關于高校內部控制制度建設思考

葛倩

摘要：高校加強內控制度建設，應重視從授權批準控制、組織結構控制、會計記錄控制、資產保護控制、預算控制、風險控制等方面著手，明確授權審批界限和流程，完善內控組織體系，細化職責分工，規范預算編制和執行，健全內審監督機制，通過構建一個完整的內控體系發揮制衡作用，既相互監督又相互協調，進而保證高校運營目標的實現。下文就高校內控制度建設進行探析，分析內控建設中存在的問題，并提出相應的優化對策。

關鍵詞：高校;內部控制制度建設;思考

引言

高校具有培養人才、發展科技、服務社會的職能，在社會主義現代化建設過程中發揮著不可或缺的作用，高校的健康發展與國民素質進步、教育水平提升、科技創新發展息息相關，因此必須重視強化對高校的內部管理，完善內部控制。內控制度建設是高校健全內部管理體系、優化業務流程的重要保障，依托于完善的內控制度，高校可以對各類教育資源和非教育資源進行最優整合、最佳配置，進而提升資源的利用率，避免國有資源的流失。我國高校屬于事業單位，教學活動所需經費由國家財政撥款產生，管好、用好財政撥款資金是高校必須重視的問題，也是高校良性發展的關鍵。

一、高校內部控制簡述

（一）高校內部控制特點分析

高校內控特點主要表現在以下方面：

（1）相對獨立性，我國高校雖然隸屬于教育主管部門，但是受主管部門的約束較少，管理相對比較寬松，具有一定的獨立性。高校內部是一個相對封閉的管理環境，各個院系獨立承擔相應的教育和科研任務，相對獨立的管理模式在一定程度增加了內控的難度。

（2）非經濟性，高校的工作中心在教育，因而經濟指標不再其考慮范圍之內，更多的是追求教學成果、社會形象等社會效益指標，但這些非經濟指標不易量化考評，必須采用定性指標來評價和衡量[1]。

（3）管理雙重性，高校不僅受行政權力的管理，還受學術權力的管理，其中行政管理主要表現在組織架構上，學術管理則更多體現在學術、教研活動上，管理的雙重性使得管理人員無法將更多的精力投入業務，這勢必降低對內控的重視度，削弱內控執行力。

（二）高校加強內部控制的必要性

高校加強內控制度建設有助于提升管理水平。伴隨著高校規模的不斷擴大，面臨的經濟業務類型也趨于多樣化，傳統的相對單一的會計控制、預算控制模式已經無法適應高校發展的要求，通過加強內控制度建設，構建全新的內控制度體系，創新會計控制手段，優化預算控制形式，可以推進高校管理水平向更高層級邁進，同時也能提升管理質量[2]。有利于高校的廉政建設，國家財政對高校的投資力度不斷擴大，如何管好用好財政資金是高校必須關注的問題，通過完善內控制度體系，可以約束和規范經濟業務行為，防范風險，打擊管理亂象，確保高校的穩健發展;有利于提升教育經費利用效率。高校加強內控制度建設，可以嚴格管控收支業務、避免重復建設等問題，減少資金浪費，提升資金利用效率。

二、高校內部控制建設中存在的問題

（一）缺乏良好的內控環境

內控環境在一定程度上制約內控建設的落實效果，然而當前部分高校存在內控環境欠佳的現象。一方面，管理者內控意識薄弱，對內控建設的重視度不夠，由于高校主要以承擔教學、科研任務為主，這決定了其工作重點更多地傾向于具體事務，更加關注如何提升教學質量和教學效率，而對于內控建設重視度不夠，沒有認識到內控制度建設對高校風險防范、工作效率提升的作用;由于高校大部分都是教育工作者，工作關注點不同，雖然可能具備一定的內控思想，但是相應的管理經驗和風險防范意識較為薄弱[3]。另一方面，治理結構設計全面性不足，部分高校在管理方面仍存在官本位思想，無法真正發揮學術權威的作用，行政權力關于學術權威，較難在內部形成民主監督的氛圍。

（二）風險評估體系不健全

受傳統管理模式的影響，部分高校的管理理念無法適應時代的發展要求，在風險管理方面也相對弱化，給高校發展帶來了一定的風險，主要表現在財務風險和運行風險兩個方面。以某高校為例，一方面，高校不注重健全財務內控制度體系，關鍵崗位的授權和分工不夠明確，核算方法相對傳統，沒有引入全面成本核算思想和方法，造成高校資金利用率不高。另一方面，部分高校沒有從戰略角度重視風險管理，內部各部門雖然具備相應的制度，但是缺乏風險管理方面的制度體系，也缺乏完善的風險管控和評估機制，未引入問責機制，獎懲標準和方法選擇不當，導致無法做到賞罰分明，制度權威性削弱，容易出現制度執行風險。

（三）監督機制作用無法有效發揮

高校缺乏完善的審計監督機制是影響內控建設效果的重要成因。部分高校不注重內控監督機制的設立，認為內審機構的設立未影響決策、執行的效果，而沒有看到其在防范風險、規范管理方面發揮的作用;此外，高校對于審計監督機構的定位不明確，審計監督機構的級別定位相對較低，缺乏獨立性，故而在日常管理活動中無法真正發揮監督約束作用。

三、制約高校內控建設的成因分析

（一）制度層面

制度不完善是影響高校內控建設的因素之一，缺乏完善、嚴謹、權威的規章制度，容易滋生腐敗。制度的保障性不強，部分高校雖然制定了內控制度，并完善了相應的獎懲機制，但是僅將其作為內部管控的工具，管理范圍主要集中在教學、教研、運營活動管理等方面，并且管理者是制度的主體，管理者意志影響制度的制定和執行，廣大教職工意志無法真正反映，制度保障性不強[4]。此外，制度執行不規范，主要表現在重大事項未實行集體決議制度，決策科學性和全面性不強;管理層薪酬管理不規范、科研經費管理不規范等，由于制度執行規范性不到位，規范性不強，不利于高校競爭力的提升，制約高校長效發展;高校的招生管理制度不完善，未實現與內控制度的有效匹配。

（二）體制層面

我國高校屬于事業單位，這決定了其在管理上具有一定的行政化色彩，雖然近年來逐漸提出去行政化改革，但是實際管理過程中行政化色彩仍較為濃重，這也引發了許多矛盾和問題，如官本位意識濃重、政務公開性不足、集權思維嚴重等。受傳統體制影響，高校內控建設過程中不可避免地會出現行政權力較為集中的情況，這會使得內控制度的制定和執行易受諸多因素的干擾，內控制度建設可能無法達到預期效果，最終影響高校戰略目標的實現。

（三）內外部監督層面

高校內控制度建設離不開完善的審計監督。就當前高校來看，部分高校缺乏完善的監督機制，審計監督機構的獨立性和權威性作用不明顯，審計方法相對落后，造成內審監督乏力。其一，內部監督體系不完善，缺乏完善的問責機制，責任監督制度不完善，造成高校運營管理過程中，權力的約束性不足，無法對權力行使主體界限和范圍進行明確，容易出現權責脫節的問題，造成內部腐敗問題;其二，內部監督機構的權力弱化，受行政化管理影響，內審監督機構不可能真正獨立，其職能權限也受到多方面的限制;其三，未發揮外部監督的作用，外部監督主要包括政府監督、社會監督等，由于外部監督的非連續性，造成外部監督存在時效性特點，無法長時間發展監督約束力作用。

四、高校加強內控建設的有效對策

（一）營造良好的內控環境

改善內控環境是高校內控制度建設的基礎。第一，科學設置組織架構、理順關系。高校要明確決策、執行、監督機構的權責，確保既相互制衡又相互協調，其中決策機構作為權力中心，要發揮統籌協調作用;執行機構要認真履職，負責具體內控活動的落實，執行機構主要包括高校的財務部門、教學部門、管理部門、后輔部門;監督機構是審委會，作為監審部門應獨立于學校系統之外，主要負責分別對決策層和執行層進行監督[5]。第二，健全議事決策體系。高校應成立領導班子，對校長負責制的實施意見進行完善，并修訂議事決策制度。在重大事項決策時，如“三重一大”事項決策，要召開集體會議由領導班子研究討論決定，也可以邀請相關專家到會，咨詢專家的意見，一旦形成最終決策，不能隨意更改;高校還應制定責任追究制度，以促使領導班子各成員認真履行集團決策，對結果負責。第三，重視關鍵崗位權責劃分。高校可依內部文件將關鍵崗位權責劃分以組織構圖的形式展示，從而更直觀的理順關鍵崗位的權責關系，在關鍵崗位權責劃分過程中要嚴格遵循不相容崗位相分離原則，實現權責利的統一。

（二）強化風險意識，構建完善的風險評估及防范機制

意識決定行為，作為高校的決策人員應強化風險意識，決策的成敗直接影響后期具體的管理工作，因而決策至關重要，在決策時要綜合對各項影響因素進行分析，可以借助科學分析模型，也可以通過定量分析法來提升決策的科學性，避免決策失誤給高校運營管理帶來風險。此外，高校還應重視構建完善的風險評估和防范體系，主要分為3步：

（1）搭建風險預警系統，高校可以成立專門的風險管控部門，并配備專業的管理人員，保證風險識別分析工作的持續性，同時還應開發適合高校的風險預警系統，在系統中設置能夠反映高校各種風險的指標，并對指標進行動態追蹤，實時對數據變化進行分析，對計劃執行情況與實際運行情況進行分析，預測可能出現的風險以及導致風險發生的成因，對可能出現的后果做出預判，劃分風險等級，當系統預測到中級風險、高風險時及時發出預警信息，為管理層提前制定應對方案提供依據，盡可能降低風險發生概率。

（2）引入問責制，高校可以根據風險的類型將具體的風險控制責任歸口到對應部門、崗位，明確風險管控直接負責人，通過建立責任追究體系，可以在具體業務執行過程中從橫向和縱向兩方面進行管控，即縱向上完善授權審批，強化控制作用，橫向上健全獎懲考核制度，以強化剛性約束。如此不僅可以大大提升工作效率，還能防范風險發生。

（三）重視業務活動的控制

1.預算業務內控

高校加強內控制度建設，應重視將內控思想納入預算業務各環節，從而確保預算業務的規范性。在預算編制時，高校要將預算目標分解、細化至各部門，由各部門根據年度發展計劃編制符合本部門的預算，同時明確各類業務預算測定時的標準和依據，確保編制的精準性;高校還要注重綜合采用定性分析法和定量分析法對相關標準進行分析，判斷其合規性，通過對部門預算加強精細化管理，保證預算編制全面性;高校各部門應將各項業務收支均納入預算范疇，增加編制主體，以確保預算編制能夠如實反映相關業務在收支方面的需求，通過完善預算編制內容提升業務準確性。在預算執行方面，高校預算執行要確保規范性，應制定詳盡的執行方案，作為審批和執行的依據，執行過程中嚴格遵循方案要求，以防止超預算情況，又或者出現業務頻繁調整現象;在審批時，要對審批流程進行梳理，明確界定權限，以實際情況為基準;對于出現超預算情況出現，必須嚴格執行預算追加流程，由責任主體提出申請，明確闡明調整因由，并報請各級負責人審批通過后方可調整預算。預算評價與監督方面，為保證預算業務內控，高校必須加強預算評價和監督，可以對各項預算業務落實情況進行績效考核，并建立相應的獎懲制度與之相匹配，在年度末對本年度的考評結果進行評價分析，及時發現預算執行中存在的問題，并調整。對于預算執行較好的部門給予獎勵，對于預算落實不到位的部門，針對不合理部分追究相關責任人。

2.收支業務的內控

高校對于收支業務的控制應遵循《會計法》《事業單位財務規則》《事業單位會計制度》《高校內控基本規范》等相關法律法規制度。收入方面，高校對于各項收入應嚴格執行國家統一的財務會計制度標準，進行確認、計量和記錄，對于財務部門撥付給高校的專項資金以及其他非財政補助性收入，應統一納入高校收入進行核算監督，避免往來款項掛賬，不能設立賬外賬、私設“小金庫”;對于高校的非稅收入，必須嚴格按照制度要求執行收繳分離制度，對于需要上繳國庫的部分及時足額上繳，不能隱瞞、截留、挪用、坐支;為了對高校各項收入進行統一化管理，可以將各項收入統一納入財務部門進行集中管理、集中核算。支出業務方面，高校應建立健全支出管理制度，將各項支出統一納入單位預算，由財務部門對支出業務進行統一核算、統一管理;可以制定完善的支出審批程序，凡高校業務支出必須由經辦人員在學院辦公系統提出申請，由業務部門和財務部門負責人確認審核簽字，再報請分管業務的副院長和院長進行審批，經辦人員依據報批單和相關原始憑證等在財務部門進行初審，實現會計監督，由財務部門負責人審核簽字后報請分管財務的副院長和院長簽批，審批完成后，方可由出納人員辦理支出手續。

（四）完善內部控制制度

為加強對高校內部權力運行的制約和監督，高校應重視完善內部控制制度。高校應以《會計法》《財務管理基本規范》等為依據，制定符合單位實際的內部控制制度，由財務部門牽頭，聯合多部門共同制定，制度制定過程中收集多方意見，全員參與，確保制度全面性和合理性;高校應完善議事決策制度，對于高校重大事項的標準和范圍進行明確界定，如“三重一大”事項決策時，要采取專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等多種方法相結合的決策方式，以確保決策科學、合理，還可以建立決策問責制度，對決策執行效果進行追蹤問效[6];內控制度中要健全崗位體系，實行不相容崗位相互分離，對各崗位職責及權限進行梳理分析，分離不相容崗位，以確保各司其職，既相互協調，又相互約束。

（五）健全內控保障機制，強化審計監督

高校應重視建立健全審計監督機制，使高校審計部門職能由簡單的查錯糾弊向對內控建設進行分析、評價，并提出可行性建議轉變，強化審計監督職能。第一，明確審計的權限范圍，提升審計的價值，高校可以定期組織開展專項審計活動，對審計的范圍和目的進行明確，制定詳細的審計計劃，不僅要對會計賬目進行審查，還要監督內部控制制度建設執行，尤其要關注重點業務流程制度的設計是否科學、合理，執行過程是否嚴謹，對項目預算編制、預算執行進行審查，并編制審計報告，向院長和副院長披露內審中存在的問題并提出合理化建議。第二，審計監督活動的開展，高校審計部門不僅要對各部門的工作效率情況進行監督，還要做好內控建設的評價審計，對于高校的重要業務活動要做到持續動態監督，并進行評估。第三，實行經濟責任制管理，高校可以實行責任制管理，將預算控制、會計控制等工作的執行情況納入各責任人的考核范圍，以強化責任人履職意識。

結語

習近平總書記在北京大學師生座談會上強調“教育興則國興，教育強則國強”，由此可見，我國高度重視教育問題。要推進高校教育健康發展，一方面要重視創新教育理念，提升教育水平;另一方面要重視科學管理，高校的管理水平直接影響教育水平。現如今，為加強對高校管理，推進高校規范化、科學化發展，對于高校管理提出了更高的要求，高校必須建立維護公益性、調動積極性的內控管理新機制，有效發揮教育資金的作用，保證公共服務效果和質量。內部控制制度是強化約束管理的有力工具，高校應從思想上高度重視，提升對內部控制理論和實踐的認識，將內控制度建設貫穿于高校各個部門、各個環節，同時強化對關鍵業務活動和財務活動的管控，重視內控評價的開展，提升內控的有效性，為高校長遠發展助力。

參考文獻：

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[6]朱杏.高校內部控制存在的問題及對策[J].今日財富，2018（01）：192.