借鑒部門預算制度完善軍種預算模式研究

王哲 王慶娟

【摘要】? 黨的十九大提出加快建立現代財政制度。伴隨著國防領域深化改革以來內外部制度環境變遷，國防預算作為公共財政在國防部門的延伸，借鑒部門預算制度構建協同、綜合的軍種預算模式必要且可行。文章針對當前國防部門預算管理運行中的問題，提出構建軍種預算模式應當基于部門預算理念，融入戰略管理鏈路，在制度運行中體現分工協同和監督管理，并突出績效評價與反饋，以軍種預算為依托提升治理效能。

【關鍵詞】? ?軍種預算;戰略管理;部門預算

【中圖分類號】? F234? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）06-0081-04

一、引言

軍種預算是指以軍種作為預算主體，承擔充分且對等的事權和財權，編制一本獨立、完整的預算和決算，形成一份綜合財務報告。基于國家建立現代財政制度和深化國防改革的內外部環境，探索建立軍種預算模式必要且可行。

部門預算為軍種預算提供了制度經驗。國防預算是公共預算在國防部門的延伸，每個軍種單位在國防預算中相當于每級政府所屬各個部門。應當按照一個部門一本完整預算的理念，健全以軍種為責任主體的軍種預算模式，這是現代財政制度的要求，也是世界主要軍事強國的通行模式。長期以來國防部門預算主要是按收入類別和支出性質編制，而非按照軍種單位來編制，形成了“條強塊弱”格局，存在事業部門資金大量沉淀且難以統籌利用、預算透明度差、難以實施綜合績效評價與問責等問題，需要通過軍種預算模式予以糾治。

完善軍種預算是國防部門改革的現實任務。當前軍委管總、戰區主戰、軍種主建格局已經建立，財權與事權的統一對等是實現軍種主建的基本前提。基于軍種主建要求，與各軍種的軍事需求和規劃計劃相對應，必須賦予其配置和使用資源的必要權力，同時明確相應的績效責任。但是受制于傳統的預算條塊分割格局，在縱向上經費配置自上而下由事業部門主導，在橫向上各軍種在標準制定和項目預算分配上缺乏主導權，容易造成規劃任務與資源配置脫節。

軍種預算是提升國防部門治理效能的重要依托。國防建設按照需求牽引規劃、規劃主導資源配置的指導思想，完善需求-規劃-預算-執行-評估戰略管理鏈路①，戰略管理以效能為核心，是統攬國防建設的有力工具。在涵蓋明確能力需求、確定發展規劃計劃、制定預算項目方案、指導監督項目執行、評價反饋執行情況的管理鏈路中，軍種預算既是落實需求和規劃計劃的經濟支撐，也是開展項目監督管控和績效評價、進行反饋和修正的依據，發揮承上啟下的關鍵樞紐作用，因而是戰略管理中具有龍頭作用的重要依托。

國家實施部門預算以來國防部門財經領域對部門預算的研究主要以軍種預算為指向，提出陸海空等軍種編制自身預算（李英成，2000、2001;王梅，2004），認為實行現代部門預算（軍種預算）是國防預算改革的基礎（武希志，2009），應當按照部門預算要求，每級預算單位有一本完整預算（鄧建輝，2017）。此外不少學者通過借鑒國家現代財政預算制度和PPBE制度，提出了規劃計劃預算、績效管理的構想（黃瑞新，2009;李英成，2014、2015）。這些研究為建立現代軍種預算制度提供了重要參考，下一步的研究需要結合國防和軍隊深化改革的制度環境，探討建立適應性、綜合性的軍種預算制度。

二、軍種預算模式的基本制度目標

軍種預算并非對部門預算的簡單移植。當前各軍種單位雖然也編制和匯總預算，但作為一種綜合性制度系統，軍種預算模式應進行如下調整改進。

（一）突出戰略導向

把軍種預算制度置于戰略管理鏈路中，以軍種預算為載體，發揮三種主要功能。一是統籌功能。通過統籌需求與可能、現實與長遠，從價值管理層面對籌集、調配和管理各類經濟資源進行歸口管理，全面分析國防建設要實現的目標任務，對保障實現目標任務的途徑和方法進行統一籌劃協調，實現對能力需求、規劃計劃的向上承接作用。二是資源配置功能。在嚴格的總額約束下，基于項目投入效費比和有效性進行輕重緩急排序的資源配置，確定資源配置方案，使能力需求目標、規劃計劃項目和預算績效指標內在一致。三是監督約束功能。戰略管理系統中，預算方案為規劃計劃執行提供了管理依據、控制標準和評價尺度。軍種預算要指導項目實施、監督控制項目執行進度，成為評價項目實施效果以及據此改進規劃計劃、項目方案的直接依據。

（二）突出權責對等

軍種預算是一種由預算單位主導主責的預算管理模式，與更多的資金和更靈活的使用權相對應，必須承擔與之匹配的責任。從單位整體而言，堅持一級黨委一級財權基本原則。基于結果導向、績效管理的預算模式，軍種單位應當在特色標準制定、項目審批方面具有與“主建”職能相匹配的資源配置使用權，而不僅限于機動財力;在此基礎上，強化預算單位的支出責任，建立綜合性的財務報告制度，實施基于經濟性、效率性和效果性（3E）的綜合績效評價，為實施預算全面績效管理打下制度基礎。從單位內部而言，事業部門是預算績效目標的責任主體，申請預算時要根據所承擔的職能任務，預算資金不能超出必要限度，在執行預算時，達成的效果必須滿足績效指標，事業部門作為預算實施主體對此負責，財務部門履行統籌調控、績效考評的職責。

（三）突出監督制約

傳統模式下，各事業部門在編制預算后，與應當承擔的績效責任沒有直接關聯，并且預算單位由于缺乏資金配置權，無法對單位整體績效進行評價監督。隨著預算管理由傳統的支出過程控制模式向績效管理、結果導向的模式轉變，實施軍種預算要更加重視事前事中事后的全程約束。通過預算支出前的總額約束，確立年度預算和中期預算不能突破的限額;在財權事權不變的前提下實施經費用管分離，通過預算方案審查、結算和預算調整的嚴格約束，確保預算過程合規;接受內部監督、審計監督和群眾監督，以預算透明和預算公開提升預算參與度;通過績效目標審查和績效評價反饋約束，把制定安全戰略、編制發展規劃、配置經費資源、執行項目方案，以及反饋并調整規劃、計劃、預算更好地整合為一體。

（四）突出系統管理

軍種預算應當是綜合預算、細化預算、績效預算、結果導向型預算、面向現代治理的預算。從內容上看，包括本級和所屬單位所有來源的后勤正常經費、裝備經費和各類專項經費，都要納入統一的預算收支管理體系，不能多個口袋進出。從構成上看，由各分項預算匯總為一個軍種一本全口徑預算，預算將由“部門為主、條條主導”向“軍種為主、條塊結合”轉變。從時間進程來看，根據部門預算制度基本要求，逐步建立預算中期管理框架，并實施跨年度（一般3年）預算平衡，綜合反映預算單位在一定時期內所有收支。

三、構建軍種預算模式的制度框架

軍種預算模式是現代財政制度在國防部門的實現形式，預算主體就是各軍種。

（一）軍種預算的組織機構

新設預算編制機構，也稱核心預算機構（馬駿、趙早早，2011）。著眼更好達成戰略管理職能，推動實現預算配置系統和預算執行系統（財務管理系統）相對分離。美國軍隊的預算配置系統由專門負責國防預算和資源管理系統規劃的國防部副部長主責，預算執行系統由國防財會局和國防合同審計局主責，審查軍費預算、經費開支、財務監督和會計核算（武希志，2012）。筆者建議，我國各軍種把預算職能從現有財務部門剝離出去，設立相對獨立且專業的預算管理機構，與需求、規劃主管機構形成并立協作的格局，共同承擔本單位戰略管理職能。

明確預算審查機構。在兩上兩下的預算過程中，匯總各事業部門的預算需求，進行形式審查，并與核心預算機構一起，結合規劃計劃和任務，提出預算重點和控制指標。

調整預算批準機構。國防預算在軍委審議后，報經全國人大審批通過后實施，各軍種預算報本單位黨委審批，并報軍委預算主管部門備案。

規范預算執行機構。借鑒國庫集中支付和美國軍隊財務集中結算架構，新建財務支付系統，組建區域性財務共享機構，為區域內單位提供無差別的供應、結算、監督服務;各單位建制財務力量仍然負責日常管理監督;對于各事業部門，是經費支出管理的責任主體。

強化預算監督機構。對于內部監督，由于預算編制和預算執行系統的分權制衡可以形成監督關系。對于外部監督，主要包括審計監督和群眾監督。當前提升群眾監督效力，應更大程度發揮基層作用。在基層單位，根據經濟民主的制度基礎和公共財政領域大量區縣單位的經驗，應當著力推廣參與式預算。

（二）軍種預算的運行機制

軍種預算的運行機制覆蓋資源分配、執行、監督、評價反饋等環節，共同構成相對分離、協同運作的格局。

一是預算環節相互銜接。軍種預算實施過程中，確保實現預算編制、執行環節相互銜接。核心預算機構與需求、規劃部門聯系緊密，參與項目審查排序;組織制定中長期財政經濟展望和經費保障中長期計劃，提出年度預算總額控制目標，對資源配置提出指導性意見。核心預算機構作為經費預算的需求方，負責篩選項目計劃和論證好預期的中長期經費需求，財務部門負責參與制定中長期經費保障計劃、歸口管理各類經費、負責年度預算執行，共同實現經費預算的動態供需均衡。

二是預算編審分工負責。核心預算機構明確任務項目、經費標準和控制總額，在其指導下由財務部門和事業部門具體完成預算編報。軍種預算模式中，事業部門對資源的“二次分配權”大大減弱，其主要職責是提出項目建議和按總額編制預算，同級財務部門予以指導監督，主要是形式和合規性審查;同時在上下級單位之間，財務部門也要發揮指導作用，提出項目管理指標和經費限額，確保按規定提報預算。

三是預算執行協同配合。基于集約、制衡、高效的理念，財務保障需要區分共享財務體系和建制財務體系。建制財務機構負責本單位經費劃撥、銀行賬戶與資金管理、會計核算、結算報銷、資產管理、經費決算以及信息維護等方面內容。共享財務機構為區域內單位提供無差別的聯勤財務保障，包括下達預算指標、資金撥付、結算報銷、會計核算、檢查監督等綜合服務。二者形成互補協作關系。共享財務是下一步軍種預算制度改革的重點任務。

四是預算監督內外結合。對于內部監督，建制財務系統重點負責準確編報預算、指導事業部門合理開支、甄別和抵制財經違法行為、及時準確報送財務基礎信息。共享財務機構在利用大數據進行統計分析方面具有優勢，發揮經費開支實時監控、財務風險及時預警、中長期財務保障預測和報告的功能。對于審計監督，應拓展業務范圍，不僅在編報預算時進行事前合規性審查，而且在預算年度和項目任務完成后，對經費使用的績效、完成項目的效果進行績效審計監督。對于群眾監督，在基層單位廣泛推進預算公開和參與式預算，有效提升預算透明度。

（三）軍種預算的內部關系

一是財務部門與預算機構的關系。軍種預算模式下，要合理劃定經費分配權，使核心預算機構與財務系統分工協作。核心預算機構為各預算單位確定控制指標，但不負責經費收支與核算，由財務系統發揮集中統管作用，統一預算資金的收支管理。特別是要清理和歸并專項經費，在不改變經費所有權、使用權的前提下，歸并經費管理權，確立財務部門一個“口袋”收支經費的基本格局。

二是上下級預算機構的關系。在軍委和軍種預算機構之間，應賦予各軍種單位本級直接支出和分配相應項目經費的預算決策權，但也要避免各軍種在配置資源時擁有較大的二次分配權，不應形成任何形式的“基數預算”。具體的，軍種在總額限制下對結轉項目經費、機動經費和專項經費進行預算再分配，并且軍種預算機構對制定和維護本單位特色標準具有主導權。

三是預算部門與支出部門的關系。軍種預算模式下，支出部門與核心預算機構一起，在戰略目標、規劃任務引導下合理確定中長期項目計劃和實施方案。戰略管理機構（需求、規劃、預算部門）統籌協調，確定資源分配方案;負責維護項目庫信息，確保入庫項目準確完備。支出部門在申報項目時，同步確定項目的績效指標。這既是項目排序的依據，也作為預算績效考評的標準。此外，在預算編制和執行相對分離后，支出部門也是預算公開的責任主體。

四、完善軍種預算模式的相關措施

軍種預算基于現代財政制度理念，適應國防部門管理要求，是一個完整的制度系統。參考部門預算在收支兩條線、部門績效考評等方面的改革措施，構建軍種預算需要重點完善以下制度措施。

（一）實施財務共享打好制度基礎

財務共享是實施軍種預算的基礎支撐。基于國庫集中支付制度系統經驗，建議以若干區域財務結算中心為節點、財務結算點為基本依托、各級單位建制財務力量為補充，建立一套以財務共享為目標，涉及相關業務部門，涵蓋全面預算、財務核算、資金管理、經費開支、銀企互聯、電子影像、電子報賬、電子檔案等功能在內的管理系統。依據核心預算機構和財務系統的職責分工，區分財務保障業務的核心流程、支持流程與管理流程，構建包括會計集中核算、資金集中管理、發票池智能管理、預算集約管控在內的財務共享服務信息平臺，實現一個單位一本賬目、資金一個口袋、預算一張網格、成本精細核算、一鍵出具報表報告的功能，以確保“業財融合”和財務共享系統高效運作。同時，著力升級財務共享系統中的信息系統，遠景目標是結合人工智能、云計算、大數據和自動化技術，構建起財務數據云、研制智能財務機器人前端設備和財務原始檔案自動化存儲與管理設備，實現原始單據智能識別、結算單據智能審核、結算審批網絡運行、會計賬務自動生成、經費自動支付、財務檔案自動化管理等功能。

（二）完善預算指標融入管理鏈路

軍種預算應當放在戰略管理中考察。在基于能力、自上而下、目標主導的機制牽引下，建立起關于能力總體目標、規劃計劃分項目標、項目技術指標、預算經濟性有效性指標相互銜接的預算指標體系，作為貫穿戰略管理鏈路的主線。在需求環節，通過威脅評估、分析任務、建立構想，把安全戰略轉化為需求目標。這種目標應是一種多層次的定性與定量的詳細描述。根據重要性、緊迫性以及能力缺口等因素綜合考慮，形成能力指標的優先排序，提出關于未來一個時期重點領域的總體性指標。在規劃計劃階段，分解形成預算單位的發展目標和項目計劃，這些項目在納入預算項目庫前，應當由對應的主管部門完善項目入庫評價標準，一并報送關于績效的指導目標。在預算分配階段，基于結果導向的績效預算管理模式，需要明確項目和各預算單位的績效目標，建立合規性、效率性和效果性相結合的績效指標體系，對項目進行篩選評審，并制定達成績效目標所采取的工作程序、方式方法、資金需求、職責分工等績效計劃。在項目執行階段，以績效評價指標為最終依據，開展績效跟蹤，在預算周期結束后指導開展績效自我評價、重點項目績效評價和預算單位綜合評價，對預算資金支出執行情況、預算產出的效率性和有效性，以及績效目標設定和預算績效管理制度運行情況進行評判和反饋。

（三）強化績效理念實施綜合評價

戰略管理鏈路中，績效評價是軍種預算實施評價監督、提升治理效能的有效工具。在事前評估方面，結合預算評審和項目審批，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、資金投入合規性，評估結果作為申請預算的重要依據。在事中監管方面，關注政策和項目的綜合評價，考慮數量、質量、時效、成本、效益因素，衡量政策和項目預算資金使用效果。對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，并建立動態評價調整機制，政策到期、績效低下的政策和項目要及時清理退出。在結果評估方面，強化績效管理的責任約束，做到花錢必問效、無效必追責，單位主要負責人對本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制。對績效好的政策和項目優先保障，對績效一般的要督促改進，對交叉重復、碎片化的要進行調整，對低效無效項目一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按規定統籌用于亟需支持的領域。在績效自評基礎上，引入以第三方專業機構為實施者的績效評價監管，通過外部評價對預算執行情況、項目實施效果進行監管，評價結果報送本級財政部門。

（四）推進預算公開落實管理責任

預算公開和信息透明是確保預算公正、準確的關鍵舉措，是現代預算的基本要求。實施支出部門預算公開、提升經費收支透明度是部門預算改革的重要標志性事件。部門預算公開也是軍種預算的應有之義。在公開范圍上要實現全覆蓋。不僅所有預算單位要全部公開本單位的綜合預算，而且公開的內容要覆蓋所有經費支出科目，所有財政資金都要納入公開范圍。在公開單位和部門職能、預算構成、單位收支情況、行政運轉經費的基礎上，還應當公開部門所有項目的支出預算、單位采購預算及采購活動等。公開的層級要延伸至功能分類和經濟分類預算科目的最底層科目。預算公開的主體要做到上下兼顧，突出群眾監督、外部專業監督。同時，做好預算公開的制度保障和技術保障。主要是統一公開的步驟、口徑、內容、形式、期限以及問責要求，完善以事業部門為主體、財務部門為指導的預算公開工作格局，以事業部門為主形成“準備—完善—公開—回應”的操作程序。財務部門做好事前溝通、事后反饋，指導事業部門對關注的熱點問題做好回應。

【主要參考文獻】

[1] 馬駿，趙早早.公共預算：比較研究[M].北京：中央編譯出版社，2011.

[2] 武希志.國防經濟學教程[M].北京：軍事科學出版社，2012.