農地經營權抵押貸款的內在價值保障機制與實施路徑研究

謝怡

摘 要：農地經營權抵押貸款工作在試點地區如火如荼地進行。農地經營權抵押貸款的內在價值有：促進農民增收致富、推動農業轉型升級的重要基礎;加快鄉村持續發展、實施鄉村振興戰略的重要契機;嚴守國家耕地紅線、保證國家糧食安全的有力抓手。農地經營權抵押貸款具有4大保障機制：抵押價值物評估機制;風險補償及防控機制;抵押物處置機制;資金用途監管機制。為了推動農地經營權抵押貸款的實施，政府要謀篇布局、統籌規劃，穩把“方向盤”;金融機構要搭建平臺、積極互動，注射“強心劑”;村黨組織要有力領導、積極動員，筑牢“壓艙石”;新型經營主體要帶頭經營、引領發展，爭當“排頭兵”;農民要認可政策、積極參與，做好“試金石”。

關鍵詞：農地經營權抵押貸款;內在價值;保障機制;實施路徑

中圖分類號：[S-9] ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200515050

近些年來，農村改革的步伐加快，農地經營權抵押貸款就是一項重要的農村改革。與此相關的指導意見、決定、通知等如雨后春筍般出現。農地經營權抵押貸款在諸如富民縣等地區試點效果良好，引起了社會的重大反響。目前，農地經營權抵押貸款的試點期限已過，但該項工作仍未停止，也未在全國范圍內普遍落實。結合試點地區的情況，目前要闡明農地經營權抵押貸款的內在價值，剖析其保障機制，并提出相應的實施路徑。

1 農地經營權抵押貸款的內在價值

1.1 促進農民增收致富、推動農業轉型升級的重要基礎 ?農民要想實現增收致富的目標，除了具備相應的技術、人才外，資金也必不可少。除了農業補貼、農業保險外，農地經營權抵押貸款作為一種新型融資渠道，為農戶個體融資、合作社規模融資等提供了新平臺，將有助于提升農民融資的便利性、可行性，為農民增收致富提供強有力的資金支持。一般來說，若農民按規定使用資金并按時還貸，金融系統將增加其授信額度和借貸資金，資金對農民增收致富的制約力度也將下降。此外，要實現農業轉型升級，農業基礎設施等就必須建立健全，資金的有力供給也就十分重要。農地經營權抵押貸款正好為此提供了便利。通過農地經營權抵押貸款，農戶、合作社等擁有更多的資金進行規模經營。農業基礎設施從簡陋、零散、局部轉向精致、集中、完整;農業經營理念從碎片化、粗放化、傳統化轉向規模化、精細化、現代化、智能化、信息化;農業經營手段更加注重運用機械。由此，農地的利用率和價值得到提升，涉農資金得到用活，涉農資產效用得到發揮，涉農資源得到有效整合和利用，農業的生產效益得到提高，農業逐步轉型升級。

1.2 加快鄉村持續發展、實施鄉村振興戰略的重要契機 ?在城鄉融合發展中，不僅要有現代化的城市，更要通過鄉村振興，建設現代化的農村[1]。鄉村振興包括鄉村文化、經濟、社會、生態、政治振興，以農業平穩發展、創新推動，農村持續發展、文明和諧，城鄉協調、融合、共舞，農民生活幸福、和諧安康為基本目的。鄉村振興的首要內容是經濟振興，而經濟振興實現的首要前提就是充分發揮農地價值和生產效益，農地價值和生產效益實現的重要條件是資金投入。農地經營權抵押貸款則為資金的來源提供了重要渠道。當農地經營權可用于抵押貸款時，農業生產者融資難、融資貴的現狀將得以有效改善。農業生產者除了可以動用自己的資金引進技術、人才、產業項目外，也可以將通過農地經營權抵押貸款獲得的資金投入到農業生產中，共同推動農地價值的實現和提升農地的生產效益，進而促進現代農業的發展。在推動鄉村經濟振興的同時，還帶動鄉村其它方面的振興，使鄉村沉浸在新的發展氛圍中。

1.3 嚴守國家耕地紅線、保證國家糧食安全的有力抓手 ?要做好嚴守國家耕地紅線、保證國家糧食安全，就要改變耕地閑置的現狀。而耕地閑置除了跟勞動力外出等因素相關外，還跟耕地規模經營的便利度、農業生產融資的可操作性密切相關。農地“三權分置”改革的推行，激活了農民的主體意識和經營權，便捷了耕地的規模經營。農地經營權抵押貸款政策的實施，吸引了鄉賢、龍頭企業等回鄉投資，為規模經營耕地、改善耕地閑置現狀提供了資金支持。通過農地經營權抵押貸款，閑置耕地得以規模、有效經營，耕地得到了保障，“閑置地”變成了“財富地”，國家耕地紅線得以嚴守。此外，農地經營權抵押貸款對農地和資金的用途都有所限定。若某塊農地的經營權用于抵押貸款，則這塊農地只能用于種植農作物，而不得用于建房屋、蓋廠房和種植非農作物，確保在堅守耕地紅線的基礎上，遏制非糧化傾向，強化對農地種植物的管控，厘清種植物的種類、品種等，保障國家糧食安全;資金管控。通過農地經營權抵押貸款獲得的資金只得用于購買種子、修建相關基礎設施等，以確保資金真正用于農業生產。

2 農地經營權抵押貸款的保障機制

2.1 抵押價值物評估機制

抵押價值物評估機制因地而異，現以富民縣為例。在評估方式上，富民縣采取的是銀行系統內部自評估的方式，銀行將免費為申請農地抵押貸款的人無償提供抵押價值物評估，無須第三方機構介入。在評估人員上，評估人員專業，技術經驗豐富，業務能力突出。在評估過程上，富民縣浦發村鎮銀行是貸款方，由自己組織專業的評估人員制定切合實際、合乎邏輯的評估實施方案，深入實地調查，了解借款方的實際情況，按照科學的方法、實際的數據、嚴密的程序對抵押價值物進行評估，并寫好評估報告。還要對評估內容、程序、結果等進行復查，以確保評估過程的合理性、評估結果的真實性。在評估確認環節上，雖然抵押價值物的價值由地上附著物的投入產值、經營面積、經營年限、租金等共同決定，但抵押價值物的最終價值由銀行系統內部的定價委員會決定。富民縣浦發村鎮銀行的定價委員會由行長、主管營銷的副行長、風險部經理、主管客戶的經理和協管客戶的經理組成。定價委員會成員看過評估報告后，分別評估出抵押物的價值，抵押物的最終價值則取5個人的平均值。

2.2 風險補償及防控機制

風險補償機制。當借款方逾期未償清資金，且貸款方按規定多次向借款方催收無效時，當地政府設立的風險補償基金將彌補銀行的部分損失。以富民縣為例，富民縣人民政府將以30%的比例補償富民縣浦發村鎮銀行的損失。風險補償基金專款專用，其使用狀況受到嚴格核查。在滿足申報條件后，富民縣浦發村鎮銀行必須在規定時間內按照程序向有關部門提出申請;風險防控機制。為了防范風險，減少農民的損失，借款方購買相應的農業保險是富民縣浦發村鎮銀行準予放貸的前提條件之一。貸款方通過分析客戶的基本信息、信用信息、申貸信息、借款人資產情況等形成授信業務調查報告，信用條件不符合要求的人不具備借款資格。銀行要求借款方將親戚、朋友等作為保證人，要求家庭條件較為困難的申請者要有擔保公司擔保，若涉及廠房等不動產時，需要有公證處的介入以證明雙方借貸關系屬實。富民縣浦發村鎮銀行以分期的形式發放貸款，一般來說是3a授信期，借貸雙方1a履行1次借貸關系，借款方只有按時償清商議階段的金額才有資格進行下一階段的借款。當放貸金額>300萬，借貸關系的確立則需要得到總行的批準。

2.3 抵押物處置機制

當借款方逾期未償清資金，且貸款方按規定多次向借款方催收無效時，銀行有權處置抵押物。以富民縣浦發村鎮銀行為例，該銀行可以采取貸款重組等多種方式處置抵押物，并且有權優先獲得借款方抵押物處置收益，若抵押物處置收益超出了借款方的借款數額，剩余收益歸借款人;若抵押物處置收益仍不足以償清債務，剩余債務依舊由借款方償還。若借款人同時在多家銀行貸款，其必須首先償清富民縣浦發村鎮銀行的債務。富民縣抵押物處置流程為：銀行提出申請—農業行政部門審核—縣城鄉產權交易服務中心組織處置—出具交易鑒證書—按序償還貸款。若涉及協議轉讓等，同一村莊的人享有優先受讓權。此外，涉及的保證人將承擔連帶賠償責任[2]，涉及的公證處有權按程序拍賣商品房、廠房、店鋪等不動產償還銀行債務。借款人的土地經營權/承包經營權證將被沒收，借款人及相關的保證人在5a內將被整個銀行系統拉黑，意味著5a以內這些人都不能辦理銀行業務。由于信譽干系重大，一般來說，借款人都會想盡辦法按時還款。

2.4 資金用途監管機制

資金用途監管可分為銀行對借款方的監管、銀行監督機構對銀行的監管。在銀行對借款方的監管方面，富民縣浦發村鎮銀行要在實地檢查借款金額是否用于發展種植業、養殖業，要與借款方簽訂包含資金用途（購買種子、修建基礎設施等）的合同，查看借款人的轉賬記錄等。若發現借款方不合規使用資金，銀行有權終止貸款后續資金并收回已放貸的資金;若發現借款方按要求使用資金并按時還款，銀行有可能為其提供中長期貸款[3]。在銀行監管機構對銀行的監管上，富民縣浦發村鎮銀行要定期主動匯報工作，尤其是土地經營權抵押貸款工作;富民縣人民銀行要通過銀行報表、資料、數據、檔案、內外部審計、面談、實地走訪等方式監管富民縣浦發村鎮銀行。若銀行弄虛作假，未按規定使用資金，該銀行將受到嚴懲;若銀行在土地經營權抵押貸款業務上成績斐然，銀行監管機構將加大對其的支持力度，依舊將其設為開展土地經營權抵押貸款工作的指定銀行，政府也將繼續為其提供稅收優惠政策。

3 農地經營權抵押貸款的實施路徑

3.1 政府：謀篇布局、統籌規劃，穩把“方向盤”

在農地經營權抵押貸款的實施過程中，政府起著謀篇布局、統籌規劃，穩把“方向盤”的作用，確保了農地經營權抵押貸款沒有偏離方向。以試點縣——富民縣為例。成立領導小組。富民縣成立了縣農村承包土地經營權抵押貸款試點工作領導小組，組長由縣長擔任，成員包括縣財政局局長、縣農業農村局局長、縣人民銀行行長、縣政府辦副主任、（代理）鎮長、街道辦事處主任等。領導小組定期召開聯席會議研究、部署相關工作。領導小組下設辦公室在縣農業農村局，由農業農村局局長兼任辦公室主任，縣金融辦副主任、縣人民銀行副行長、縣農業農村局副局長兼任辦公室副主任，工作人員從相關部門抽調。領導小組下設的辦公室要定期向領導小組匯報工作。縣農業農村局還成立了縣農村承包土地經營權管理服務中心，各鎮（街道）則成立了鎮（街道）農村承包土地經營權管理服務站對接工作;政策支持。富民縣出臺了推動農地經營權抵押貸款試點工作的通知、制度、實施意見、通告等政策性文件，以確保相關人員依規推進抵押貸款試點工作，借款人依規、合法、有序辦理借貸融資業務;關鍵少數的培訓。推進農地經營權抵押貸款試點工作困難重重，必須抓好關鍵少數，讓政府的謀篇布局、統籌規劃落到實處。富民縣主要從工作思路、原則、方法、技能、精神等方面抓好關鍵少數，以穩把“方向盤”。

3.2 金融機構：搭建平臺、積極互動，注射“強心劑” ?開展土地經營權抵押貸款業務的金融機構為農民、合作社等搭建了一條新型借貸融資平臺，積極與農民、政府等其他主體互動，起著“強心劑”的作用。以富民縣為例，富民縣浦發村鎮銀行在與借款人互動時，銀行不僅要了解借款人的口碑、相關證件，還要了解其借款需求、收入情況、償還能力等，以此來自主確定貸款額度、利率等重要事務。此外，在收集資料的基礎上，對借款人進行專業分析，以確定其借款資格。如，銀行在確定借款人的信譽度時，就需要做專業的授信業務調查報告，該報告包含了客戶基本信息、信用信息、申請貸款信息、軟信息不對稱偏差分析、對上次申請以來發生變化的評價、借款人資產情況、對主營業務項目加權毛利潤的分析、邏輯檢驗、調查結論等內容。在與農村產權交易流轉中心互動時，銀行要與其對接工作，為其提供相關資料，與其溝通交易平臺掛牌再流轉等事項。在與富民縣人民銀行互動時，除了匯報日常工作，接受監管外，還詳細介紹在土地經營權抵押貸款業務中創新的金融產品、工作方式，獲取的工作經驗等。在與縣農業農村局互動中，后者有權審核銀行對風險補償基金的申請，也可以為銀行提供農田等基本信息。

3.3 黨組織：有力領導、積極動員，筑牢“壓艙石”

為了扎實推進農地經營權抵押貸款試點工作，富民縣赤鷲鎮永富村黨組織緊緊抓住這個重要契機，加強領導、凝心聚力、不畏艱難，為抵押貸款工作在永富村的開展譜寫了壯麗篇章。在組織上，村黨組織有力領導好村委會的工作、關注抵押貸款工作的總體態勢、發展大勢，但不干涉村委會的具體事務;積極做好黨員的領導工作。村黨組織抓工作、抓生活等方面，確保黨員聽從黨組織的指揮、安排，確保黨員與群眾在一起、并發揮其創造性;理論學習緊密聯系實際。將黨的理論知識、會議精神與農地抵押貸款工作緊密結合，將理論知識用活，將主題教育活動、三會一課等開到田野、家戶、廣場，增加趣味性和參與的積極性。

黨員當好旗手、做好先鋒。永富村黨員到處發光照耀群眾，心系群眾、情系群眾，在推進農地抵押貸款中扮演了宣傳員、先鋒員、調節員的角色。做好宣傳員，黨員的耐心、細心、信心、決心感化了群眾，推進了宣傳工作;做好先鋒員。黨員率先讓家人、親戚配合、支持、參與農地抵押貸款工作，在農地抵押貸款工作上走在前面;做好調解員，黨員與村民交情好，深受村民的信任和支持，說話也自然有人愿意聽，故經常調節村民之間的糾紛，能當好“和事佬”。

3.4 新型經營主體：帶頭經營、引領發展，爭當“排頭兵” ?新型經營主體也是有力推進農地抵押貸款工作的重要主體[4]。專業大戶、龍頭企業等新型經營主體種（養）殖規模大、經營面積廣、資金需求量大、償還能力強。相比于普通農戶，起著帶頭經營、引領發展作用的新型經營主體通過農地抵押貸款的意愿更強、數額更大，著實成為了推進農地抵押貸款工作的“排頭兵”。專業大戶，專業大戶以家戶經營為主，小規模經營土地，收入比普通農戶高，相比于農戶零散經營，其更能滿足農業發展需要，其對資金的需求量也更大，通過農地抵押貸款的可能性也更大;合作社和龍頭企業，以富民縣赤鷲鎮永富村的獼猴桃生產基地為例，該生產基地注重優化管理、品牌創建、產業升級、科技驅動，但這些都離不開大量農地和資金。浙商經營該生產基地，生產基地面積達23.86hm2，經營年限為20a，農地經營權流轉價格為2200元/ （667m2/a），但3a為1個授信期，再加上地上附著物投入的產值，據此算來，浙商經營3a，可以通過農地經營權抵押從富民縣浦發村鎮銀行獲得200多萬元的貸款金額。由此看來，開辦合作社、引進龍頭企業既能解決耕地閑置問題，推動農業發展，也能推進農地抵押貸款工作的實施。

3.5 農民：認可政策、積極參與，做好“試金石”

農地經營權抵押貸款工作歸根結底是造福于農民的，此項工作與農民密切相關，必須讓農民認識到自身的主體地位，讓農民參與、支持這項工作，讓農民多從中受益。只有這樣，農民才能做好此項工作的“試金石”。抵押貸款工作的推進并非一帆風順，有些農民最初心存疑慮，對政策了解不深、不透，故而不積極、不理解。鑒于此，要做好以下3方面：村黨組織、村干部、鎮政府工作人員、銀行工作人員深入村莊，為農民宣傳、解釋政策，明晰利害關系，讓農民深刻理解政策，消除內心疑慮;村干部組織農民實地觀察實施農地抵押貸款政策的地區，讓農民現場感知、體會、理解該政策，并做出正確的認識;為農民提供交流平臺。村莊要通過村民大會、村民代表大會，村—組理事會、合作社理事會等平臺，讓農民參與討論、協商、互動，逐步意識到自身的主體地位，認識該政策、認可該政策，并愿意實施該政策。農民是推動抵押貸款工作的主力軍，只有將農民動員起來，鼓勵、支持他們積極投入其中，才有可能把工作做好。農民也是抵押貸款工作是否富有成效的“試金石”，工作做得好不好，農民心中自有一把評定的標尺。

參考文獻

[1] 徐勇.論現代化中后期的鄉村振興[J].社會科學研究，2019（2）：36-41.

[2]曹瓅，羅劍朝.農地經營權抵押融資可得性及影響因素分析[J].中國農業大學學報，2020，25（2）：212-222.

[3]曹瓅，陳璇，羅劍朝.農地經營權抵押貸款對農戶收入影響的實證檢驗[J].農林經濟管理學報，2019，18（6）：785-794.

[4]張開華，丁昆.農地經營權抵押融資問題探析[J].學習與實踐，2019（3）：57-63.

（責任編輯 周康）