精準扶貧視角下我國政策性農業保險現狀分析

高彧穎 曹瑩玉 劉雯靜

摘要： 政策性農業保險有助于我國扶貧事業的發展，也有利于促使農業扶貧的金融結構更加完善，更好地幫助農戶快速脫貧。相比于傳統型政府以平均的方式扶貧，政策性農業保險扶貧就更加具有針對性，可以進行差異化分析，并且根據不同的情況具體問題具體分析，更加具有公平性。本文根據歷年農業方面的統計數據，得出在政策和保險公司兩個方面中機制設計的合理化建議，以此來改變我國政策性農業保險的環境。為我國扎實推進脫貧攻堅的開展，為實現農村全面小康打下良好基礎。

關鍵詞： 精準扶貧? 農業保險? 國家政策輻射

自然災害的頻繁發生直接影響了農村居民的收入，而農村居民收入是貧困居民數量波動的不穩定因素之一。近幾年來，精準扶貧在我國一直都是一個熱點話題，農業保險作為政策性金融扶貧的眾多方式之一，在農村地區擁有明顯的優勢地位。我國的中西部地區一直處于經濟欠發達狀態，貧困人口較多。因此，國家在推進精準扶貧的同時，不斷創新扶貧發展思路，推進政策實施。

1994年，我國提出第一個明確性的扶貧開發行動綱領。①2016年，人民銀行、財政部、銀監會、保監會、扶貧辦提出創新發展精準扶貧保險產品和服務，擴大扶貧地區農業保險覆蓋范圍，健全各大保險服務體系，支持地區開發特色農產品價格保險，個別地方給予一定保險補貼。②

據國家統計局全國農村貧困監測調查，按現行國家農村貧困標準測算，2018年末，全國農村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人;貧困發生率1.7%，比上年下降1.4個百分點。黨的十八大以來，全國農村貧困人口累計減少8239萬人。截至2018年末，全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人;貧困發生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點。③

可以看出我國農村貧困人口仍多數集中在西部經濟發展相對滯后的地區，各級政府的脫貧任務依然繁重。但與之前相比全國農村貧困人口總體減少了1386萬人。農業扶貧放大資金扶貧政策的效果，推動了扶貧工作的開展。對此合理建議政府有關部門完善農業保險扶貧的相關法律法規以及相應的上層建筑。大力支持相關保險產品的開發，以縮小各地區與全國農村平均收入水平的差距，促進農村全面奔向小康。

一、我國政策性農業保險的現狀

從1982年開始，由保險公司和一些民政農業部門為主導開辦的一些農業保險業務開始出現，到2013年時，我國農業保險試點范圍進一步擴大，至此我國政策性農業保險正式形成。期間，由于我國保險業發展起點低，速度緩慢，導致農業保險發展滯后，過程曲折緩慢。

農業保險是專為農業生產者在從事種植業、林業、畜牧業和漁業生產過程中，對發生意外事故或疫病、遭遇自然災害、疾病等事故所造成的經濟損失進行補償保障的一種保險。④在市場經濟中，我國扶持農業發展的主要手段是政策性農業保險，這種方式能夠在世貿組織規則允許的范圍內，對我國農業生產發展實施有效保護，從而促進農村經濟的發展。農業保險也是我國解決“三農”問題的重要內容。我國的農業保險模式主要特點如下：一是農業保險險種主要由政府農業保險專業機構或保險公司所提供;二是農業保險險種少、保障程度低、保障范圍小，承保類別單一，主要承保農作物，承保畜禽等飼養動物較少;三是參與農業保險是強制性的，這種強制在一般情況下是與農業生產貸款相聯系的;四是種植業與養殖業保險賠付特征差別明顯。

二、農業保險的作用

政策性農業保險是精準扶貧的一種重要手段，農業發展能夠帶動當地經濟水平的提高。但我國中西部經濟發展落后，精準扶貧與政策性農業保險相結合是必然的。農業保險的經營目的是更好地為國家的農業產業提供可靠的保障性服務，改善農民預期產業收入，走向雙贏。

（一）農業保險能夠降低風險，實現預期產業增收

農業保險是為了幫助農戶把在農業生產過程中的風險降到最低。它保障了國家糧食的平穩效益，為政府減輕負擔。而農戶作為農業保險的服務對象，在農業保險精準扶貧的機制下，農業保險發揮了風險防范和災后賠付功能，農民的生產積極性更加高漲，生產投入增加，消費能力大大提高，從而拉動整個農村經濟的快速發展，實現產業增收，從而穩健脫貧。

（二）農業保險能夠提高農民資信，實現經濟發展

收入的不穩定性只是農業保險不穩定性的因素之一，更多的還受制于當地特色產業的發展，導致融資困難、資金短缺等問題。保險有利于當地資源的合理化配置，為當地的產業體系發展提供更多可能性，在保障優勢產業的情況下大力發展劣勢產業，實現當地的經濟發展。

（三）農業保險有助于實現精準扶貧

農業問題直接影響糧食問題，而現在農業現代化程度低下、生產技術落后、農業產業結構不合理、市場競爭力弱等都是阻礙我國農業發展的原因。農業保險作為農業扶貧的一個有效手段，為我國農業發展做出了巨大貢獻。農業保險能夠有效地分散和化解農業生產經營中的風險，其風險保障與經濟補償功能完美契合貧困地區農業生產者的需求。

三、存在的問題

（一）我國保險市場有效需求不足，制度發展滯后

農業生產和經營風險的客觀存在，必然形成對農業保險的巨大需求。我國農業保險有效需求明顯不足的主要原因在于：超小規模的土地經營客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能;保險經營以商業模式為主;我國農業保險險種少，農業保險制度發展滯后。當前，我國農業保險產品的結構不合理，險種可選性小，可保農作物少，不能滿足市場的多樣化需求。農業保險產品缺乏創新，產品開發創新能力弱，農業保險產品劃分不夠細致，做不到真正的“因地制宜”;為提高農業保障水平，應配合財政部門擴大對我國農業保險試點的規模，相關部門應該進行政策研究，進一步提高農業保險保障水平，推動農業保險高質量發展。根據銀保監會保險公司經營情況表⑤可以得出，我國農業保險有效需求明顯不足，且保險賠付金額遠高于保費收入，部分賠付金額由國家財政支持和補貼，使保險公司和農戶經濟壓力得以減小，但相對部分農戶而言，農業保險費高昂、費率較高，抑制了農戶對農業保險的需求。

（二）農業保險行業缺乏專業性人員

我國保險業發展歷程跌宕起伏，受到各種因素的干擾，致使保險業人才斷層巨大。目前我國保險從業人員現狀是：經驗型多，知識型少;保守型多，開拓型少;單一型多，復合型少。因此，保險公司應當提高保險服務業質量，全面提高員工素質。

（三）保險中介機構缺位

規范化的保險中介機構活躍在保險市場上，是現代保險市場成熟的重要標志之一，對保險的供求雙方均能起到重要的媒介和橋梁作用。以往我國保險公司幾乎全部依靠自身的展業隊伍承保農業保險，沒有充分利用農村保險代理和保險經紀公司這一中介形式。當今信息時代，保險業的發展也離不開互聯網，我國政策鼓勵專業中介機構探索“互聯網+保險中介”的形式，借助互聯網開發形成新的業務平臺，鼓勵保險公司積極改革現行個人代理人模式，縮減管理團隊層級。保監會還表示，支持專業中介機構通過資本市場募集資金和交易股權。⑥

（四）農民投保意識不高，心有疑慮

首先，農戶投保意識不強，大部分人不了解農業保險，沒有風險控制的觀念。農戶對保險存在認識上的偏差：一是質疑保險對生產和生活的保障作用，農民受到傳統觀念的影響;二是依賴于保險，購買保險之后，對于防災防損意識薄弱，最終導致損失擴大;三是道德風險，由于農業生產的分散性，保險公司監督力度不夠，農戶法律意識淡薄，容易觸犯國家法律。其次農業保險風險大、保險費率過高，農戶難以承擔。

（五）我國農業保險的再保險機制和再保險市場尚不完善

目前我國農業保險的風險分散機制不夠完善，成立完善的農業再保險公司市場體系刻不容緩。完善農業再保險的相關法律條例為我國農業再保險提供完善的法律支撐;農業再保險相關技術人才欠缺，限制了農業再保險業務的發展。國家可以在財政上進行補貼，創新完善更加符合保險公司的補貼方式。從銀保監會公布的近三年數據來看，農業保險原保險保費收入持續增長，再保險體系不斷完善。⑦

（六）精準扶貧的實施過程中難以做到“精準”

由于扶貧對象界定模糊，數字弄虛作假現象頻出，舍不得脫“貧困帽”，擠占浪費國家扶貧資金;人情扶貧、關系扶貧，造成應扶未扶、扶富不扶窮等社會不公，滋生腐敗。表面上看，粗放扶貧是工作方法存在問題，實質反映的是干部群眾觀和執政理念的大問題，不可小覷;現行的扶貧制度設計存在缺陷，不少扶貧項目粗放“漫灌”，針對性不強，更多的是在“扶農”而不是“扶貧”。

五、建議

（一）創新農業保險

推動農業保險產品的多樣化，在其基礎上加強農業險種的創新和豐富，對不同的農業產品因地制宜地推出帶有當地特色的農業保險產品。在農業保險的宣傳銷售渠道進行創新發展，通過互聯網進行網絡銷售，拓寬銷售渠道;保險合同條款的通俗化，大部分農戶面對繁雜冗長的保險條款會產生誤解，不利于農戶理解保險產品和保險工作的開展。

（二）建立相應的機構組織，協商各職能部門關系

為了保證農業保險的全面推行和實行，我們應該立足于農業保險發展實際，健全農業保險制度。為了精準快速提升扶貧效果，建立相關的農業扶貧、信貸扶貧等。拓寬扶貧體系與其他相關機制相結合。國家與保險公司聯合創新農業保險產品的險種，拓寬農業保險保障覆蓋面。

（三）高度重視農業保險，堅持政策性農業保險的道路

政府作為市場調節的杠桿，應出臺適合農業保險發展的相關法律規定，做到農業保險政策切實落地，使得政策保障作用有效發揮，協助農戶脫貧。財政部門應對下撥的補貼性財政資金做好合理分配，以保證操作合法合理。保險作為風險保障和經濟補償的社會治理機制能夠充分發揮其資金融通功能，緩解貧困地區的融資壓力，推進農村經濟快速發展，為精準扶貧和全面小康社會實現奠定堅實的基礎。

（四）完善保險公司產品和機制

保險行業使現代金融服務體系層次更加豐富，大力發展保險行業有利于優化金融體系結構，使保險這一手段充分融入到脫貧工作當中，轉移農業風險，降低農業生產成本。保險業資產占比小，增長空間大、體系層次有待豐富。為了更好地發揮出保險的風險管理作用，推進脫貧攻堅戰略的實施，由此，建議對保險公司提出一系列的創新要求，拓寬保險產品的思路角度，創新更多的產品。

1.針對不同地區因地制宜地推出不同的保險種類，有效地擴大保險產品的覆蓋范圍，發展特色農業扶貧保險。降低保險產品價格、保險成本、更新保險精算公式，提高農戶農業保險投保率，實現愿保盡保。

2.積極鼓勵保險代理人大力推銷農業保險產品，擴大農業保險的宣傳力度。深化農戶對政策性農業保險扶貧觀念的理解，有效地幫助農戶脫貧，減小政策性農業保險在農村發展的阻礙。

3.完善公司體系，建立健全保險公司各項制度。在保險公司建立專門的農業保險扶貧部門，致力于專業化，針對每個地區的特點推行不同的農業保險扶貧政策。

（五）政策性農業保險扶貧保障機制的完善

農業扶貧機制的存在價值就是當發生重大自然災害時，讓農民的經濟損失程度降到最低，激發農戶生產勞作的積極性，擺脫貧困的枷鎖。與傳統型農業扶貧政策相比，政策性農業保險扶貧更加能提高保障水平，使得每戶的保障都具有針對性，進行差異化的保障。我國目前沒有專門的農業保險扶貧的法律法規，國家財政補貼下的農業保險也收效甚微。為了擴大農業保險扶貧的范圍，讓西部欠發達地區能夠利用當地的特色擺脫貧困，亟待深化農業保險機制改革。

1.由于我國東西部地區的差異性，導致各地區種植物也不盡相同。應因地制宜地制定各個地區的特色險種，提高農業保險扶貧的精準程度，做到每個地區都有不同的側重點，通過發展地方特色農業走上致富脫貧的道路，推進農業保險產品的完善發展。

2.農業保險與其他保險不同。農業保險作為政策扶貧的重要手段，旨在對農戶的保護和支持，其自身也離不開外部力量的支持。政府作為國家主要的監管主體，應當建立健全農業保險政策保障機制，完善相關保險法律。出臺國家相應法律法規為扶貧提供指導方向，地方再依據新的法規建立地方專項扶貧立法與實施準則，加強對農業保險政策的保障。

3.推動農業保險的再保險制度創建，多方向、多角度分散農業風險，防控農村經濟市場風險，有效地進行農業的風險控制。建議根據不同地區的經濟水平采取差異化財政補貼政策，集中更多的財政資金支持以農業產業為支柱、經濟發展落后、地方財力不足的貧困地區。

六、總結

根據國家精準扶貧機制，通過對政策性農業保險現狀的分析，從三個方面總結出農業保險發展的結論。

（一）農業保險方面

推動農業保險的轉型升級，擴大農業保險的覆蓋面，有效激發農戶的生產積極性，從而推進脫貧事業;提高農業保險保障水平，增加農業保險在保險市場的比重，不斷完善農險保險險種;完善市場體系，細分市場，推動農業保險的工作進展。

（二）扶貧

解決扶貧中的“漫灌”問題，使扶貧更加具有準確性和針對性，有效地解決扶貧困境。

（三）政府政策

完善各級政府的法律機制，提高農業保險保障水平，結合農業產業結構調整和生產成本變動，建立農業保險保障水平動態保障體制。

（四）社會價值

促進社會經濟發展，助力“十三五”扶貧開發工作目標的實現，貫徹落實“2020”全面奔向小康的思想。

注釋：

①數據摘自《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）》國發【1994】30號。2016年發布國務院關于印發國家八七扶貧攻堅計劃的通知。

②關于金融助推脫貧攻堅的實施意見。

③國家統計局《2018年中國農村貧困人口減少1386萬人》2019.2.15發布以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地認真貫徹精準扶貧方略，扶貧脫貧。

④2012年《農業保險條例》中第二條“本條例所稱農業保險，是指保險公司根據農業保險合同，對被保險人在農業生產過程中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動。”

⑤2018年1-8月財產保險公司經營情況表可知原保險保費收入中農業保險保費收入110921.79萬元，原保險賠付支出的保險金額為12304838.88萬元數據是保險業執行《關于印發<保險合同相關會計處理規定>的通知》（財會[2009]15號）后，各保險公司按照相關口徑要求報送的數據。

⑥2015年9月為進一步推進保險中介市場深化改革，促進保險中介市場有序健康發展，保監會發布《中國保監會關于深化保險中介市場改革的意見》。

⑦2月12日，北京商報記者獲悉，人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部等五部委日前聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），其中指出將組建中國農業再保險公司，完善農業再保險體系。

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作者單位：西安財經大學經濟學院陜西省信用研究中心