《悉尼協議》視角下的盧旺達TVET政策淺析

朱墨池 吳維昕 陳海榮 宣翠仙

摘要：針對盧旺達職業教育面臨的接受程度低、人才培養成本高、師資不足、專業設置滯后等問題，以《悉尼協議》專業建設范式分析了以學生為中心、以結果為導向、倡導持續改進、尊重專業個性的TVET政策，為中國高職援非打開新的視角。

關鍵詞： 盧旺達;職業教育;TVET;悉尼協議;校企聯動

中圖分類號：G719? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2020）03-0085-07

《悉尼協議》①是國際工程技術專業認證互認協議。協議提出以學生為中心，以結果為導向，倡導持續改進，尊重專業個性等四大專業建設范式。盧旺達雖未加入該協議，卻一直試圖建立易得、公平和包容的教育體系，普及和滿足全民教育的需要[1]。盧旺達底子薄、發展快[2]，2000年至2018年人均GDP從225美元增至787美元[3]，2018年GDP增長率為7.2%[4]。工業化進程中的盧旺達，面臨巨大的教育壓力。

2008年，盧旺達提出職教和普教融通的框架，構建以產業為導向的敏捷型職教，為建設知識型社會而服務[5-6]。盧旺達技術和職業教育培訓（TVET，Technical and Vocational Education and Training）的宗旨是使技術和職業的訓練滿足勞動力市場，促進學生就業。根據國家的TVET資格框架（RTQF，Rwanda TVET Qualifications Framework），盧旺達構架職普融通的教育體系，規范職教的做法非常有特點。這為我們用《悉尼協議》來解讀盧旺達的職教政策提供了新的角度。

一、盧旺達TVET及特點

盧旺達TVET分為職業培訓（Vocational Training）、技術教育（Technical Education）和繼續教育（Continuing TVET）三部分。其中，技術教育和普通教育頒發文憑（Diploma），職業培訓和繼續教育頒發認證（Certificate）證書，A0文憑即本科學位。

TVET的教育培訓機構分三個層次：職業訓練中心（VTCs，Vocational Training Centres）、中專學校（TSSs，Technical Secondary Schools）和盧旺達理工各區域學院（IPRCs，Integrated Polytechnic Regional Collages）②，分別承擔不同級別的技能訓練。TVET機構由盧旺達理工學院（RP，Rwanda polytechnic）領導，RP有雙重身份，不僅是各IPRC的總校，更是盧旺達TVET的管理者。TVET的職業技能分7級，不能跳級學習。其中，1—2級由各VTC承擔，3—5級由TSS（中專）承擔，6—7級由IPRC（大專）承擔[7]。這有利于按《悉尼協議》要求評估學生的學業達成度。

（一）職教地位與保障

盧旺達認定普教S6和職教A2的文憑等價，以學生為本。學生有自由選擇學術或技術高等教育的權利。

職教是教育分流的產物。三次統考主導盧旺達的教育分流[8]，分流節點分別是小學P6、初中S3和高中或中專A2的層次學業。第三次統考為職教和普教分別命題，以兼顧不同類別學生的學習科目。見圖1。

RTQF是規范化、標準化的職業資格框架，提供了職教學習成果的衡量標準。

職教和普教均屬于義務教育，盧旺達為職教和普教學生提供平等的財務支持。國家根據學生的統考成績、家庭經濟條件評選獎學金，獎學金的多少也受專業門類的限制。盧旺達是2類貧困國家，助學貸款對學生至關重要，所以政府為每位就讀普教和技術教育的學生提供助學貸款，缺乏獎學金的學生可以憑借國家助學貸款支付學習費用。職業培訓則根據項目性質分為免費和自費。

（二）包容性

TVET的公平性還體現在對特殊人群的包容性上，特殊項目由國家就業計劃（NEP，National Employment Program）實施，提供5種干預措施 。見表1。

（三）職普融通的政策工具

TVET政策和RTQF由勞動力發展局（WDA，Workforce Development Authority）制定，根據行業專家提出的意見修訂標準。各個TVET機構按RTQF實施專業教學并進行反饋。為保障這種循環改進，盧旺達通過設立職業技術教育培訓局（TVET Authority）和制定各種政策工具來規范和強化這個過程。相關政策工具包括：一是國家TVET資格框架（NTQF， A national TVET Qualifications Framework ）。NTQF包含RTQF，旨在保障各個水平上的技能發展和融通，包含所有經濟領域，劃分不同職業等級和職業標準，指明各種學習過程的學習輸出結果。二是國家職業標準（NOS， The National Occupational Standards）。NOS給出了在特定工作領域的就業者的水平資格認定，包括從事該職業的技術，知識和態度要求。三是國家考試和認證框架（NECF， National Examination and certification Framework）。對于所有定義的資格水平、考試和認證必須由合法的有能力勝任的機構來完成。四是勞動力市場信息系統（LMIS， Labour Market Information System）。LMIS為就業者提供準確而簡潔的信息，也同樣促進課程的建設改革。五是商業孵化（Business Incubation）。為新興企業家提供支持服務，提供設施。

目前，為進一步融通職教和普教，盧旺達教育部正在論證設立職教本科學位，來進一步提高職教地位，為社會提供更公平的教育。

二、盧旺達TVET的困境

聯合國教科文組織指出TVET應著重培養學習者的可持續發展的素養和技能。根據《關于TVET建議書》和《2016—2021年TVET戰略》[9-10]，TVET要推動可持續發展職業教育的改進和變革， 堅持可持續發展導向教學，全面推進職業教育的綠化等措施。

TVET提倡終身學習，也面臨著新挑戰。職教要更快地響應經濟高速發展對新技術崗位的要求和更新，以適應盧旺達產業規劃超前、經濟增長快、私營企業發展迅速的國情[11]。完成挑戰的具體困境包括職教吸引力弱、高級技能人才培養比例少、專業設置落后等。其他挑戰還包括社會認知、教師質欠量少、課程陳舊、教學成本高、職教和普教融合不暢等[12]。很長時間里盧旺達TVET的利益相關者對資格框架RTQF不重視，RTQF的制定也沒有充分地和雇主溝通。導致職業標準落后于市場，學生技能培養和企業招工需求不符。師資和設備匱乏同樣引發課程陳舊，影響TVET響應國內的產業要求。我們認為許多困境是表層的，師資質量不高和職教與產業脫節才是關鍵。

（一）TVET接受程度有待提高

盧旺達中學生畢業后選擇普教的適齡入學學生是職教的二倍。如表2所示，學生的學習領域包括科學、人文、語言、師范和職教，其中， TVET占33.6%，科學、人文和語言占62.58%，其他占3.9%。

（二）高等技術人才培養成本高

高等職業教育階段的學生只占9.7%，師資占TVET總師資的15.5%。見表3。TVET學員大多是3—5級即中專層次TSS的學員，占56.9%。這表明高等職業教育是盧旺達的師資成本最高的部分。

（三）師資嚴重不足

盧旺達職教師資較弱。如表4所示，2017—2018年兩年來，TVET的師資中博士占比均為0.3%，碩士占比3.4%和5.0%，本科為48%和46.4%，大專為18.9%和24.6%，師資雖有所改善，但仍有大量僅持有職業認證的初高中學歷的教師，《悉尼協議》倡導的“以發展為導向”的高質量課程師資不足，隊伍結構急需改善。

（四）專業設置滯后于產業變化

如表5所示，2018年，專業升幅比例較大的為建筑、ICT、制造和媒體。盧旺達的工商業政策是振興盧旺達制造業，從事科學技術工程數學（STEM，Science Technology Engineering Mathematics）學習的人數增加，有利于盧旺達制造業的發展，但直接進行制造業技能培養的人數仍然很少，比例不到1%。

三、從《悉尼協議》看TVET政策

在職業標準化和公平教育方面，盧旺達TVET契合《悉尼協議》標準的機制和政策工具，師資和專業設置是盧旺達TVET發展高水平國際化職教的短板。TVET的政策是盧旺達職教的指揮棒， 2015年盧旺達TVET出臺新政策，以保障國家的人才培養。教育部開始論證建立職教本科（見圖1的虛框所示），進一步推進職教和普教融通，最大限度地保障人的自由流動，盧旺達認為基于職業技能標準化下的人的流動性保障是《悉尼協議》所倡導的以人為本和個性化培養的基石。

盧旺達TVET政策又是受上位政策高度約束化的產物，它由盧旺達勞動力發展局（WDA，Workforce Development Authority）制定并向上兼容許多上位政策，如經濟發展與消除貧困政策、教育部門戰略計劃、國家性別政策、女性教育政策、國家雇工程序、盧旺達愿景2020等政策。盧旺達TVET2015版政策要點共十條，同樣可以用《悉尼協議》來理解。

（一）以學生為中心

以學生為中心要求轉變教育觀念，從以“教”為中心向以“學”為中心轉變，圍繞學生的培養去設置教學目標、教學內容和教學方式方法，TVET政策在體制上保障了學生的終身學習和公平選擇的機會。通過與行業互動改進TVET資格框架，使之更加符合就業市場的變化，這在政策層面保障了以生為本的職業教育的貫徹。

1.改進TVET系統的橫向和縱向融通

為共同促進普教和職教陣營的發展和融通，盧旺達正在考慮建立職業教育本科，甚至碩士層次來構建更成熟的TVET框架，并將之協調進國家資格框架（NTQF）中。

TVET實行學分制，提供終身學習的機會，就必須平滑地轉換學生在職業培訓中心VTC、中專TSS、理工學院IPRC層次之間（縱向）和同級機構之間（橫向）的學分，甚至是與學術院校的學分轉換。TVET對學生必須全面開放，學生在不同的TVET機構中必須能自由地轉換。TVET的系統也要滿足不同層次學生受教育的要求。

2.增加TVET雇主參與

雇主是客戶，TVET將他們吸收到系統的各個層面上。TVET引進德國雙元制職業教育來加強這種校企合作[13-14]。雇主和WDA一起定義技能和協商培養策略，修訂盧旺達NTQF的職業資格標準等頂層設計。TVET將雇主的意愿和專長結合到機構的運作中。更重要的是雇主對教育的額外資助和反饋，使教育更高效地對接市場的需求。

（二）以結果為導向

此范式需要持續多維度地對學生、專業、學校進行評估，以評促改，以評促建。TVET政策比較宏觀，是針對機構和專業的措施，對學生的持續評估則體現在RTQF的具體標準中。TVET緊密聯系行業和勞動力市場，通過政校企合作協商RTQF的職業標準。學校層面帶動專業積極地向社會展示教學成果和師生作品，以擴大職教影響力。

1.改進TVET合作的倡議

TVET既面向行業企業，又面向勞動力市場，這種密切互動有助于改進教學供給，也被認為是盧旺達面向世界分工培養盧旺達勞動力的一大進步。同時，利用盧旺達建設戰略伙伴關系框架（SPF， Strategic Partnership Framework）來指導TVET建立與維護戰略伙伴關系。框架包含所有的參與者，不光是WDA。

2.提高TVET的吸引力

如上文所述，盧旺達的職業教育被認為是大學失利者的第二次機會，公眾的接受度不高，一直以來TVET自己也在不斷地強化這種負面和低價值的概念。

職業教育應正面積極地宣傳和展示。IPRC通過定期開展“開放日”活動向社會展示教學成果與作品來增進公眾了解，共享體育設施來增進民眾對職業教育的好感。WDA也提供了一些政策來促進這種相互了解。

（三）倡導持續改進

首先，盧旺達TVET認為持續改進的根本因素是人，拓展管理人員和教師的多維能力，才是教育提速增效的不二法門。也只有人的素質達到一定程度，才能簡政放權，實施去中心化的管理。其次，要充分摸清家底才能有效利用有限的資源，信息技術的應用對管理至關重要，信息流應該優于工作流。最后，TVET認為教育持續改進的關鍵不光是明確方向，而要將發展目標明確在具體的技能指標上。

1.促進人的多維能力發展

為使教育對市場的反饋更及時，則要解決TVET系統內各個層面上的人的容量不足問題。

（1）基層工作人員高效工作的能力容量。TVET和WDA的員工很年輕，需要提升技能和獲得更多的高級管理經驗，從而能更有效率地工作，有計劃的提高能力，保證質量和對監管的理解。

（2）管理的多維科學管理容量。管理者也要利用新的技能來提高TVET機構的響應能力。這些新的技能包括資金管理、新立法下的項目管理等，這意味著用去中心化的方式來管理教育。

（3）培訓師的多維技能容量。除了要有技能資格，他們需要提升其他能力，才能有效率地履行任務，給學生賦能。對培訓師的培訓不光是專業領域內的技能培訓，還應該包括教育學、ICT技能、英語能力和企業經歷。

2.改進TVET設施和采購

設備和基礎設施的缺乏使許多VTC和TSS無法得到足夠的設備來支持教學。為了合理和科學地利用資金，必須建立當地TVET機構的資產管理系統并時常更新，以改善教學環境。

3.提高對優先領域技能要求的理解

TVET提出對國家優先發展領域的共識要細化到技能的要求上，這樣才能提供滿足市場技能要求和產業對畢業生的技能要求的教育供給。同時，對社會的技能要求不能局限在眼下，應當更有策略性地思考未來的變化和如何識別它們，從而應對經濟的宏觀變化和勞動力市場的細微波動，使政策更加敏捷。

（四）尊重專業個性

盧旺達的人口密度為445人/km2，面積只有26338 km2，地方小，人口密度高。實施從頂至下的垂直規劃和管理更容易，所以就有了政治地位不一樣的盧旺達理工學院（RP）和大一統的資格框架NTQF的1—7級技能標準。各地區學院（IPRC）的同專業必須采用統一的課程體系。所有針對專業的修訂必須在RP的專業會議上通過，并統一執行。因此，《悉尼協議》對專業個性化的尊重就下沉到了每個級別技能及課程的實施上，這將在后文第四點中分析。盧旺達更重視專業課程是否能對接產業，彰顯可用性，來彌補職教和產業的脫節。同時，TVET繼承盧旺達整體教育的包容性，國家專門制定特殊需求包容性教育（SN&IE，Special Needs & Inclusive Education）政策，職教也在政策范圍之內。

1.擴展TVET高響應度課程的能力

新時期課程的建設已經從單點的需求變成一組目標，從由個人開發的教學策略和資源，到由服務于企業的真實從業者來開發。TVET新課程開發的要求為，一是課程應該在企業開發，由與企業合作者或直接由企業開發;二是能反映工作場景和技術的變化;三是從教師中心走向學生中心;四是采用靈活的學習機制，及時反饋給那些不能全日制學習或者是因身體缺陷需要用到特殊學習設備的人;五是以實踐教學為引導的知識和能力訓練;六是采用能夠讓學習者演示和示范的方式來展示所學的知識和技能的方法來評估。

2.增加TVET的公平和包容性

體現在教育的男女平等和為殘疾人提供工作機會，同時政府也號召每個家庭平等地對待每個孩子受教育的權利。

四、RTQF下的有限個性化創新

RQTF是由WDA制定的盧旺達職教資格框架，用于認定各領域的職業技能。資格認定分1—7級，每個級別的資格文件用技術領域編碼和等級編號區分。文件給出相應職業資格等級的能力維度、學習維度、行動維度和績效維度目標[15]，具體包括技能目標、教學要素、評估指標與工具、標準與參考文獻。《悉尼協議》所要求的個性化主要體現在學習內容和評估的方法上，但是靈活度非常小。下面以計算機應用技能為CCMCS401、4級資格列舉說明。

（一）資格文件要素

資格文件需要指明等級、學分、學時、所屬專業和專業子領域。正文包括學習目標、能力和績效標準的要素和各學習單元。每個學習單元先概述學習的技能目標要點和學時，然后按要點分別說明內容、學習活動和學習資源，形成性評估目標和方法。如CCMS401的技能目標概述為安裝軟件實用程序、掃描并消除病毒、基于操作系統的計算機數據備份、根據安裝的操作系統還原計算機數據。

（二）教學要素與形成性評估

教學要素要求羅列學習內容、學習活動和學習資源，將技能目標擴充成學習和行動領域的復合描述。學習內容為達成學習目標的學習載體;學習活動則給出建議的教學活動，如頭腦風暴、小組討論、實踐等;學習資源是完成該學習單元所需的軟件與硬件條件。

形成性評估對因材施教的意義重大，是實施個性化教學的重要保障。TVET在標準中明確了形成性評估的績效考核指標和績效考核工具。績效考核指標是學習目標達成的技術性或結果性表述。績效考核工具是評估教學結果的標準化測量手段。通過合理設置指標和工具將技能培養投射在績效維度，見表6。

績效考核具有一定的靈活性，即給予執行者一定的空間來保障個性化。這包含指標性觀測點和過程性觀測點，見表7。

最后列出參考的標準和文獻。

綜上所述，RTQF為教學保留了一種尺度非常小的個性化保障，包括形成性考核、績效檢測范圍和觀測記錄。教師沒有設計課程、改進內容的空間，不符合《悉尼協議》的基本要求。教學改革和創新的權利掌握在極少數人手中，這樣做的好處是可以把教學實施的成本和資格要求降到最低，但也犧牲了專業的個性和廣大教師的創新性。職教對產業的響應快慢，取決于TVET的工作效率和RTQF資格文件的修改進度。這也是很多盧旺達有識之士提出去職教中心化管理的原因之一，這也是資源限制下的一種高效的次優無奈選擇。