構建成都市失地農民多層次社會保障體系有效防范化解重大風險工作機制研究

【摘要】 本文主要分析成都市溫江區失地農民養老保障方面存在的問題并提出相關建議。方法：主要是結合自1991年來成都市失地農民要老保障相關方面的政策，通過對溫江區部分社區失地農民進行抽樣調查，采取簡單的數據統計的方法，對數據的分析結果為政策之間差異較大且政策界定不清、政府宣傳不到位、就業培訓不到位以及農民的等靠要思想比較嚴重。結論：加強政府責任，理清相關政策，加強政府宣傳，落實培訓機制以及對養老金進行傾斜調等改進建議。

【關鍵詞】失地農民 養老保障 對策建議

自1991年以來，成都市對于失地農民的補償方式一般是以貨幣補償、實物補償（通常為住房）、就業安置等為主。但是由于補償的水平較低，且都是屬于一次性的短期補償，且沒有一個可持續性的保障辦法，征地農民的生存和發展問題十分的尖銳，為了解決失地農民的社會保障問題，統籌城鄉經濟，推進城鄉一體化，保障失地農民的權益，2004年成都市出臺了《成都市征地農轉非人員社會保險辦法》和成都《成都市已征地農轉非人員社會保險辦法》（成府發[2004]19號問），正式將社會保險引入到失地農民補償領域，兩個辦法前者主要是針對2004年以后的征地人員，后者主要是針對1991-2003年期間征地的人員。同時隨著經濟的發展和為了進一步解決失地農民的社會保障問題，分別辦法了《成都市人民政府關于進一步做好被征地農民社會保障工作的通知》（成府發[2009]31號文），主要針對的是2008年4月10日以后征地的農轉非人員。使失地農民的社會保障權益不斷得以保障，同時，由于不同政策所帶來的保障水平有所差異，也會存在一些問題，本文主要是通過比較研究和深入分析失地農民社保政策的三次變化對其養老、醫療保障待遇以及生活水平帶來的影響差異，預測2019年新政可能帶來的新的社會影響和社會問題，探索成都市失地農民諸多問題爆發的制度根源和經濟社會影響因子，并提出一些可行的政策思路。

成都市失地農民三種不同的社會保障政策梳理如下：

一、對象與方法

（一）對象

以溫江區萬春鎮天鄉路社區、公平鎮惠民社區、公平鎮太極社區、公平鎮長安路社區和永寧鎮新莊社區五個社區在1991年-2018年失去土地的失地農民作為調查對象

（二）方法

主要方法：①問卷調查：通過設計調查問卷，主要內容包括失地農民的就業、社保、養老保險待遇水平等方面的情況，生活滿意度問題評價等方面。②調查方法：采用隨機調查方法隨機選擇溫江區萬春鎮天鄉路社區、公平鎮惠民社區、公平鎮太極社區、公平鎮長安路社區和永寧鎮新莊社區五個社區在1991年-2008年失去土地的失地農民作為調查對象，采取入戶調查的方式，共計發放180份問卷，回收180份，有效率為96.66%。③調查分析。采用一般數據處理。

二、調查結果

（一）調查對象的基本情況

調查樣本包括了三個政策的人員，分別是已征地、新征地和被征地，其中已征地66份，新征地39份，被征地69份，調查年齡在28-72歲之間，男女比例為3：7;被調查者初中及其以下文化程度的占調查者的82%，高中及其以上文化的占調查者的18%。被調查者職業主要集中在農民，其中6%的人員處于待業或失業狀態。

（二）失地農民養老保障方面存在的問題

（1）政策之間差異較大，政策本身存在較大差異且政策界定不清。按成府發[2004]19號、成府發[2009]31號等有關規定，按不同的失地時間，從最早的“已征地”、“新征地”到現在的“被征地”，有三種不同的政策，覆蓋1991 年至今的失地農民。就繳費年限上看，已征地的二、三類人員分別補償10年養老和5年養老;新征地的二、三類人員分別補償15年養老和10年養老;被征地的人員按照兩年補一年的養老年限，到44歲時將補滿15年年限。而從待遇上來講，已征地的人員目前領取的養老金待遇在1000元左右，而新征地的養老金在1700元左右，而被征地的養老金在2000元左右，可以看出已征地人員雖征地時間較早，但是自己交費時間長，繳費較多，但是待遇較低，而新征地與被征地，繳費時間較短，自己繳納的費用較少，而領取待遇較多，使制度本身差距較大。

（2）政策宣傳不夠，使部分失地人員對相關政策了解較少。首先，在失地調研中發現，對不斷變化的養老保險政策充分了解的人員非常少，有超過55%的人員不能理解失地政策的變化，甚至更多的人員對自身參加的社保政策不了解;其次，在相關政策的宣傳上也存在宣傳不到位的現象，如目前還存在很大一部分人員既沒有參加失地社會保險也沒有參加城鄉居民社會養老保險和醫療保險，導致目前已經退休的這一部分人員生活風險較大。

（3）由于征地的用途不同，導致征地后失地農民的生活水平以及就業機會差距較大。征地后，失地農民的生活質量普遍提高，但是由于征地政策的不斷變化，以及不同的地區發展程度不同，導致部分失地農民的心理產生不平衡感。如，萬春天鄉路社區有國色天香樂園作為經濟發展的依托，不僅可以得到一部分的土地租金收入還具有較多的就業創業的機會;又如，公平鎮惠民社區，有四川農業大學作為發展依托，不僅可以有較多的創業就業機會也有較多的房屋租金收入;但是公平鎮的長安路社區，征地時間較早，且征地用途主要是作為軍工廠，且軍工廠的用工條件相對較高，而當地的失地人員的文化素質不高，滿足不了當地的用工需求。

（4）培訓不到位，臨近退休人員就業問題未得到解決。在調研的過程中發現，一些社區對失地農民有相應的就業指導，但是仍然有較大一部分地區沒有任何形式的就業幫助，主要集中在永寧鎮新莊社區;另一方面是相關的就業培訓顯得比較粗糙，對實際的就業幫助不大;同時臨近退休的失地農民由于年齡的原因就業比較困難，存在較多在家待業的情況。

（5）部分失地農民的等靠要思想較為嚴重。由于有部分的失地農民觀念比較落后、學歷較低，選擇的工作崗位也是很有限，在一定程度上無法保障基本生活;而又有少部分失地農民想找工作的愿望不是很強烈，因為他們認為征收的土地房屋的補償款足夠他們生活。這些年輕人雖沒有參加失地社會保險，但是在他們的心中仍然存在著只要等著就會有養老保險的機會的思想，一心只想向國家，向政府無限制的索取更多的保障。

（三）失地農民養老保障的相關建議

社會保障制度作為一項公共產品政府承擔應盡責任是必須的，讓失地農民社會保險制度更具有替代性、績效性、相容性和持續性依然需要制度完善。完善制度則應該著重解決保障水平低、保障資金少的問題，增強制度的績效性和持續性。

（1）多措并舉，加強政府宣傳引導。一是開設政策巡回宣講培訓。 成立宣傳工作組，深入到每個鎮街，開展調查研究，向鎮街班子成員、中層干部、村（社區）兩委宣講勞動就業社會保障政策、進行失地農民社保政策培訓。二是統一政策解釋口徑。就群眾關心的問題，使用群眾更易理解的語言，編印宣傳手冊。三是面對面解疑答惑。在問題較為突出的村（市區），會同區國土部門，鎮街、村（社區）與群眾代表進行座談，直面群眾進行解疑答惑，宣傳講解失地農民社保等民生政策。

（2）理清相關政策，形成較為規范的征地流程。部分項目的失地農民沒有完成辦理被征地農民社保法定手續，不符合參保條件而不能辦理被征地農民社保，但不具備參保法定條件導致無法參保，從而引起信訪矛盾。同時也存在征地時間與參保時間不一致的現象，因此，政府需要理清相關程序，明確規定是否按照某個時點，如明確規定失地農民的社保時間按照“征地兩補”法定手續全部完成的時間為參加社保的時間，這樣能在一定程度上避免參加社保的時間沒有明確規定，而使失地農民欲重新參加新政策的想法，在政策上規范征地流程。

（3）促進鄉村振興，加強集體經濟的發展。從政策上大力扶持社區發展集體經濟的發展，社區集體經濟猶如一個蓄水池，一處豐潤的蓄水池將為社區就業注入重要的活力。因此，一方面政府可以為社區劃撥少量的土地，讓他們社區自己修建自己的鋪面和市場，這些鋪面和市場不僅可以方面社區居民的生活，并且可以為社區創造出若干的就業機會，同時，社區參與管理市場，獲得的收入，不但可以彌補社區辦公資金的缺失，此外，還可以利用節余，為一部分人員購買相應的商業保險，滿足當地人員更高層次的生活需求。同時，政府要鼓勵不同的社區開展不同的特色經濟，因地制宜，從政策上，資金上給予相應的補貼。

（4）將就業培訓落到實處，尤其是加強臨近退休人員的就業安置工作。我國在城市化進程中，導致大量失地農民的產生，他們在社會就業中處于一個弱勢群體。所以政府必須要做好失地農民的就業工作，妥善安置失地農民。第一，政府要提高失地農民的就業技能，加強對失地農民的創業培訓。第二，將就業培訓落到實處，盡量開展一些能夠真真切切幫助失地農民的就業指導活動，尤其是要加強臨近退休人員的就業培訓和就業安置工作。第三，實施新市民工程，提升新市民職業素能。圍繞新市民培育工作，重點構建“四大要素、三個結合、五類項目、五種模式、一項計劃”的“43551”職業技能培育體系。

（5）條件允許的情況下，可對養老金采取傾斜調。自2004年以來，成都市的征地社保政策前前后后變了很多次，從已征地到新政地再到被征地，總的來說政策的優惠力度越來越大，越是征地時間越晚，參加社保越晚，目前領取的養老金就越多，雖然隨著經濟發展越來越好，人民群眾應該享受更多的經濟社會發展成果，但是政策之間的較大差距也不利于經濟的發展，如已征地的人員養老金待遇較少，而被征地的待遇卻很多，這樣會導致在以后的征地過程中，讓人們群眾產生越往后拖政策越好的心理，增加以后征地的難度，從而影響整個社會的經濟發展。

由于征地政策是面向整個成都市的政策，因此出現的不同類型的人員待遇差距現象也是普遍存在的，因此溫江區政府可以積極的向成都市政府反映，使養老金向收入差距較大的幾類人員傾斜調節，尤其是對已征地的第二類和第三類人員，從而解決養老金待遇差別較大的問題。進一步在制度上實現公平性。

作者簡介：何晴（1992-），女，漢族，籍貫：四川南充，學歷：在讀碩士研究生，單位：西南財經大學，研究方向：社會保障。