浙江省建立健全防止利益沖突制度的實踐及啟示

關鍵詞 利益沖突 制度建設 啟示

作者簡介：王金燕，中共溫州市委黨校。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.295

利益沖突的概念與防止利益沖突制度最定早起源于西方。在20世紀中葉，加拿大在世界上首創(chuàng)了利益沖突的概念，并在立法上率先通過了《利益沖突章程》。隨后，美國、英國也紛紛制定了自己國家的防止利益沖突制度。這些國家的立法實踐在國際社會產(chǎn)生了示范和榜樣的作用。發(fā)展到現(xiàn)在，如今國際組織以及很多西方發(fā)達國家都認為防止利益沖突制度是預防腐敗的前瞻性策略。有鑒于此，在歐美發(fā)達國家通過立法來防止公職人員利益沖突就很普遍。據(jù)不完全統(tǒng)計，通過制定法律來防止公職人員利益沖突的國家和地區(qū)在世界上已經(jīng)有近百個。

在我們國家，利益沖突以多種形式廣泛存在。利益沖突問題也早已經(jīng)得到了黨中央的重視。早在20世紀80年代，中國的很多廉政規(guī)定就已經(jīng)體現(xiàn)了防止利益沖突的思想。2009年9月18日，黨的十七屆四中全會通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》。這個《決定》 第一次正式提出我們國家要建立健全防止利益沖突制度。2012年，黨的十八大報告又一次明確提出，要“健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”。腐敗產(chǎn)生的一個重要根源就是利益沖突。因此，為了根治腐敗，就必須建立健全防止公職人員利益沖突的制度。

一、浙江省建立健全防止利益沖突制度的實踐

浙江的私營經(jīng)濟很發(fā)達。當?shù)氐睦习傩找恢庇薪?jīng)商辦企業(yè)的傳統(tǒng)。所以，浙江一些黨員領導干部的親屬經(jīng)商辦企業(yè)做生意就很常見。與之相對應的是浙江的公職人員遭遇到的利益沖突現(xiàn)象就比較多。從浙江省紀委監(jiān)委近些年查處的案件來看，很多公職人員都栽在“熟人”關系上。所以，2009年7月，溫州市委、市政府率全國之先，出臺了《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法（試行）》。這個暫行辦法給利益沖突下了個明確的定義。為了防止利益沖突，這個暫行辦法還規(guī)定了國家工作人員的行為規(guī)范、回避實施以及處罰。上述規(guī)定發(fā)布之后， 確實取得了一定的效果。溫州通過利益沖突回避制度的實施，帶動了相關廉政配套制度的建設。有些單位圍繞暫行辦法，從特定關系排查、回避實施流程、信息公開等關鍵環(huán)節(jié)入手，積極探索創(chuàng)新，形成了適應實際、各具特色的利益沖突回避制度。比如溫州市國土資源局針對執(zhí)法監(jiān)察類利益沖突，制定出臺了《溫州市國土資源系統(tǒng)基層所負責人監(jiān)察執(zhí)法回避暫行辦法》。 除了溫州，浙江省的其他地方在防止利益沖突的制度上也進行了積極的探索。比如，義烏市制定了《關于規(guī)范黨員及國家公職人員“一家兩制”管理的暫行辦法》、等一系列的單項規(guī)定。杭州市出臺《關于防止國家工作人員在公共資源交易、公共產(chǎn)品采購、公共資產(chǎn)管理中發(fā)生利益沖突的若干規(guī)定（試行）》。

經(jīng)過多年的努力和實踐，浙江省已經(jīng)初步形成了以《暫行辦法》為主、其他單項制度為補充的防止利益沖突制度體系。2010年底出臺的《浙江省黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》（以下簡稱暫行辦法）在省級層面，浙江是率全國之先。為了防止可能出現(xiàn)的利益沖突，這個《暫行辦法》在九個方面明確限制了縣（處）級以上的黨員領導干部的行為。比如，禁止黨員領導干部以任何形式經(jīng)商辦企業(yè);禁止黨員領導干部違反規(guī)定擁有非上市公司（企業(yè)）的股份或者證券等。這個《暫行辦法》還明確限制了黨員領導干部的配偶、子女等的可能發(fā)生利益沖突的從業(yè)行為。同時還規(guī)定了利益回避和監(jiān)督措施。除了《暫行辦法》之外，浙江省的防止利益沖突制度體系還有很多單項制度。這些單項制度主要是緊緊圍繞利益沖突易發(fā)多發(fā)的重點領域單獨制定的。比如，2015年，浙江省出臺了《關于防止領導干部在公款存放方面發(fā)生利益沖突和利益輸送的辦法》，以市場競爭、集體決策、利益申報和回避為主要抓手，從源頭上解決領導干部“以權攬儲”問題。

二、浙江省當前防止利益沖突制度存在的問題

浙江省雖然已經(jīng)開展了防止利益沖突制度的建立和健全工作， 并積累了一定的經(jīng)驗。但是，由于我們國家在反腐敗領域引進利益沖突這個概念的時間還比較短， 相關的理論研究也不夠充分和深入，浙江省當前的防止利益沖突制度還存在著一些比較突出的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）浙江省當前防止利益沖突制度適用的對象范圍過窄、效力層級低

《浙江省黨員領導干部防止利益沖突暫行辦法》所適用的對象只是縣（處）級以上的黨員領導干部。其他單項規(guī)定也主要規(guī)范的是領導干部。從實踐來看，利益沖突不僅發(fā)生在黨員領導干部身上，普通的公職人員身上也普遍存在著利益沖突。所以，應當將浙江省當前防止利益沖突制度的適用對象擴大到所有的公職人員。公職人員的具體范圍可以借鑒《監(jiān)察法》的相關規(guī)定。另外，浙江省當前防止利益沖突制度主要都是浙江省委以省委文件的形式出臺的，還應認真總結基層創(chuàng)造的成功經(jīng)驗，及時把經(jīng)過實踐檢驗、行之有效、比較成熟的制度規(guī)定和經(jīng)驗措施上升為法律，實現(xiàn)在法律框架內(nèi)規(guī)范利益沖突行為，提高防止利益沖突工作的規(guī)范化、程序化、法制化水平。

（二）浙江省當前防止利益沖突制度的內(nèi)容不完整、不系統(tǒng)、缺乏相關的配套實施細則

從世界上其他國家治理公職人員利益沖突的經(jīng)驗來看，要有效防止公職人員利益沖突就需要有四大制度：回避制度、財產(chǎn)申報、從業(yè)限制和公職人員離職后的行為限制制度。浙江省當前的防止利益沖突制度對回避制度、從業(yè)限制和公職人員離職后的行為限制都有規(guī)定，但是沒有對財產(chǎn)申報作規(guī)定。國際的實踐已經(jīng)證明，財產(chǎn)申報制度是防止利益沖突的一個很重要的制度，是預防利益沖突的終端利器。雖然沒有規(guī)定財產(chǎn)申報制度，但是浙江的平陽、慈溪等地方已經(jīng)在進行積極的試點。另外，浙江省當前的防止利益沖突制度雖然對回避制度、從業(yè)限制和公職人員離職后的行為限制都有規(guī)定，但是這些規(guī)定總體上還比較粗糙，相互之間缺乏協(xié)調，也缺乏相關的配套實施細則。防止利益沖突立法應該是一項綜合性的系統(tǒng)工程。相關的法律法規(guī)應該規(guī)定得非常細密，法律制度之間也應該相互配套協(xié)調。

（三）浙江省當前防止利益沖突制度執(zhí)行情況并不理想

制度的生命力在于執(zhí)行。浙江省雖然已經(jīng)初步形成了防止利益沖突制度體系，但是內(nèi)容還很不完整、不系統(tǒng)。在制度的執(zhí)行上，也還主要停留在自查自糾的層面上，相關配套執(zhí)行措施并不完整。制度只有建構而沒有嚴格的監(jiān)督、檢查、執(zhí)行，沒有環(huán)環(huán)相扣的配套機制制度支持，制度就很難真正執(zhí)行，也就很難發(fā)揮防止利益沖突制度的應有作用。

三、浙江的實踐對我國建立健全防止利益沖突制度的啟示

浙江省當前的防止利益沖突制度反應了我們整個國家防止利益沖突制度的建立還處于剛剛起步階段。防止利益沖突是一項長期而艱巨的任務，參考浙江的實踐，借鑒其他國家和地區(qū)防止利益沖突的成功經(jīng)驗，結合我國國情，建議從以下幾個方面完善我們國家的利益沖突制度。

（一）整合零散的利益沖突制度，制定出臺專門的《公職人員利益沖突防治法》

我們國家在治理和防止公職人員利益沖突方面也頒布了多項制度，但是大多數(shù)制度都分散在各類黨紀文件和有關規(guī)定中。從單個具體制度規(guī)定看，這些制度都有其對應的針對性。但是從制度體系建設角度分析，這些制度實際上大多各成一體，互不關聯(lián)，甚至出現(xiàn)制度重復和制度沖撞。這些在一定程度上削弱了制度的效力。加拿大等一些國家實施的防止利益沖突的制度之所有能取得明顯效果，與其合理而系統(tǒng)的系統(tǒng)架構密不可分。所以我們國家可以借鑒加拿大等國家的立法經(jīng)驗，制定出臺專門的《公職人員利益沖突防治法》，梳理整合現(xiàn)在散見于各類黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)中的防止利益沖突規(guī)定，通過統(tǒng)一的國家立法，明確公職人員的從政行為規(guī)范，從而形成符合我國國情的統(tǒng)一化、系統(tǒng)化、可執(zhí)行強的嚴密防止公職人員利益沖突的法律體系。

（二）設立預防利益沖突的專門防治管理機構和專員，對利益沖突進行嚴格監(jiān)督

為了防止利益沖突，許多國家都設立了專門的監(jiān)督機構。這些專門的監(jiān)督機構在美國被稱為“政府道德署”，在日本被稱為“國家公共服務委員會”，在加拿大被稱為“行政倫理咨詢專家局”等; 這些專業(yè)機構在整個防止利益沖突管理體系中具有不可替代的作用。我們國家在2018年3月20日通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。按照《監(jiān)察法》的相關規(guī)定，監(jiān)察機關可以成為我們國家專門防止利益沖突的監(jiān)督機構。在監(jiān)察委設置專門防止利益沖突的監(jiān)察專員，專門對公職人員的利益沖突進行監(jiān)督和檢查。同時，“群眾的眼睛是雪亮的”，在制度設計上，監(jiān)察專員還應該接受群眾對有關利益沖突的相關咨詢和秘密舉報，并做好反饋工作。通過內(nèi)部和外部兩個監(jiān)督渠道，可以對利益沖突起到很好的監(jiān)督作用。這樣才能保障防止利益沖突各項具體規(guī)定的落實，最大限制地防止權力濫用和利益沖突的發(fā)生。

（三）加強防止利益沖突的倫理道德建設，培養(yǎng)廉潔從政的文化氛圍

中國特色社會主義法治道路的一個重要特點就是依法治國與以德治國相結合。習近平同志也反復強調，治理國家和社會必須把法治和德治結合起來。倫理道德建設在預防利益沖突過程中可以發(fā)揮很重要的作用。公職人員應該是倫理道德教育的重點對象。從防止利益沖突做得比較成功的國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，要想有效防止利益沖突，就必須注重對公職人員的倫理教育、職業(yè)道德培訓，培養(yǎng)奉公守法的廉潔文化，通過內(nèi)在教育和觀念的改變樹立公職人員廉潔從政的價值取向。比如，經(jīng)過長期的廉政教育，在日本的社會認知和廉恥觀上，日本公民認為腐敗就是對社會道德和公共秩序的公然踐踏，一個人貪公謀私就會招致別人與社會的批評與孤立。在日本，公用電話私用、公車私用等都會被認為是道德缺失、貪污腐敗。而在我們國家，整個社會對腐敗呈現(xiàn)一定程度的容忍性，這給防止利益沖突工作帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。 將從政道德法制化是防止利益沖突的一項重要保障措施。所以，我們要加快建立中國特色的防止利益沖突的行政倫理法制體系，它應當是我們國家廉政建設不可或缺的重要組成部分。

注釋：

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