引導與傳播：基金會在美國基礎教育改革中的作用

翟靜麗 王一思

摘 要：基金會對美國基礎教育改革的作用表現為兩個方面：引導和傳播。具體途徑為：建構組織域，促進教育改革在不同學區間的傳播;參與政策制定，增強對教育改革的影響力。在此基礎上，文章提出了美國基金會運作模式對我國的啟示：主動拓展對基礎教育改革參與的廣度與深度;改善項目運作，強化目標管理，提升基金會捐贈在基礎教育改革實踐中的使用效益;發揮基金會在聯結教育組織中的作用，促進基礎教育改革的傳播。

關鍵詞：基金會;教育改革;引導;傳播

在美國基礎教育發展中，除了政府財政投入，基金會捐助是最重要的資金來源。自美國基金會產生以來，在一百多年的時間里，教育始終是基金會捐助的一個重要領域。而且，基金會不斷調整捐助教育的策略、方式，影響力日益廣泛，其對教育發展的作用早已不限于提供資金。20世紀80年代以來，改革成為美國基礎教育發展中經久不衰的主題，也成為基金會捐助的重要方向。那么，在美國基礎教育改革中，基金會的主要作用是什么？這些作用通過什么方式實現？本文將聚焦以上問題展開分析，并嘗試對我國教育基金會的發展提供啟示和建議。

一、基金會在美國基礎教育改革中扮演了重要角色

對于基金會的概念，有各種不同的界定，筆者認為美國基金會中心給出的概念最為全面和切中本質。“基金會是一種非政府的、非營利的、自有資金并自設董事會管理工作規劃的組織，主要通過對其他非營利組織的捐助來支持教育、社會、慈善、宗教等社會公益事業。”[1]從表述中可以看出，這里的基金會是由個人、家庭、公司注資的私人基金會。雖然美國也有政府出資的政府基金會和向公眾募資的社會基金會，但這兩種基金會數量少、占比低，私人基金會是美國基金會絕對的主體。本文討論基金會對美國基礎教育改革的影響，也是指私人基金會。在美國，基金會是伴隨著19世紀經濟的繁榮發展產生的，美國銀行家喬治·皮博迪（George Peobody）于1867年創立的“皮博迪基金”被公認為是第一個現代基金會。由此，基金會開始有自己的管理機構、操作規章和程序，具備了現代基金會管理架構的雛形。此后，相對零散的捐贈逐漸發展為組織化和職業化的公益事業，社會影響力大為增加。

基金會的管理和運行有很強的獨立性，其在捐助方面的理念、偏好，較少受到外界的制約和干預。基金會的資金來源于個人、家庭和公司，不會輕易接受其他主體的資金，其資金來源具有獨立性，也因此不容易受到來自外界的制約。管理方面，基金會主要由受托管人委員會和專業的職員負責，其委員會成員通過自我更新來發展，新委員多由現任委員推薦。聯邦及州政府也不會直接干預基金會的內部事務，只是在最低限度上通過有關的立法和規定進行監管。[2]同時，公益性是基金會的本質特征。基金會的捐贈必須用于公益目的，并且，基金會不以營利為目的，其運行成效在于公益目標的實現。雖然基金會的資金來源于個人和公司，但因為享受免稅政策，也具有了一定的公共性。基金會的捐助使得社會財富流向弱勢群體，這一性質與公共財政資金有相同之處。

教育作為一個具有廣泛公益性的領域，備受基金會關注。自美國基金會產生以來，教育始終是其最重要的捐贈領域，在捐贈資金各種流向中排名第一。比如在1913年，新成立不久的卡耐基基金會用于教育的撥款是560萬美元，而當年美國聯邦政府的教育預算是500萬美元。在20世紀20年代，美國最大的100家基金會的43%的資助都投向了教育領域。[2]新近的一項對美國987個基金會的研究表明，2017年、2018年基金會對教育的捐贈分別占其捐贈總量的28.9%和27.7%，居捐贈各領域的第一位。[3]

同時，隨著基金會的發展，其在教育領域的作用和影響越來越深入和豐富。對于基礎教育的改革和發展，基金會有自己的理念與傾向，并憑借捐贈和多種運作方式促使受捐贈組織朝著基金會設定的方向發展，促成基金會改革理念的實現。基金會借此引導美國基礎教育改革的方向，并促進其在不同學區和州的傳播。本文認為，基金會在美國基礎教育改革中的作用可以概括為引導和傳播兩個方面，我們將進一步闡述引導和傳播作用的具體表現，并探討基金會得以發揮這兩種作用的運作方式。

二、基金會引導美國基礎教育改革的發展方向

對于美國基礎教育改革的發展，一些大基金會有明確的主張和偏好。基金會通過對捐助對象的選擇和影響表達其改革主張，并借此引導美國基礎教育改革的發展方向。

1基金會捐助啟動資金，促動新興教育改革的發生

相對于成熟的改革，新興教育改革更容易獲得基金會的關注和捐助，這大大促進了新興改革的發生、發展，豐富了美國基礎教育改革的內容。處于啟動階段的新興教育改革需要較多的投入，用于對改革舉措的宣傳、參與人員勞動報酬的支付等，啟動階段資金投入的充沛對于順利開展改革活動來說至關重要。但是，啟動階段的新興教育改革卻往往難以獲得政府的公共財政資助。這一方面因為改革計劃尚未取得成效，對于公共資金來說，投資風險太大。另一方面，政府受到科層體制的限制，決策過程較為繁雜、遲緩。相比較而言，基金會的投資決策更有彈性、更加快捷，而且基金會對于新興改革常常有濃厚的興趣。因此，美國教育改革者常常把基金會的資助作為啟動資金。比如，紐約市的“紐約市領導學院”，用于招募和培訓新的校長骨干，該學院的啟動資金8000萬美元就是由一家私人基金會“公立學校基金”資助的。[4]

基金會熱衷于捐助新興教育改革，但大多是在改革啟動階段提供資金。當改革順利開展、取得成效后，基金會的捐助會適時撤出。因為取得了一定成效的改革容易贏得公共財政的支持，日常運行經費有了保障。還是以紐約市領導學院為例，經過若干年的發展之后，到了2008年6月，紐約市教育局將領導學院選為紐約市主要的校長培訓機構，領導學院每年1000萬美元的運作經費自此開始由公共財政負擔。“公立學校基金”因此可以停止對領導學院的投入，將資源轉移到其他方面。[4]紐約市領導學院發展過程中的這一模式在基金會資助教育改革中很常見。一方面，這一模式具有可行性，改革取得成效后多數能夠順利進入公共財政預算。另一方面，基金會通常認為獲贈者最終應該脫離他們的捐助，基金會并不愿意承擔應該由公共財政負擔的日常化融資責任。

基金會這種對于新興改革的捐助模式行之有效，能很好地保證基金會資金的靈活度，提升其使用效率。雖然基金會的資金量無法與政府的公共教育財政經費相比，但大多捐助啟動資金，且不受制于日常運行經費，因此，基金會以有限的資金對于美國基礎教育改革的豐富和發展發揮了更大的作用。

2基金會捐助目標明確，具有選擇性

基金會對教育的捐助是有選擇的，對于其所捐助的學區或改革項目，基金會都有明顯的傾向。在學區選擇方面，相對于傳統的“學校委員會”管理模式，基金會更青睞市長或州長所控制的學區。布羅德基金會2009—2010年報明確表達了該基金會對于市長及州長所控制的學區的偏好。[5]基金會偏好市長或州長控制的學區的原因在于“這些學區比由選舉委員會治理的學區更穩定、更為中央集權化”。[4]有一些突出的例子可以反映出學校治理結構的變革能夠增強領導力的連續性，比如，有些城市的市長有著多個任期：芝加哥的戴利、波士頓的梅尼諾和紐約的布隆伯格。

除了直接捐助管理公立中小學的學區，基金會也大量捐助非營利機構。福特基金會教育、性別和宗教項目前主任賈尼斯·彼得羅維奇（Janice Petrovich）認為，外部組織的優勢在于其創新能力。總部在洛杉磯的布羅德基金會向洛杉磯特許學校投入了超過5000萬美元的資金，該基金會認為“顯然洛杉磯學生的最大希望要寄托于那些表現很好的特許學校機構”。 [4]

不管捐贈學區還是捐贈非營利機構，基金會都會對接受捐贈的一方提出明確的目標要求。比如，2005年蓋茨基金會向奧克蘭聯合學區捐贈了470萬美元的資金，就附帶了明確的捐助要求：“造就一個城市學區的典范，它主要由這樣幾個部分組成：精干的中心辦公室、學校支持服務組織以及越來越多高績效且平等的學校。”[6]

同時，基金會會持續關注捐贈目標達成的情況，希望捐贈能夠獲得回報。這已經成為多家基金會在捐贈管理方面共同的趨勢，我們稱之為“風險慈善”，比如蓋茨基金會、布羅德基金會和沃頓基金會都表現出這一特點。風險慈善的概念來自風險投資，關注捐贈能夠取得的效用和回報。當然，慈善捐贈的效用不是資金和利潤，而是與捐贈目標的達成相關，包括學生學業成績的提升、學校升學率的提高、招生情況的改善等。

為了確保捐贈目標的達成，基金會發展出多種管理舉措。第一，對捐贈機構提出具體的評估標準。與風險慈善的理念相配合，基金會采用與捐贈目標相一致的評估標準來對獲贈者進行評價。比如，布羅德基金會就提出：“在每一筆捐款的合約條款中，我們都要求在該捐款存續期間，可以定期從獲贈者那里獲得關于其向預定目標進展情況的報告。這些目標或量化標準清晰地定義了我們對獲贈者機構的期望……如果這些目標沒有獲得進展，我們可以提前終止投資。”[7]而蓋茨基金會在這方面也有明確的表達，“希望受捐贈機構提高學生的畢業率和大學入學率，我們需要界定我們的組織與此類結果之間的聯系”。第二，基金會派駐代表進入所捐助的非營利組織。基金會捐助的非營利組織的管理委員會中往往有來自基金會的代表，他們會代表基金會的想法，通過管理委員會會議影響非營利機構的政策和發展方向。例如，蓋茨基金會的代表在“加州特許學校聯盟”（California Charter School Association）、教育源公司（Edsource）、“將來的工作”（Jobs for the future）和“新學校的新領導”等機構的管理委員會中都占有席位。通過這種形式，基金會更直接地表達了其對于教育改革的設想，擴大了影響力。

三、基金會促進美國基礎教育改革的廣泛傳播

美國基礎教育改革的一個特點是相似的改革模式會在不同的城市學區之間傳播，基金會尤其是全國性的基金會，正是促進這種傳播的重要力量。那么，這種傳播又是如何實現的呢？我們嘗試從“建構組織域”和“參與教育政策制定”這兩個方面進行探討。

1基金會建構組織域，促進教育改革在不同學區間的傳播

組織域的構建包括“關系”和“文化”兩個方面。一方面，這是一個構建社會網絡、連接大量組織和個體的過程，往往要通過創建新的聯結或者加強已有的聯結來實現。另一方面，組織域還包括特定的意義系統，或者說“域框架”。因此，建立組織域實際上意味著創建一個“場”，在參與其中的不同個體和組織之間建立日常化的聯系。同時，形成一種共同的背景框架，促使有不同興趣、思想和組織形式的參與者能夠至少認同部分相同的目標。基金會能夠借助多種方式，促進不同捐贈組織之間的聯結，創建起廣闊的組織域。這里，我們以多元提供者模式的發展為例，闡釋基金會如何通過構建組織域來促進教育改革在不同學區間的傳播。

多元提供者是非營利性的或營利性的私人實體，它們通常在與公共代理機構的簽約安排或特許安排下參與公共教育服務。多元提供者的參與和發展是20世紀80年代以來美國基礎教育改革中的一種重要趨勢。正如前文提到的，非營利組織等教育領域中的多元提供者是基金會偏好的一類捐助對象。

首先，基金會有助于多元提供者組織之間社會網絡的建立。基金會可以通過組織會議或其他活動在其捐助的組織之間加強聯結，促使不同組織形成共享信息的同伴組織群。不僅如此，具有相同目標的基金會之間的互動還有可能擴大其捐助的多元提供者組織之間的聯結，有助于形成更為廣闊的社會網絡。

其次，基金會的期望和約束促成了多元提供者組織之間的目標、標準和制度的趨同，域框架逐漸融合而成。從基金會獲得捐助的多元提供者組織都必須符合基金會的期望。[4]對于獲贈組織或者期望贏得資助的組織，基金會的標準是它們不得不考慮的一種約束。多元提供者組織的發展目標因此逐漸趨同，并且它們也發展出相似的組織能力和制度形式，出現了制度同構，即組織在既定的領域內變得越來越相似，而且越來越服從外部體制的規則。

2基金會參與政策制定，增強對教育改革的影響力

基金會促進符合其理念的基礎教育改革在全美范圍傳播，還有一種重要的途徑：直接或間接地參與聯邦教育政策的制定。基金會通過各種方式與政策制定者和參與者建立聯系，擴大了自身在聯邦政策制定中的影響力。

具體而言，基金會資助有能力參與教育政策制定的知名社會團體，并通過它們，在聯邦政府教育政策制定中發出自己的聲音。美國教育政策制定當中重要的一環是國會聽證會。美國一些知名社會團體正是通過發表國會證言的方式參與政策制定的過程，有些團體會頻繁獲得發表證言的機會。比如，美國教師工會（AFT）、首席州立學校委員會（NEA）、新教師項目（New Teacher Project）等團體都曾在國會發表證言三次或三次以上。基金會有意識增加了對經常發表證言的社會團體的資助。以蓋茨基金會和布羅德基金會為例，對那些從2000年到2012年在國會露面三次或三次以上的團體，基金會給予了充分的資助。從2005年到2010年，蓋茨基金會和布羅德基金會向這些團體捐助的資金增加了1200多萬美元，“遠遠超過了美國政府對這些團體的資金投入增加的總額”。[4]

基金會大規模捐助的增加與社會團體在聽證會上倡導基金會的改革主張，這兩者密切相關。例如，“新教師項目”團體在2009年發布了《小部件效應》報告，支持對教師評價進行重大改革，這正是蓋茨基金會和布羅德基金會致力于推廣的教育改革項目。自2009年以來，蓋茨基金會已經承諾為新教師項目提供1350萬美元的資助。2009年、2010年和2012年，“新教師項目”的代表在國會作證，支持教師評價方面的改革。同樣，2010年，蓋茨基金會為美國教師聯合會提供資金，支持其開展“教師發展和評估項目”。同年，美國教師聯合會主席Randi Weigarten 提供了國會證詞，支持發展新的教師評估方法。[4]

綜上，基金會對于持有相同主張的政治團體的資助，有助于其進一步發展，并且通過國會證言的方式使基金會的主張得以進入政策議程，在全美范圍內促成相關改革的傳播和發展。

四、啟示與借鑒

我國的基金會產生于1980年代，近40年來，基金會的數量和規模不斷擴大。截至2018年底，我國基金會數量已達7034家，同比增加15.8%，并繼續保持較快增長態勢。[8]我國政府一直重視基金會等社會性組織在教育發展中的重要角色，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》明確提出，“積極發揮行業協會、專業協會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”;中共中央、國務院在2019年2月印發的《中國教育現代化2035》中也指出，“推動社會參與教育治理常態化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制”。可以說，在我國教育走向治理現代化進程中，作為社會公益事業重要參與者和推動者的基金會責無旁貸。但對于我國基金會在基礎教育階段應該發揮什么樣的作用，如何更好地發揮作用，目前教育理論界仍存在不少爭論。本文認為美國基金會在基礎教育改革中發揮作用的諸多方式體現了成熟的基金會的影響力，可以給我們有益的借鑒與啟發。

1基金會主動拓展基礎教育改革參與的廣度和深度

教育一直以來是我國基金會工作主要的甚至首選的領域，基金會中心網2011年的調查顯示，全國53%的基金會涉及教育領域。[9]但從資金用途看，大多投向教育的扶貧幫困或獎優助勤項目，比如捐贈貧困學生與教師，獎勵優秀學生，捐助農村薄弱學校改善辦學條件等。在近年政府大力加強教育扶貧工作且成效顯著的情況下，基金會的重點從濟貧獎優轉移到教育其他方面已成為趨勢。美國基金會介入基礎教育改革覆蓋到各個州，有的基金會，比如卡內基基金會和傳統基金會的教育改革項目涉及全國。此外美國基金會從民間角度針對教育議題形成的項目成果，常常影響了美國的州乃至全國的教育政策的制定，以及基礎教育發展的進程。借鑒美國的成功經驗，基礎教育改革領域是未來我國基金會可大顯身手的舞臺。在這方面已經有一些基金會先行先試，比如北京西部陽光農村發展基金會的“縣域基礎教育質量提升”項目、新教育基金會的“卓越課程”項目等，但還遠沒有形成散播之勢。我國基礎教育改革歷經40年，方興未艾，基金會完全可以在遵循國家教育法規政策的前提下，發揮民間力量的優勢，拓展基礎教育改革參與的廣度和深度，為更好地推動我國教育事業發展服務。

2改善項目運作，強化目標管理，提升基金會捐贈在基礎教育改革實施中的使用效益

基金會在實施特定教育項目時，一般采用兩種方式，一種是以捐資的形式委托社會教育機構進行運作，另一種是基金會自行運作。我國基金會以自行運作為主，“這種情況容易導致基金會把主要精力放在具體項目執行上，不易于發揮基金會資助中心的本質，且非專業的項目執行容易導致資金的浪費，不利于捐款的科學、有效地利用”。[10]此外，我國基金會參與教育項目時往往重投入輕產出，一般不會做項目效益評估。美國基金會則非常重視捐贈資金在教育改革項目中的使用效益，正如前文所分析的，一方面它們善于找準定位，力圖做到善款效用最大化，比如，為新興的基礎教育改革提供啟動資金，推動改革的起步和初期發展，而當改革順利實施成功獲得了政府公共財政資助之后，基金會則停止捐贈，轉而資助其他的改革項目，從而能夠在美國基礎教育改革與發展中發揮更大作用。另一方面，越來越多的美國基金會將慈善捐贈看作一種“風險投資”，通過嚴格的目標管理以保證投入教育改革項目的資金能產生必要的公共收益，比如學生學業成績和畢業生升學率的顯著提升。作為目標管理的措施，基金會往往會要求受贈的教育組織定期提交預定目標進展情況的報告，并且要求說明基金會捐贈與這些進展的關系;聘請第三方評估機構對所資助的教育改革項目做效果評價。

3發揮基金會在聯結教育組織中的作用，促進基礎教育改革的傳播

通過組織域的構建，在不同受贈組織之間建立起緊密、深入的聯結，這是美國基金會影響基礎教育改革與發展的一種重要形式。我國基金會運作教育項目的時候，往往比較“封閉”，主要體現在：一方面，基金會之間互不往來，以“單打獨斗”為主，這在我國基金會普遍資金較少、實力較弱的情況下，很難將教育改革項目做大做強，產生廣泛影響;另一方面，項目主體一般局限在一校或一縣域內進行，導致實施的范圍較小，項目完成后更難進行輻射與推廣。在美國，基金會與受贈的教育組織之間并不是單一、孤立的關系，基金會與教育組織之間、教育組織與教育組織之間都有密切的聯結，形成了廣泛的關系網絡。基金會在將更多資金用于捐贈更多的組織、擴大組織域規模的同時，也致力于加強受贈教育組織之間的聯結，為各類教育組織之間的交流互動提供了便利。這樣的聯結與互動對于各種形式的教育改革在教育組織之間的傳播起到了積極的促進作用。為擴大我國基金會在基礎教育改革中的作用，根據我國對于慈善組織管理的特點，同時借鑒美國的經驗，我們認為，一方面，圍繞特定的教育改革項目，政府引導基金會開展合作，聯合組建項目委員會，共同運作;另一方面，基金會在改革實施過程中，主動充當組織者、協調者和推廣者，將參與項目的教育機構聯合起來，形成“組織域”，這樣在做大做強項目的同時，促進了教育改革的傳播。

參考文獻：

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[10] 余樂.教育基金會參與中小學教育改革的現狀研究——以三家教育基金會為例[D].浙江師范大學碩士學位論文，2014：47.