障資金投入，提高立法水平，統籌城鄉社會保障發展，拓寬籌資投資渠道。

關鍵詞：社會保障制度;現狀;問題;對策建議

中圖分類號：D632.1 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）06-0066-04

作為一國改善民生、促進社會公平的重要制度安排，社會保障制度在維護公民權利、縮小貧富差距以及推動社會和諧等方面有著非常大的作用。近期來看，我國社會保障體系得到了加強，如參保人數方面，我國2018年有31 673萬人參與了城鎮職工基本醫療保險，同比上年增加了1 350.3萬人;城鎮參加養老保險人數為41 848萬人，比2017年增加了1 554.7萬人。保障水平方面，城鎮、農村居民養老金的最低標準由55元增加到了70元;2012年的基本醫療保險補貼標準為240元，2017年已達450元。與此同時，我國也加快了社會福利、住房補助等其他保障方面的建設。實施九年義務教育并免除學雜費，保證了未成年人，特別是低收入家庭孩子受教育的權利。實行住房公積金制度，并推出了一系列廉租房和經濟適用房，緩解了低收入階層的住房壓力，使得住房困難者有房住。但仍有一些無法忽視的問題存在，深化社會保障制度改革仍是我國在新的歷史階段工作的重點。因此，本文對當前我國社會保障制度存在的問題進行了研究，希望通過解決這些問題以進一步完善我國社會保障制度。本文首先對我國當前的社會保障制度進行了簡要概述，再基于發展的現狀，梳理了其中存在的問題。針對社會保障資金投入不足、立法滯后及法律保障不健全、城鄉發展不平衡、農村地區明顯落后，以及運作效率低下等問題，本文建議采取以下措施：增加對社會保障基金的投入，提高財政占比;加強法制建設，健全立法層次;健全農村社會保障體系，積極拓展社會保障其他籌資和投資渠道，提高運行效率。

一、我國社會保障制度概述

隨著改革的不斷探索和深化，我國基本形成了以社會保險、社會救濟、社會福利為基礎，包括社會撫恤、住房補助、慈善事業、補充醫療及商業保險等的社會保障制度。當前，我國職工基本醫療保險和養老保險采用的是部分積累模式，即統賬結合模式，實現了社會互濟和個人保障的滲透融合。此外，就責任主體而言，不再是國家或單位保障，而是社會保障，保障資金由政府、單位和個人共同負擔，責任承擔機制實現了多元化。同時，我國社會保障制度的對象也實現了從城鎮居民向全社會成員的轉變，國家對建設農村社會保障體系更為重視，相繼建立了居民最低生活補助、新型的農村合作醫療和養老保險三大制度。

二、我國社會保障制度問題分析

1.社會保障資金投入不足。近年來，我國社會保障和就業支出的財政使用量逐年增加。有關數據顯示，我國2013年社會保障和就業支出為14 490.54億元，占全國財政支出總額的10.33%。2014—2017年期間，社會保障支出總量和占比均持續增加;2018年，我國社會保障和就業支出總量已提高至27 084.07億元，在總支出中的占比為12.26%。而在西方發達國家中，這一比例為30%～50%，約是我國的3—4倍。國際上，一般用“社會保障支出/國家財政支出”衡量一國的社會保障水平或社會保障體系的發展程度。由此可得，與發達國家相比，我國在社會保障方面的資金投入遠遠不足。此外，我國社會保險的資金規模雖大幅增長，社會保險基金的五大收入從2016年的53 562.7億元增加到2017年的67 154億元，同比增長25.37%，支出總額同比上年，增長21.89%。但由于我國人口眾多，從人均來看，我國社會保險水平仍與西方國家存在很大差距。隨著我國人口老齡化速度的不斷加快，養老保險需求會進一步增多，社會保障資金投入不足必然會對社會保障體制改革造成一定影響，導致某些方面功能缺乏，從而對社會穩定和經濟增長產生負面影響。

2.社會保障制度立法滯后、法律保障不健全。德國等發達國家在社會保障制度改革方面遵循立法先行，首先制定各項有關社會保障的法律法規，在此基礎上，確定建立怎樣的社會保障制度。并且，立法完善，社會保險、軍人撫恤、撫養金、免費教育、購房補貼等社會保障均由國家立法實施，做到有章可循。與此不同，我國社會保障制度建設堅持試點先行，先進行試驗，將經驗加以總結再推廣到各地，采取漸進式變革的路線。因此，我國在社會保障制度方面的立法是比較滯后的。雖然，我國已明顯加快了社會保障的法制建設，將有關條例和法規納入立法規劃，但目前，我國尚未形成比較系統完整的社會保障法，立法分散，有關工作完全依賴于某些“決定”和“意見”來實施，這類“決定”或“意見”由于法律層次過低，沒有權威性，起不到一定的震懾作用。此外，零散的地方規定難以協調一致，容易造成各地對社會保障制度內容和覆蓋范圍理解的偏差，導致一些地方政府會根據當地的不同情況做出不同的決議，影響我國社會保障制度立法的穩定性。同時，我國有關社會保障制度的法律建設還不完善，沒有形成有效的管理和監督機制。對于那些拖欠失業救濟金、退休人員保險金和不繳納社會保險費的行為，沒有相關的制裁措施，管理部門無法對此進行處罰，從而導致資金難以籌集，侵占挪用的事情常常發生。另一方面，社會成員就社會保障問題發生爭議時，也無法通過訴訟、仲裁等司法程序來維護自身的權益。

3.社會保障城鄉發展不平衡，農村地區明顯落后。最初，我國的社會保障發展政策是偏向城市的，以城市為核心，不斷增加城市保障基金投入，從而導致城鄉發展的嚴重失衡。雖然在國家政策支持下，農村地區的社保體系正不斷完善，但總體來看，依然存在一些缺陷。一是社會保障投入過少。農村居民占我國總人口的80%左右，其所享受的社會保障份額卻只有11%。我國基本醫療保險80%的投入都集中在城鎮，資源分配的不公平必然會影響我國經濟的穩定發展。二是制度建設存在“空白區域”。我國有關社會保障的制度安排幾乎都是針對城鎮居民的，關于農村社會保障的辦法或通知很少，難以得到重視。三是覆蓋范圍小，待遇水平低。如我國基本醫療保險制度的享受主體主要是城市居民，新型農村合作醫療制度的推行雖然是一大進步，但廣大農民工等社會弱勢群體仍未享受到相應的保障，仍是自費醫療。隨著醫療費用的不斷增加，農村居民尤其是低收入家庭因病致貧的情況將變得十分普遍。就養老保險而言，我國農村居民大多依賴家庭保障，要么靠子女、配偶供養，要么靠自己極少的勞動收入來養老，不具有社會性。人口老齡化的到來使得這一問題愈發嚴重，農村居民養老問題得不到保障，就會產生很多家庭糾紛，還會引發農村勞動者的消極情緒和不公平感，導致很多社會問題。此外，農村居民的最低生活保障福利較低，群體較少，甚至有些地區沒有真正實施這一政策。四是籌資能力較弱。農村居民社會保障意識普遍不高，基本不怎么參與社會保險，有些居民還把參與社會保障錯誤地等同于亂收費，從而難以籌措、豐富保障資金，展開一系列社會保障活動。城鄉在社會保障方面發展的不均衡有違我國促進社會公平的目標，不利于社會保障制度發展的可持續性。

4.社會保障資金運行效率低。經過不斷的改革和完善，我國社會保障制度已由“國家型”轉變為政府、單位和個人共同負擔的“互助型”，運作模式也實現了從現收現付制到統賬結合制的轉變。保障資金在運作過程中，產生了一些問題，主要體現在籌資和投資兩方面。就社會保障資金的籌集而言，未明確各主體的責任，沒有形成一個合理的責任分擔機制，從而導致“責任重疊”，增加籌資成本。例如，我國的社會保險費采用雙重征收制度，可由地稅部門征收，也可由依法設立的社會保險機構征收。兩個部門之間缺乏協調，很難達成一致，這必然會增加社會保險基金的籌集成本，不利于實現保障范圍的擴大和保障基金的收支平衡。在社會保障資金的管理和投資方面，方式單一，主要是購買國債或銀行存款，只有20%可用于其他投資，回報率低，難以實現保值增值。且只有幾個分散的機構負責社會保障資金的運作，難以形成規模效應，導致效率低下。同時，制度建設不健全，缺乏對資金運作的監督機制，一方面，使得一些監管部門無章可循，不能真正實施監管;另一方面，沒有外部約束，易產生侵占挪用社會保障資金的違法犯罪行為。

三、完善我國社會保障制度的對策建議

社會保障制度作為經濟發展的“穩定器”，對我國實現長治久安至關重要。上述問題嚴重阻礙了我國社會保障制度建設的進程，因此，需采取有效措施來解決這些問題。

1.增加社會保障資金投入，提高社會保障支出比重。我國應根據當前經濟的發展狀況，增加社會保障方面的財政投入。在老齡化趨勢明顯，信息時代失業人數多的形勢下，更應提高社會保障支出數額，以維持社會成員的基本生活。首先，我們應該調整國家財政支出的結構，將“社會保障支出/國家財政支出”這一比率由現在的12%左右逐步提高至30%;其次，為保證社會保障資金的投入，各級政府可進行積極探索，從預算外收入，如國有資產獲得的收益、國有土地的出讓金中提取一定比例的資金納入社會保障。此外，還應減少為應付考察而進行的不必要的市政建設，把這部分預算資金投放到社會保障體系中去，以改善因資金投入不夠而造成的部分社會保障功能缺失的情況。

2.加強法制建設，提高立法水平。社會保障制度依靠國家立法實施，有利于各項社會保障的順利開展。針對我國社會保障立法滯后、不健全的問題，應加快法制建設進程，逐步形成一部比較正式統一的社會保障法。但是由于我國社會保障項目數量眾多，內容復雜，體系龐大，建立相對較為全面的社會保障法將非常困難。因此，可以根據各社會保障制度的特點，以社會保險法為出發點，每一保障制度形成一部系統性的法律，以此開展法制建設。以社會保險法為例，法律要明確職工的含義、范圍、權利義務以及領取保險金的條件;明確社會保障資金運作的機制，對操作流程加以規范;建立監督和問責機制，明確對欠繳職工保險費或挪用侵占保險金行為的處罰措施。總之，使社會保險制度在各種強制規定下有效運行。需要注意的是，在制定社會保障法的同時，要注重完善與其相配套的其他法律法規，維持社會保障法與稅法、勞動法等的協調與聯系，在各法律間形成制約，以保證執行的有效性。

3.統籌城鄉發展，加強農村社會保障體系建設。健全農村社會保障體系，促進城鄉社會保障制度整合對縮小城鄉差距、建成小康社會意義重大。解決農村社會保障問題，首先應強化農村居民參與社會保障的意識。對此，政府和社會應加強宣傳，通過多種渠道開展有關社會保障知識的普及活動，讓居民真正意識到社會保障的重要性，從而積極地參與社會保障。其次，應考慮不同地區在經濟發展狀況、風俗習慣等方面的差異，建立與之相適應的社會保障。具體而言，在比較貧困的農村地區，社會保障體系應是救濟型的，以保障居民的基本生活權利為主體，國家應進一步加強扶持救濟力度;在溫飽不成問題的地區，社會保障體系就要多考慮居民的生活需要，如建立和落實最低生活補助等;若一些農村比較富裕，就可以建立保險型的社會保障體系，引導、激勵居民在享受基本社會保障的同時，參與各項社會保險。再次，加快農村新型合作醫療制度進程，完善政府、社會和村民三方參與的機制，提高農民的醫療保障水平，努力解決農村居民看病貴、看病難的問題。除基本養老保險和醫療保險外，還應改進農村地區其他形式的社會保障制度。如進一步推進義務教育、素質教育等的發展，擴大受教育的范圍，提高農村地區整體的教育水平;建立實施農村打工人口的失業保險制度和工傷保險制度，保障其合法權利;提高老年人福利、殘疾人福利標準，興建公共設施，努力探索其他增進農村人口福利的合理方式，讓農村居民盡可能享受到經濟發展的成果。最后，可通過提高農村社會保障資金投入比例，適當降低城市居民社會保障資金投入比率來逐步縮小城鄉社會保障差距。

4.拓寬社會保障籌資投資渠道，提高運行效率。社會保障資金的籌集是開展社會保障工作的前提，針對保障資金征繳主體不明的問題，我國應制定相關法律法規，確定唯一的征繳主體。就社會保險而言，由于其對象主要是工薪階層，故可以采取由各地稅務機關統一征收的方法，以降低籌資成本，提升征收效率。此外，針對社會保障籌資渠道單一問題，我國政府應充分調動社會籌資的主動性，積極開拓多元化的融資方式，完善資金籌集制度，以充實社會保障資金。對此，一方面，可尋求合作伙伴，將國際保險基金引入我國市場，彌補社會保障籌資能力不足問題;另一方面，可征收新稅（如消費稅、遺產稅、社會保障稅等）或發行專項債券以籌集社會保障支出資金。不過，需要注意的是，要加強對保障資金征繳過程的嚴格監管，避免出現拖欠或不繳社會保障資金的情況。關于社會保障資金投資方式單一、難以實現保值增值的問題，應放開資金投資渠道，允許其進入證券市場，以獲得良好的投資回報率。但始終要把資金的安全性放在首位，故一定要通過立法的方式建立監督問責機制，防止保障資金管理混亂，以及為追求高收益投資于高風險證券的事情發生，從而實現社會保障資金運作的安全性與高效率。