整體性治理視角下政府面對釘子戶的治理研究

劉新奇　王子源　李潔　張鎮

摘 要：政府為了順應社會經濟發展而做出的舉措有時難以得到公眾理解和支持，這時就需要政府有效治理來實現工作的推進，以北京市海淀區T村重點村落整改項目為例，研究該地區政府在村落拆遷整改過程中對釘子戶的治理，分析相關現象并探究其出現的原因，最后基于整體性治理理論提出相應的對策建議。

關鍵詞：整體性治理;拆遷釘子戶;協調;整合;信任

T村位于北京市海淀區，臨近北京中關村軟件園和信息產業基地，屬于城鄉接合地帶。大量外來流動人口為當地村民提供了房屋出租的市場，很多村民為增加房租收入新建和擴建了自家住房，出現了違建眾多、整體規劃混亂、環境臟亂和社會治安不穩定等問題，當地政府的高度重視對這一問題的解決，因此T村被列為整治改造對象。政府在整治改造的過程中涉及到了拒絕騰退的“釘子戶”，涉及到的地理因素和社會因素較為復雜，但是在整改任務十分復雜艱難的情況下拆遷騰退工作依然能夠如期完成，因此研究該事件有利于為其他各地區政府提供治理釘子戶的對策。

一、研究視角

整體性治理的理論基于新公共管理的衰微和信息技術大發展的背景，為了解決新公共管理治理過程中的機構化和功能化行為所導致的部門碎片化，以及由此所造成的分散化、政策制定與執行的復雜化和部門協調困難等難題，以期達到政府內部的整體性運作和治理成效，最終實現善治的目的。整體性治理的主要內容包括：第一，強調預防、公民需求和結果導向，以解決人民的生活問題作為政府運作的核心;第二，強調整體性整合，其一，在組織架構與形態上的整合包括治理層級、治理功能和公私部門的整合。其二，主張逆部門化和碎片化，實行大部門式治理，將功能相近或相同的機構、部門和組織進行重新整合。其三，對采購和中央過程進行整合，重新政府化。這是對新公共管理碎片化改革所產生的重復多頭的等級結構的回應，以矯正新公共管理導致的分散的競爭的無政府主義傾向。其四，整合預算;第三，強調信息技術的整合，網絡簡化和一站式服務。整體性治理理論以信息技術和網絡技術作為治理手段，將不同的信息技術進行整合，建立一套單一的中央數據庫，簡化基礎性網絡程序和步驟，實行“在線治理”模式及政府行政業務和流程徹底透明化、整合化的無縫隙服務;第四，注重協調目標和手段的關系;第五，重視信任、責任感與制度化。政府組織間建立信任是整體性治理所需的關鍵整合。

二、政府對T村拆遷騰退工作的過程分析

（一）政府內部工作部署情況

當地政府針對T村拆遷騰退工作，成立專門的指揮小組，組建專門的領導機構和專項小組，為維持當治安穩定還構建了治安管理體系，成立專門的警務站和巡邏隊。但是各部門的職能缺少明晰而剛性的約束，行政部門的設置和編制管理混亂，行政行為的適用條件、程序和方式有的無法可依，一些領域的行政裁量寬泛無邊，雖然政府的職能部門共同運作提供相應服務，但是仍然出現了重復或缺失的領域，在任務執行上出現了“相互沖突的目標”、“相互沖突的項目”，這不僅是因為行政裁量權的寬泛，還因為部門未實現真正的整合，權責界限不夠清晰，導致職能出現重復甚至沖突，無法真正實現有效的配合。

（二）政府與外部的配合情況

政府為了公正合理地對村民財產進行評估，借助市場力量，聘請專業的評估公司進行財產價值評估等工作。補償方案制定完成以后，政府同時發動城管、公安、律師、會計、評估、政府工作人員等多個小組進駐T村入戶勸說，黨員干部入戶為村民答疑解惑。政府以村干部為溝通媒介，動員村干部與村民進行思想溝通。村干部在行政過程中主要不是依靠行政命令，而是以人情和面子資源來推動行政運作。這種人情社會是中國傳統農耕社會的產物，對于T村這樣的農村來說，其傳統色彩更加濃厚，人情文化與村民的想法和行為之間的聯系也會更加密切。村級組織作為政府與農民的局間者所具有的特殊位置和他們在連接國家與底層關系時所發揮的特殊作用，是政府體制性權利對村干部作為鄉村社會“經紀”地位的實際承認，村干部在與釘子戶溝通過程中充分利用鄉土社會的本土性資源，將正式權力轉化為權變的權力，權力關系與鄉村社會中人情關系的高度融合。

（三）服務碎片化，公信力下降

長期以來政府對當地的管理呈現出部門化、碎片化，交通線路規劃不合理、生態環境污染嚴重且缺乏治理、社會治安管理和社會防范體系不完善等種種亂象橫生，政府沒有及時對該問題做出回應，村民對政府的評價和信任感降低;同時，各部門受制于功能制約，在回應拆遷村民的訴求時存在一定的碎片化傾向，利益訴求多樣化，但是回應方式呈現單一狀態;此外由于我國的法律、法規關于拆遷補償的標準沒有明確的規定，拆遷補償在以往的實踐中呈現出差異和混亂，部分釘子戶為了增加補償而拖延搬遷，試圖獲取更高額的補償。此外，由于我國政府是積極的、有作為的政府，長期以來對民眾關心到方方面面，政府這種積極作為會導致民眾產生依賴心理，民眾的欲望會隨之提升，這是民眾對政府的要求過高，而民眾需要又不能及時被滿足時，對政府的不滿程度就會加深，政府公信力也隨之下降。

政府公信力的下降，會導致民眾質疑政府的行政能力，并且出于對未來生活的不確定性，部分村民拒絕政府對宅基地的搬遷騰退工作。

（四）政府未充分利用信息技術

當前是數字化信息技術極大發展的時代，但在T村的拆遷騰退的過程中，無論是政府內部還是政府外部都沒有充分利用信息技術，各主體之間缺乏一個統一的信息交流平臺，各方資源無法實現共享，信息難以互通。政府向社會開放的信息資源較少，民眾和企業十分關心的有關于拆遷的信息資源并未借助數字網絡提供。政府中不同級別和部門掌握的信息資源，都只是整個社會信息資源的一個子集，而基于各個信息資源子集的分析成果在價值及科學性上遠遠不夠，政府對T村拆遷的工作工程，未積極利用信息技術，如并未通過科技手段收取民眾信息，并未積極利用先進的信息技術整合各類信息，所獲取的信息過于零散，缺乏利用價值。政府無法將龐大的數據信息進行整合并加以利用，政府最終獲取的信息呈現出碎片化狀態，對項目的開展造成了消極影響。

三、整體性治理視角下政府面對釘子戶的治理建議

整體性治理理論核心思想：借助數字化時代信息技術的發展，立足于整體主義思維方式，通過網絡治理結構培育和落實協調、整合以及信任機制，充分發揮多元化、異質化的公共管理主體的專有資源和比較優勢所形成的強大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產品和服務。在治理建議方面緊緊圍繞協調機制、整合機制和信任機制進行深入探討。政府在T村改造過程雖然有部分行為存在缺陷，但有一些工作方法值得學習借鑒，因此這一部分不僅基于整體性治理理論對需要繼續完善之處提出相關對策建議，也會汲取政府關于治理該村釘子戶的合理做法，為我國政府面對釘子戶的治理提供一份參照。

（一）協調機制

不同主體在面對同一事件時既可能利益取向、行動目標一致，也可能存在利益或目標沖突，建立起協調機制是為了緩解這種沖突，平衡各種復雜的利益關系，塑造并強化共同的目標，從而增強整個治理結構的協同性、穩定性，協調機制主要是對整個合作網絡的利益關系進行協調。

（1）設立專項機構，協調內部職能

政府在拆遷過程中涉及到了多方主體的利益，想要工作高效開展必須平衡各方利益，面對錯綜復雜的利益關系，政府應在拆遷過程中依托相關配套的強制性法律政策，設立專門負責協調利益關系的專項機構，建立一個跨主體的、跨部門的協調治理機構，該機構作為工作開展的中樞，應根據工程目標發揮其戰略協作的作用，使整個機構穩定運作，形成通力合作的整體性治理模式。在這個機構中應設置專門的工作人員，進行跨邊界的協調性工作，負責傳達各方意見、維持各主體間的良好秩序，實現整體性溝通與協作。

（2）傳遞有效信息，溝通增進理解

政府作為拆遷釘子戶治理的核心應主動在各主體之間傳遞相關的信息，因為當民眾不理解政府的意圖時就無法理解政府的行為，對拒絕配合政府的工作。政府應轉變拆遷補償標準由行政部門單方面決定的做法，嚴格實行征地公告，按照規定召開村民代表大會，維護被拆遷居民的知情權、參與權、表達權和監督權，同時接受外界對拆遷工作的相關流程和經費分配情況的監督。通過提高工作流程的透明度與公眾參與度增強政府對政府工作的理解，有利于拆遷戶在真正理解政府進行拆遷的目的后會增進配合度。

政府對T村的釘子戶治理過程有一個很顯著的特點是以村干部為溝通紐帶，村級干部通過人情關系對拒絕簽約的釘子戶進行勸說，這些村干部通過自己在村里的地位來獲得村民的理解與支持，這對我國的拆遷治理具有很大的研究意義。在村干部以人情為基礎的非正式溝通下，搬遷騰退工作得以推進，村中有威望的人能夠在政府和村民之間構建起信任的橋梁，所以這就啟示其他政府應加強村干部隊伍的建設，在相關的工作中可以合理利用“人情文化”，同時也要規避人情文化的弊端，為了避免由“人情”導致的貪污受賄等不良問題，建立以民主與法制為前提的法制化的理性管理模式，在法律的監督下讓“人情社會”壞的一面無處遁形。

（二）整合機制

整合的思想主要關于治理的層級、功能和公私部門的整合，以及信息的整合。

（1）調整組織結構，避免碎片服務

整體性治理中提倡逆部門化和碎片化，主張實行大部門式治理，主張提供一站式服務。首先是政府內部治理層級和功能的整合，將功能相近的部門重新組合，同時根據法律法規限定其行政權責，解決政府職能重復化、碎片化問題。這種行政的整合能夠避免浪費、減輕政府財政負擔，為公民提供一站式的服務

（2）借助市場力量，形成伙伴關系

政府在T村拆遷改造過程中積極引入市場作用，取得了良好效果。政府應積極促進公私部門間的合作，緩解政府行政的資金和執行壓力，同時政府應以市場為參照積極構建一套完整的市場化拆遷政策補償政策體系，明確市場價值的拆遷補償標準，促進拆遷補償和拆遷管理的規范化，以便在均衡、穩定的體系框架中保證合理兼顧各方利益訴求、協調各方利益沖突，借助市場力量提升行政效率。

（3）依托信息技術，實現各方整合

整體性治理強調信息技術的整合、網絡簡化，在技術手段上注重數字信息技術的應用。依托信息技術進行整合主要有兩個目標，一是政府將龐大的碎片化信息資源整合，以便依據整體性的數據信息進行更加科學合理地決策。政府決策過程的重要基礎在于高效的政府信息資源管理，政府信息資源管理的質量也直接影響著政府決策的效果， 因此政府要跨越主體的限制進行數據采集，將各部門所掌握的信息資源進行有機整合將不同主體已經擁有的信息子系統高度整合，結束各個信息子系統的碎片化分離狀態，以便政府在進行決策時應在信息系統的基礎上進行精準的分析預測，做出最優決策;二是政府在各主體、政府各部門之間未建立統一標準的信息溝通平臺，通過信息溝通平臺的溝通作用，將各主體進行整合。應以政府為主導，在不同主體之間建立一個便捷、高效并且低成本的信息溝通平臺，各方根據一個合理的契約建立關系，構建一套專門的管理制度，促進資源共享、信息交換和互聯互通。在拆遷過程中，政府應借助信息交流平臺，積極主動地向民眾和企業提供其十分關心的有關于拆遷的信息，使涉及拆遷工作的信息在各個主體之間自由有序地流動。

（三）信任機制

信任是一種核心的凝聚力，是合作達成的黏合劑，是任何社會往前走不可或缺的因素，是不同主體間進行交易或合作的基礎。

（1）培養組織信任，加強合作意識

在政府各部門間培養信任方面，應注重塑造政府內部關于信任的組織文化，思想是行動的指導，應增強各方聯合協作的意識，培養在工作過程中面對的危機事件時要的大局意識和全觀意識，促使各部門朝著共同的目標高效完成工作，從思想上真正體現各個部門的整體性。此外，應基于公平的利益協調機制來處理部門間不同利益訴求，使各部門能夠在利益分配相對公平的前提下增進信任感、進行積極合作。

（2）回應公民需求，避免碎片服務

整體性治理理論注重對公民需求的回應，注重為公民提供一站式整體性服務。政府應積極培養以公民需求、結果為服務導向的政府精神內核，不斷提高公共服務的供給能力和水平。將拆遷工作過程中一些碎片化的、分散的服務功能集中起來，更好地回應公民日益多樣化的需求，為公民提供一站式的整體性服務，從而贏得拆遷村民對政府的信任，以及對拆遷工作的配合，促進拆遷工作有序開展、推進。

（3）建立有效承諾，贏得民眾信任

政府在與T村釘子戶進行協商過程中為了激勵村民們更快地配合，承諾如果在獎勵期內簽訂安置補償協議可以獲得高額獎勵，該措施取得了明顯的激勵效果，村民在這一激勵機制下對簽訂補償協議產生了很大的熱情，因此其他各地的政府在解決釘子戶問題時可以借鑒該地政府的做法，對被拆遷者進行合理的激勵。除此之外，政府應對村民未來的收益和就業進行合理承諾，該地區的政府在開展工作過程中向村民承諾將留出專屬于集體的產業用地，充分尊重農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等法律賦予的財產權，承諾村落改造后將城市功能規劃相銜接，與周邊高端產業功能區相配套，并形成高端產業群，解決村民了的后顧之憂，這也促進了釘子戶治理的推進，因此政府在做出決策時應預見性地解決民眾的生活與就業問題，排除民眾的后顧之憂。

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作者簡介：劉新奇（1998- ），女，天津人，燕山大學文法學院本科在讀，研究方向：整體性治理、政府治理。