民族地區橫向生態轉移支付的法治化構建

【摘 要】橫向生態轉移支付法治化意味著標準的制度化、行為的規范化、權利義務設計的合理化以及監管的常態化。外部性及公共物品和公共資源理論、法治理論、民族發展理論是民族地區與受益地區橫向生態轉移支付法治化構建的理論基礎，通過法律關系主體的確定、權利義務的設計、法律責任的安排，將橫向生態轉移支付納入法治化的軌道，能夠充分保障民族地區重要生態功能區所獲得的資金支持隨著所提供的生態服務質量的提高、數量的增加而持續穩定增長，能夠更好地解決新時期民族地區“不平衡不充分發展問題”，對于發展民族經濟、鞏固邊疆、加強民族團結和鑄牢中華民族共同體意識意義深遠。

【關鍵詞】民族地區;橫向生態轉移支付;法治化;生態公共產品

【作 者】譚潔，廣西民族大學法學院副教授，碩士生導師，廣西民族法與區域治理研究協同創新中心研究員。廣西南寧，530006。

【中圖分類號】F810.7? ?【文獻識別碼】A? ?【文章編號】1004-454X（2020）01-0128-008

一、問題的提出與文獻回顧

橫向生態轉移支付是自然資源消費地區或生態系統服務的受益地區向自然資源產地或生態系統服務功能區提供生態補償轉移支付資金，主要指政府間的資金流動，也包括相關企業和部門之間的資金流動。[1]國務院辦公廳2016年5月印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》提出，在中央轉移支付這種縱向的生態保護補償之外，要推進橫向生態保護補償。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。逐步構建以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制。2016年12月財政部、環境保護部、發展改革委、水利部聯合印發《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，提出了“試點先行、分步推進”的基本原則，鼓勵堅持先易后難，在積極推動各省（區、市）建立本行政區域內流域上下游橫向生態保護補償機制的同時，擴大跨省流域上下游橫向生態保護補償機制試點范圍，積累經驗后，再逐步擴展至跨多個省份的流域，并不斷探索在其他生態環境要素開展補償的可行性及實現路徑，不斷增強橫向生態保護補償機制的政策效能。2019年1月3日，廣西壯族自治區政府、廣東省政府雙方本著互惠互利、合作共贏的原則，簽訂了九洲江流域上下游橫向生態補償的協議（2018-2020年），這是兩省（區）為保護和改善九洲江流域水環境質量，保障飲水安全，在2015-2017年九洲江流域上下游橫向生態補償工作取得良好成效的基礎上簽署的協議。[2]協議的簽訂是承擔保護生態重大責任的民族地區與受益地區建立橫向生態轉移支付的有益嘗試。然而，協議對于構建橫向生態轉移支付中的重點和難點問題，并未給出翔實的解決方案，如：補償標準的確定、權利義務的設計、法律后果的承擔等。這些問題的研究和解決，對于積累和推廣經驗，促進橫向生態保護補償機制的發展和完善大有裨益。

自從“可持續發展”上升為基本國策以后，學界對于橫向生態轉移支付的關注和研究持續不斷，成果主要集中在流域上下游之間橫向生態轉移支付的構建上。張陸彪、鄭海霞通過研究世界各地的成功案例，認為中國流域生態服務市場的形成應具備的條件是：流域上下游生態服務供需矛盾尖銳、公眾對流域生態服務功能與價值的認可、流域生態服務形成機制清晰、可操作性的規則、清晰的產權、良好的成本效益。[3]黃北新研究了建立跨區域河流污染經濟補償機制的必要性、法律依據以及應遵循的原則，并根據《地表水環境質量標準》探討了經濟補償的初步確定方法。[4]張惠遠、任勇通過研究認為，建立東江源區生態補償機制的總體思路是：以東江源國家級生態功能保護區建設為平臺，明確國家、流域上下游各方責任，廣泛吸納社會資金投入，把各方面積極性有效調動起來，建立起責任、監督、補償三方面有機結合的協作機制。[5]金大剛、劉薇對廣西珠江流域水源涵養林效益補償問題進行了探討，從收取水資源使用費、征收生態服務功能消費稅、實物補償、政府給予經濟補償等方面設計流域補償方式，對流域補償進行制度安排。[6]劉玉龍在對新安江流域上游地區水資源經濟價值估算、上游地區水生態保護與建設投入、上游地區水生態效益分享與成本分擔等問題研究的基礎上，設計了新安江流域生態共建共享機制框架。[7]

近年來，在統籌推進“五位一體”總體布局的引領下，國家加快健全生態保護補償機制的步伐，關于橫向生態轉移支付的研究成果也越來越豐碩。有學者從宏觀上探討橫向財政轉移支付體系及實施機制的構建。如：史丹、吳仲斌建議在建立橫向財政轉移支付制度的初期，可考慮橫向轉移支付縱向化，將生態受益區向生態保護區的轉移支付統一上繳給上級政府，由上級政府財政通過縱向轉移支付將橫向生態補償資金撥付給生態保護區政府。[8]石意如、向鮮花通過明確地區主體功能的評價指標、計算地區主體功能量化值、確定橫向轉移支付轉入地區與轉出地區的標準、計算轉移支付金額、完善全程監督，提出構建一種可持續的主體功能導向的自發型橫向轉移支付的構想。[9]王德凡在探究建立橫向財政轉移支付體系必要性的基礎上，構建以“生態補償基金”為核心的區域政府間橫向財政轉移支付體系，并針對可能出現的障礙提出有針對性的保障措施。[10]也有學者從微觀的角度，結合具體的項目對橫向生態補償標準及資金分配機制進行研究。如：朱九龍分別利用生態系統服務價值法和生態保護總成本法，對南水北調中線工程水源區生態補償標準進行測算，并以此為基礎對生態補償資金進行分配。[11]段鑄、劉艷、孫曉然通過對居民補償意愿的調查，選擇條件價值法和機會成本法對京津冀橫向生態補償標準進行量化，提出京津冀橫向生態補償財政轉移支付資金的獲取途徑以及完善有關生態補償法律法規和監督機制構建的政策建議。[12]廣西財政廳課題組探討了在推進西江跨省流域上下游橫向生態補償中存在的困難，同時借鑒了新安江的經驗措施，提出完善頂層框架設計、明確考核指標、建立資金分配機制、加強監管與績效考核等建議。[13]

縱觀學界對橫向生態轉移支付的研究，鮮有從法律關系主體、內容和法律責任等方面深入研究法律制度如何完善的成果，以民族地區重點生態功能區縣為個案，以法律關系主體、內容和法律責任為分析框架，對民族地區橫向生態轉移支付的法治化構建的研究成果幾乎沒有。

二、民族地區與受益地區橫向生態轉移支付法治化構建的理論基礎

（一）外部性及公共物品和公共資源理論

“外部性”作為一個正式的概念，二十世紀初由著名經濟學家馬歇爾提出，[14]310并得到了經濟學家庇古、曼昆和保羅·薩繆爾森的豐富和發展。庇古定義了“外部性”，并將“外部性”區分為外部經濟性和外部不經濟性，使他人獲益而未獲得報酬的行為具有外部經濟性（正外部性），給他人造成損害而未支付任何補償的行為具有外部不經濟性（負外部性）。[15]154曼昆教授對“外部性及其分類”做出了言簡意賅的歸納，“當一個人從事一種影響旁觀者福利并對這種影響既不付報酬又不得報酬的活動時，就產生了外部性。如果對旁觀者的影響是不利的，就稱為負外部性;如果這種影響是有利的，就稱正外部性”。[16]211 保羅·薩繆爾森教授對“外部性”的定義是：是一種其影響無法完全地體現在價格和市場交易之上的行為，如果主體并不需要就其危害行為向人們進行補償，這是負外部性的表現;如果主體在享用好處時并不需要向提供好處的人付款，這是正外部性的表現。[16]320如今，外部性理論已發展成一個較完善的體系，并被廣泛和深入地應用到環境保護領域。

曼昆和薩繆爾森對“外部性”問題的研究與公共物品和公共資源密切相關。曼昆分析認為，由于公共物品既無排他性又無消費中的競爭性，因而不能阻止人們使用一種公共物品，一個人享有一種公共物品并不減少另一個人對它的使用;公共資源雖然沒有排他性，但具有消費中的競爭性，即一個人享用一種公共資源，留給其他人的資源就會減少。[16]234兩者的共同之處是沒有排他性，因而無法阻止人們的使用，任何人都可以免費使用，于是就會產生“搭便車”的問題，這是“正外部性”的表現;公共資源在消費中的競爭性還會產生“負外部性”問題，表現為過度消耗的“公地悲劇”。解決“外部性”問題的根本途徑是：政府管制、稅收、將公共物品和公共資源轉換為私人物品。薩繆爾森認為：公共品的有效提供通常需要政府行為，而私人品則可由市場進行有效的分配。[17]321

民族地區提供的生態產品是一種典型的公共產品，其受益范圍不僅僅局限于民族地區，為了有效彌補民族地區為提供生態公共產品而付出的代價、犧牲的利益，同時為了避免受益地區“搭便車”的問題，需要建立一種制度來平衡各方的利益，確保權責利相統一，更好地實現公平和正義。

（二）法治理論

法治是一個多層次涵義豐富的概念，學術界對于“什么是法治”“法治的判斷標準”“法治的功能”“法治的實現路徑”等問題的探討仁者見仁，智者見智。黨的十八大后，我們黨在完善“五位一體”的總體布局之后提出了“四個全面”的戰略布局，其中“全面依法治國”成為新時代中國特色社會主義的本質要求和重要保障。[18]

習近平總書記在十九大報告中從“推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”等八個方面歸納了如何深化依法治國實踐。[19]38他同時指出，全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。公正是法治的生命線。[20]94習近平新時代中國特色社會主義法治思想，是中國特色社會主義法治理論的靈魂，其蘊含的統籌布局的戰略觀、治國理政的方略觀、公平正義的價值觀、黨法統一的政治觀、人民為本的主體觀、憲法至上的權威觀、全面推進的系統觀、良法善治的治理觀、于法有據的改革觀、依法治權的監督觀、民族復興的強國觀、命運共同體的全球觀等新觀點新理念新思想，是這一思想的精髓要義。[21]財政法治領域要求通過明確界定事權與支出責任范圍、強化權力監督、落實權利保障、保證權責利相一致等來實現良法善治，與習近平新時代中國特色社會主義法治思想是一脈相承的。這是在民族地區與受益地區構建橫向生態轉移支付的重要理論基礎。

（三）民族發展理論

新時代民族發展理論的核心內容包括共享發展、綠色發展和可持續發展。共享發展不僅是中國特色社會主義的基本理念和本質要求，也是民族法治建設的基本任務。堅持在發展中保障和改善民生，增進民族地區民生福祉，讓各族人民共享改革的成果，是維護社會公平正義、增進民族團結的重要內容。[18]綠色發展和可持續發展是共享發展的基礎和保障。要加快少數民族和民族地區發展，推進基本公共服務均等化，提高把“綠水青山”轉變為“金山銀山”的能力，讓改革發展成果更多更公平惠及各族人民，不斷增強各族人民的獲得感、幸福感、安全感，讓各族人民共創美好未來、共享中華民族新的光榮和夢想。[22]

民族地區既是自然資源富集的地區，也是生態環境脆弱的地區，同時又是邊疆地區、貧困地區，生態問題和貧困問題相互交織。民族地區特殊的政治、經濟、歷史、文化、自然、地理等多重復雜因素決定了民族地區已經成為新時期解決“不平衡不充分發展問題”的重點區域，民族發展理論為我們解決這一難題提供了重要的理論指導。民族地區與受益地區橫向生態轉移支付的法治化構建就是踐行民族發展理論有效的財政嘗試。在歷經“先污染后治理的老路”“以犧牲環境為代價換取一時發展的邪路”“守著綠水青山苦熬的窮路”之后，民族地區亟待國家出臺有針對性的、靈活多樣的特殊財政政策，以彌補其為環境保護、提供生態產品付出的巨大代價，讓當地民眾認識到“綠水青山”可以源源不斷地帶來“金山銀山”，“綠水青山”本身就是“金山銀山”，將民族地區的生態優勢有效變為經濟優勢，著力解決民族地區環境保護的“正外部性”以及“不平衡不充分發展”的問題。這對于發展民族經濟、鞏固邊疆、加強民族團結和促進祖國統一具有舉足輕重的作用。

三、民族地區與受益地區橫向生態轉移支付構建的法律依據

《中華人民共和國民族區域自治法》第66條1給為國家生態平衡、環境保護作出貢獻的民族自治地方獲得生態補償提供了直接的法律依據。2015年12月22日，全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國民族區域自治法》實施情況的報告在分析該法貫徹實施中面臨的困難及存在的一些問題中指出，民族地區是我國的水系源頭區、生態屏障區和資源富集區，在生態建設中處于重要位置，具有重要作用，但民族地區生態建設面臨著嚴峻的形勢，生態建設任務繁重。一是生態狀況堪憂。水土流失，土地石漠化、荒漠化，草原沙化、退化，濕地萎縮等問題突出。二是發展與保護矛盾突出。民族地區大多是生態保護區，25個國家重點生態功能區有23個在民族地區，產業選擇、項目引進受到較大限制。三是生態補償不到位。民族地區普遍反映，目前的生態補償范圍小，補償標準低，難以適應生態文明建設的實際需要和彌補農牧民的實際損失。[23]

《中華人民共和國民族區域自治法》第64條2可以作為橫向生態轉移支付間接的法律依據。根據當然解釋，該條文蘊含著理所當然、不言自明的道理：沒有履行環境保護義務的民族自治地方都可以與經濟發達地區開展經濟、技術協作和多層次、多方面的對口支援，那么履行環境保護義務、提供生態產品的民族自治地方就更應該得到經濟發達的受益地區的補償和幫助支持，通過“舉重名輕”“舉輕名重”來解釋法條中蘊含的理所當然、不言自明的道理。《中華人民共和國環境保護法》第31條3進一步為實施生態保護的民族自治地方與受益地區之間建立橫向生態轉移支付提供了直接的法律依據，但更為具體詳細的內容還需在實踐中不斷豐富。

2005年5月實施的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第8條第3款對我國生態補償機制作了原則性規定4，該法條明確規定了生態補償應遵循“開發者付費、受益者補償、破壞者賠償”的原則，其中補償主體是環境資源的開發者、破壞者以及生態環境的受益者，補償對象是在野生動物保護區和自然保護區建設等生態環境保護方面作出貢獻的民族自治區、自治州、自治縣。由于該條款對我國生態補償機制只是原則性規定，生態補償的具體標準和實現形式等內容還有待在實踐中不斷完善。

四、民族地區與受益地區橫向生態轉移支付法律關系主體的確定

橫向生態轉移支付的建立源于生態環境保護的正外部性。生態環境保護是一項重大的系統工程，各級政府不同的事權范圍所對應的支出責任各不一樣;提供全國性生態產品屬于中央政府的事權范圍，應當由中央財政負擔;提供地方性生態產品屬于地方政府的事權范圍，應當由地方財政負擔;提供跨區域生態產品屬于保護區和受益區地方政府共同的事權范圍，有的甚至還涉及中央政府的事權范圍，理應由相關地方財政和中央財政共同負擔。橫向生態轉移支付就是一種由保護區和受益區地方政府共同承擔生態環境保護事權的財政手段。橫向生態轉移支付法律關系主體就是權利的享有者和義務的履行者，具體包括橫向生態轉移支付資金的支付主體和接受主體。

廣西金秀瑤族自治縣（以下簡稱金秀縣）絕大部分處于大瑤山主體山脈上，山勢大致呈東北——西南走向，中心高，四周低。山上動、植物資源十分豐富，是廣西最大的水源林和水源中心之一，植物種類共有213種、870屬、2235種，居廣西各縣之首，[24]751既是國家級森林公園，又是國家級自然保護區，是我國罕有擁有“水庫”“碳庫”“氧庫”“物種基因庫”的生態大縣。2016年金秀縣被納入國家重點生態功能區的范圍，類型為水土保持型。水土保持型國家重點生態功能區是指承擔水土保持重要生態功能，關系全國或較大范圍區域的生態安全，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域。[25]151此類重點生態功能區的功能定位是：保障國家生態安全的重要區域，同時也是人與自然和諧相處的示范區。因此，這一區域要以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，因地制宜地發展不影響主體功能定位的適宜產業，引導超載人口逐步有序轉移。金秀縣作為保護和修復生態環境、提供生態產品的國家重點生態功能區，同時又是國家新時期扶貧開發工作重點縣，是橫向生態轉移支付資金的接受主體。

橫向生態轉移支付資金支付主體的確定取決于生態產品受益范圍的大小。金秀縣是廣西珠江流域防護林工程建設重點縣之一，森林生態效益十分明顯，縣域內發源的支流年流量為25.7億立方米，占整個珠江流域的7.65‰，直接灌溉著周邊5個市（桂林、柳州、貴港、梧州、來賓）和7個縣（蒙山、荔浦、鹿寨、象州、武宣、桂平、平南）200多萬畝水田和1500萬畝耕地，并為500多萬人口提供生產和生活用水。據測算，金秀縣生態系統服務功能年價值量達25.8億元（其中森林涵養水源價值達4.9億元），每年產生的社會生態效益高達49.8億元。1如此重要的生態環境的維護者、生態產品的提供方，其維護生態環境的行為應當倍加激勵，提供的生態產品應當獲得對價，然而事實上，目前金秀縣獲得的各種生態補助主要是縱向的補助，且與該縣對生態環境保護的投入量和貢獻值不匹配。如：2014—2018年，上級財政按照重點生態功能區轉移支付辦法及測算標準，共下達金秀縣重點生態功能區轉移支付補助資金24，517萬元，其中：2014年3540萬元，2015年3734萬元，2016年5121萬元，2017年6074萬元，2018年6048萬元。①這筆資金遠遠不能滿足金秀縣生態環境保護的投入需求。這種生態環境保護投入和貢獻與獲得不成正比的現象不僅在金秀存在，在其他國家重點生態功能區縣也普遍存在，極大地影響了生態環境保護的成效和可持續性。亟待在縱向生態轉移支付的基礎上，建立橫向生態轉移支付，明確受益主體的范圍，并將受益主體確定為橫向生態轉移支付資金的支付主體。如廣西壯族自治區人民政府辦公廳《關于大瑤山水源林管護經費問題的批復》（桂政辦函〔1993〕15號），廣西財政從1994年起，對大瑤山水源林所在地金秀縣的管護經費實行補償，具體做法是：由受益的柳州市、桂林市、梧州市、貴港市在年度結算時作專項上繳自治區，由自治區對來賓市金秀縣給予專項補助，并以1993年管護經費為基數，此后每年遞增10%。[26]

五、民族地區與受益地區橫向生態轉移支付法律關系主體權利義務的設計

當前民族地區“富饒的貧困”現象十分突出。[27]長期以來，我國東部發達地區和中西部落后的民族地區的經濟發展水平與所承擔的生態補償責任之間呈反比關系，即：經濟發展水平高的地區往往承擔相對較輕的生態環境補償責任，反之，經濟落后的西部民族地區卻履行較多的生態環境補償義務。從我國利用自然生態資源推動經濟發展的實際情況來看，西部落后的民族地區源源不斷地為東部地區經濟社會發展提供自然資源和生態環境公共產品，卻沒能獲得相應的對價，這不僅會加重民族地區不平衡不充分發展的程度，更不符合公平正義的價值。美國著名經濟學家曼昆教授指出，在所有的情況下，市場沒有有效地配置資源，是因為沒有很好地建立產權，也就是說，某些有價值的東西并沒有在法律上明確其所有者的權利。[16]246應當盡快在確定法律關系主體的前提下，明確主體的權利義務和責任，做到權責利相統一。

金秀縣作為生態環境公共產品的供給方，為履行保護生態環境的義務付出很大的代價，理應享有接受受益方支付的對價轉移支付資金的權利。盡管1993年廣西已經建立大瑤山水源林橫向補償機制，然而，2018年金秀縣獲得的補助總數為322萬元，與實際需要相比，每年約缺口1178萬元。①按照“權利義務對等原則”，在計算對價轉移支付的額度時應當充分考慮該縣為履行保護生態環境的義務而犧牲的經濟利益。

其一，金秀縣是以林業為主的山區縣，林木區劃為公益林后，對原來依靠林木為主要經濟收入來源的林農來說，目前國家每畝每年15元的管護補償標準（國有林場僅為每畝每年8元），遠遠解決不了山區群眾生活出路的實際困難。據測算，補償標準需提高到每年每畝50元以上，才能較好維護公益林所有者的合法權益，并形成激勵機制，調動林權所有者保護和管理公益林的積極性。按每畝50元計算，全縣181.48萬畝重點公益林的生態效益每年要給予補償9074萬元，與當前補貼標準相比缺口7000萬元左右。此外，禁伐天然林及實行公益林補償機制后，經營方式改變，國有林場一直靠伐木來維持職工生活的480名職工（其中在職140人、退休340人）沒有了生活來源，在2018年納入財政供養，每年地方財政需增加支出1542萬元。①

其二，2016年金秀縣被納入水土保持型國家重點生態功能區的范圍，承擔著繁重的保護和修復生態環境的任務，如：大力推行節水灌溉和雨水集蓄利用，發展旱作節水農業;限制陡坡墾殖和超載過牧;加強小流域綜合治理，實行封山禁牧，恢復退化植被;加強對能源和礦產資源開發及建設項目的監管，加大礦山環境整治修復力度，最大限度地減少人為因素造成新的水土流失;拓寬農民增收渠道，解決農民長遠生計，鞏固水土流失治理、退耕還林、退牧還草成果。這些任務的完成，需要大量財政投入。金秀縣水利局設有水土保持站，核定編制5人，實有人員5人，另有退休人員5人。2014—2018年從縣級財政公共預算中僅僅安排211萬元用于水土保持站人員及工作經費，并未安排有專項水土保持轉移支付資金。因此，水土保持資金缺口應當在確定橫向轉移支付的額度時予以考慮。

其三，國家重點生態功能區實行產業準入負面清單制度，其經濟發展受到很多限制。根據《金秀瑤族自治縣國家重點生態功能區產業準入負面清單制度工作方案》的規定，凡是列入產業準入負面清單禁止類項目，全縣一律不得準入，投資主管部門不得予以審批、核準、備案，各金融機構不得發放貸款，自然資源、城鄉建設、生態環境、市場監管等部門不得辦理有關手續，水、電、氣等有關管理單位不得提供保障。凡是列入產業準入負面清單限制類的項目，必須同時滿足相應行業和相應區域的要求，方可準入。凡違反規定批準其進行投融資建設或生產的，要追究有關單位和人員的責任。如果金秀縣由于施行產業準入負面清單制度而犧牲的利益得不到合理補償，就會影響這項制度實施的效果和可持續性，最終阻礙國家重點生態功能區建設的步伐，降低生態產品供給的數量和質量。因此，受益地區在享有獲得約定數量和質量的生態產品的權利時，也應當充分考慮金秀縣由于施行產業準入負面清單制度而犧牲的利益，履行同等價值的橫向轉移支付的支付義務。

六、民族地區與受益地區橫向生態轉移支付法律后果的承擔

法律對人們行為的調整主要就是通過權利義務的設定和履行，并輔之以相應的法律后果來實現的，即法律通過規定人們的權利和義務來分配利益，通過規定法律后果來對這種分配加以激勵和保障，以此影響人們的動機和行為，有效調整社會關系。橫向生態轉移支付的法律后果是對資金的支付主體和接受主體權利義務的再分配，其分配方式是：確定法律關系主體遵守行為準則時法律所持的態度和采取的措施，以及違反法律所規定的行為準則時所應承擔的責任、履行方式。前者是肯定式后果，后者是否定式后果。無論肯定式還是否定式法律后果，都有一般和具體之分。如果人們模范地和成績顯著地遵守“提倡性規范”1，則可以獲得具體形式的肯定，如：獎勵;如果人們違反“強行性規范”，會導致具體形式的否定，這種否定式后果的構成包括兩個相關聯的環節，即法律責任與法律制裁，法律責任是行為人違反法律規定的義務所應付出的代價，法律制裁則是由國家機關強制違法行為人履行其應負的法律責任。[28]101

橫向生態轉移支付法律制度屬于經濟法的范疇，法律關系主體法律后果的承擔應當充分彰顯經濟法的特色。其一，靈活適用具體形式的肯定式法律后果激勵當事人的生態保護行為。廣西財政可以依據考核目標完成情況確定獎勵資金，獎勵資金撥付給流域上游金秀縣，專項用于金秀大瑤山水源林保護區的水土保持和水源涵養工作，既調動了當地環境保護、提供公共產品的積極性，又提供了充足的財政資金保障，一舉兩得。其二，橫向生態轉移支付的支付主體和接受主體間接承擔法律責任。支付主體和接受主體都是政府機關，以履行約定的義務為己任，實際上是權力、義務和責任高度統一的經濟法主體，在怠于履行或不恰當履行職責時，會面臨上級主管機關或監督機關的處罰，這種責任更多地表現為對相關責任人員的警告、記過、撤職、降級等形式，政府機關只是間接地承擔責任。其三，對于未有效履行水土保持和水源涵養義務的資金接受主體，不宜采用扣減轉移支付資金的制裁方式。橫向生態轉移支付法律制度構建的主要目的是為了彌補縱向生態轉移支付資金的不足，在確保權責利相統一的前提下更好地實現生態效益和社會效益。

結 語

民族發展問題不是一個純粹的經濟問題，而是一個涉及文化包容性、生態可持續性以及釋放潛在內需的社會問題，牽一發而動全身，極具艱巨性與復雜性。[29]民族地區橫向生態轉移支付的法治化構建是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，探索建立多元化生態保護補償機制，促進民族地區可持續發展的有益嘗試。轉移支付法治化意味著標準的制度化、行為的規范化、權利義務設計的合理化以及監管的常態化，能夠充分保障重要生態功能區所獲得的資金支持隨著所提供的生態服務質量的提高、數量的增加而持續穩定增長。對于擴大生態保護補償范圍、提高標準、建立保護者和受益者的良性互動機制具有重要作用，對于實現民族地區的平衡且充分發展、保障和促進社會公平正義、加快推進生態文明建設意義深遠。

參考文獻：

[1] 鄧曉蘭，黃顯林，楊秀.積極探索建立生態補償橫向轉移支付制度[J].經濟縱橫，2013（10）.

[2] 余鋒.粵桂簽訂九州江流域生態補償協議[EB/OL].（2019/01/10）[2019/09/10].http：//gxrb.gxrb.com.cn/html/2019-01/10/content_1566089.htm.

[3] 張陸彪，鄭海霞.流域生態服務市場的研究進展與形成機制[G].//生態補償機制與政策設計[M].北京： 中國環境科學出版社，2006.

[4] 黃北新.跨區域河流污染經濟補償機制研究[G].//生態補償機制與政策設計[M].北京： 中國環境科學出版社，2006.

[5] 張惠遠，任勇.建立東江源生態補償機制的初步建議[G].//生態補償機制與政策設計[M].北京： 中國環境科學出版社，2006.

[6] 金大剛，劉薇.廣西珠江流域水源涵養林效益補償問題探討[G].//生態補償機制與政策設計[M].北京： 中國環境科學出版社，2006.

[7] 劉玉龍.生態補償與流域生態共建共享[M].北京： 中國水利水電出版社，2007.

[8] 史丹，吳仲斌.支持生態文明建設中央財政轉移支付問題研究[J].地方財政研究，2015（3）.

[9] 石意如，向鮮花.主體功能導向下的橫向轉移支付研究[J].財會月刊，2016（3）.

[10] 王德凡.基于區域生態補償機制的橫向轉移支付制度理論與對策研究[J].華東經濟管理，2018（1）.

[11] 朱九龍.南水北調中線水源區生態補償標準與資金分配方式[J].水電能源科學，2017（4）.

[12] 段鑄，劉艷，孫曉然.京津冀橫向生態補償機制的財政思考[J].生態經濟，2017（6）.

[13] 廣西財政廳課題組.推進西江跨省流域上下游橫向生態補償機制的政策研究[J].經濟研究參考，2019（2）.

[14] 杜群.生態保護法論——綜合生態管理和生態補償法律研究[M].北京：高等教育出版社，2012.

[15] [英]庇古.福利經濟學[M].陸民仁，譯.臺北：臺灣銀行經濟研究室，1971.

[16] [美]曼昆.經濟學原理——微觀經濟學分冊[M].梁小民，梁礫，譯.北京：北京大學出版社，2015.

[17] [美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經濟學[M].蕭琛，譯.北京：人民郵電出版社，2008.

[18] 潘紅祥，張星. 中國民族法治七十年：成就、經驗與展望[J].民族研究，2019（3）.

[19] 黨的十九大報告編寫組.黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[20] 中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2016.

[21] 楊維漢，王琦.習近平在全國民族團結進步表彰大會上發表重要講話[EB/OL].（2019/09/27）[2019/09/27].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/27/c_1125048317.htm.

[22] 向巴平措.全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國民族區域自治法》實施情況的報告[EB/OL].（2016/02/26）[2019/09/19].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-02/26/content_1987063.htm.

[23] 李林.習近平新時代中國特色社會主義法治思想的形成和發展[J].智慧中國， 2018（Z1）.

[24] 廣西壯族自治區地方志編纂委員會. 廣西通志·民族志：下[Z].南寧：廣西人民出版社，2009.

[25] 李國平，汪海洲，劉倩.國家重點生態功能區轉移支付的雙重目標與績效評價[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2014（1）.

[26] 廣西壯族自治區財政廳辦公室.廣西財政立足長遠構建生態環保建設長效機制[EB/OL].（2016/09/12）[2019/09/22].http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/guangxicaizhengxinxilianbo/201608/t20160804_2374886.htm.

[27] 馬楠.民族地區森林碳匯與碳匯經濟發展的研究[J].廣西民族研究，2018（4）.

[28] 漆多俊.經濟法學：第二版[M].北京：高等教育出版社，2010.

[29] 李忠斌，鄭甘甜，單鐵成.論社會主要矛盾的轉變與民族地區加快發展[J].廣西民族研究，2018（2）.

THE LEGAL CONSTRUCTION OF HORIZONTALLY

ECOLOGICAL TRANSFER PAYMENT IN ETHNIC AREAS

——Taking Jinxiu Yao Autonomous County in Guangxi as an Example

Tan Jie

Abstract： The legalization of horizontally ecological transfer payment signifies the institutionalization of criterions， the standardization of behaviors， the rationalization of rights and obligations， and the normalization of supervision. Externalities and public goods and theories of public resources， law theories， ethnicity development theories are the theoretical bases of legal construction of horizontally ecological transfer payment in ethnic areas and beneficiary areas. Through confirming the subjects of legal relations， designing rights and obligations， and arranging legal responsibilities， horizontally ecological transfer payment will be directed into the orbit of legalization， which can ensure the increase of acquired funds accompanying the increase of quality and quantity of ecological services in those important ecological function-zone in ethnic areas. As well， it can solve the problem of unbalanced and inadequate development in ethnic areas in the new eras， producing profound impacts on developing ethnic economy， strengthening national unity and enhancing community awareness of the Chinese nation.

Keywords： ethnic areas; horizontally ecological transfer payment; legalization; ecological public products

〔責任編輯：陳家柳〕