關于公共財政預算績效評價的思考

劉敏 王宏斌 程文

摘要：實施公共預算績效管理，是中共中央、國務院中發[2018]34號文件明確構建全方位預算績效管理格局的具體要求。如何推進公共預算績效管理，實施公共預算績效評價，這是目前各級財政部門和第三方機構都在研究、探討、實踐的一個重要課題。為此，文章就公共預算績效評價進行闡述，以便為各地推進實施公共預算績效評價提供參考借鑒。

關鍵詞：公共預算;績效;評價

為切實加強公共預算績效管理，促進公共預算績效評價，提高公共預算資金使用效益，提升公共預算管理水平，現就如何開展公共預算績效評價進行闡述，供各地實踐時參考借鑒。

一、評價目的

通過公共預算績效評價，一方面，要促進地方政府和財政部門加強預算收入管理，堅持財政收入預算與經濟發展水平相適應，促進政府財稅部門積極穩妥、實事求是、講求質量地組織預算制定，嚴禁脫離實際制定增長目標，嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁收取超額稅費、虛收空轉;促進政府財政部門加強債務管理，嚴禁超出限額舉借政府債務。另一方面，要促進地方政府和財政部門加強公共預算支出管理，堅持有保有壓、統籌兼顧、量力而行、突出重點的原則，著力支持國家、地方重點領域改革和重大發展戰略，提高保障和改善民生水平，確保財政資源高效配置，增強財政可持續性。

二、評價范圍

按照財政部門委托評價的要求，對公共預算進行績效評價。其評價范圍主要包括對公共預算資金安排、使用、管理及其績效情況的評價。這里的公共預算不是指某一級政府機關單位的部門預算，而是指某一級政府的大財政預算。

三、評價內容及評價指標和標準的設定

公共預算績效評價內容重點應對公共預算編制（投入）、執行（過程）、績效（產出和效果）等情況的評價。根據這一內容要求，從財政預算編制、財政預算執行、財政預算績效等三個方面進行細分量化和共性評價指標設定，其中：一級指標3個，二級指標23個，三級指標61個。評價得分采用百分制。

財政預算編制（投入20分）

1. 地方財政預算編制內容的合法性（10分）：（1）收入預算編制的合法性（3分）;（2）支出預算編制的合法性（4分）;（3）預算收支結果的平衡性（1分）;（4）預算收支編制的完整性（1分）;（5）預算收支編制的精準性（1分）。

2. 地方財政預算編制程序的合規性（1分）：（6）編制程序的合規性指標（1分）。

3. 地方財政預算編制方法的科學性（4分）：（7）依據的充分性指標（1分）;（8）方法的先進性指標（1分）;（9）原則的合理性指標（1分）;（10）編制預算的績效性指標（1分）;

4. 地方財政預算財力與地方政府職能的匹配性（2分）：（11）地方政府財權與地方政府事權匹配率指標（2分）。

5. 地方財政供養人員的合理性（1分）：（12）地方財政供養人員控制率指標（1分）。

6. 地方政府債務的風險性（2分）：（13）債務率指標（1分）;（14）償債率指標（0.5分）;（15）逾期債務率指標（0.5分）。

財政預算執行（過程40分）

7. 地方財政預算執行的合法性（14分）：（16）收入預算執行的合法性指標（7分）;（17）支出預算執行的合法性指標（7分）。

8. 地方財政預算執行分析的時效性（1分）：（18）分析的效率性指標（0.5分）;（19）分析的績效性指標（0.5分）。

9. 地方財政預算調整的合法性（0.5分）：（20）調整程序的規范性指標（0.5分）。

10. 地方財政決算編制的規范性（1.5分）：（21）編制決算方法的可行性指標（0.5分）;（22）編制決算的合規性指標（1分）。

11. 地方財政收支結果的真實性（1.5分）：（23）財政平衡的真實性指標（1.5分）。

12. 地方財力分布的合理性（5分）：（24）地方財力增長的可持續性指標（2分）;（25）地方財力分布結構的合理性指標（3分）。

13. 地方財政預決算公開（1.5分）：（26）預算的公開性指標（1分）;（27）決算審計結果的公開性指標（0.5分）。

14. 地方政府性基金預算管理（1.5分）：（28）征收依據的適用性指標（0.5分）;（29）基金使用的合規性指標（0.5分）;（30）基金收支的平衡性指標（0.5分）。

15. 地方社保基金預算管理（4分）：（31）政策執行的到位性指標（1分）;（32）基金管理的規范性指標（1分）;（33）基金收支的平衡性指標（1分）;（34）基金運行的風險性指標（1分）。

16. 地方國有資本經營預算管理（1分）：（35）經營收入實現比率指標（0.5分）;（36）經營支出實現比率指標（0.5分）。

17. 地方政府采購管理（1分）：（37）采購預算執行率指標（0.5分）;（38）采購節約率指標（0.5分）。

18. 地方財政預算資金管理（3.5分）：（39）一般公共財政年終結余結轉率指標（0.5分）;（40）一般公共財政年終結余結轉變動率指標（0.5分）;（41）地方總預算暫存暫付率指標（0.5分）;（42）預算資金運行的安全性指標（2分）。

19. 地方財政改革管理績效（4分）：（43）財政收入管理改革績效（1分）;（44）財政支出管理改革績效（1分）;（45）地方財政體制改革績效（1分）;（46）地方財政制度創新績效（1分）。

財政預算績效（效果40分）

20. 預算經濟效益（16分）

（47）地方財政總收入占GDP的比重指標（3分）;（48）稅收收入的占比指標（3分）;（49）稅收收入占比的變動率指標（3分）;（50）非稅收入的占比指標（2分）;（51）非稅收入占比的變動率指標（2分）;（52）財政支出乘數指標（3分）。

21. 預算社會效益（15分）：（53）地方城鎮居民人均可支配收入的變動率指標（3分）;（54）地方農村居民人均純收入的變動率指標（3分）;（55）地方人均受教育年限的變動率指標（3分）;（56）地方人均期望壽命的變動率指標（3分）;（57）地方城鎮登記失業率的變動率指標（3分）。

22. 預算生態效益（7分）（58）地方空氣質量的變動率指標（2分）;（59）地方人均公共綠地面積的變動率指標（3分）;（60）地方萬元GDP能耗的變動率指標（2分）。

23. 公共預算社會公眾滿意度（2分）：（61）公共預算滿意率指標（2分）。

四、評價原則

1. 堅持科學規范的原則。公共預算績效評價必須嚴格執行規定的程序，按照科學可行的要求，采用定性與定量分析相結合的方法。

2. 堅持公正公開的原則。公共預算績效評價必須符合客觀、真實、公正的要求，堅持依法公開并接受各方監督。

3. 堅持績效相關的原則。公共預算績效評價總體應圍繞公共預算及其產出績效進行，做到評價結果能夠清晰地反映公共預算和產出績效之間的緊密對應關系。

五、評價方法

公共預算績效評價方法總體采用詢問查證法、因素分析法、實地踏看、問卷調查、比較法、訪談座談法、成本效益分析法、專家評議法等。

六、評價依據

1. 《中華人民共和國預算法》等相關法律法規規章;涉及被評地區財政部門與公共預算相關的專項法規制度辦法等。

2.? 被評地區相關年度統計資料、被評地區相關國民經濟發展計劃及執行結果情況資料。

3. 被評地區財政年度預算、決算相關資料，包括預算編制意見、草案、正式預算和決算，向政府、人大專題報送的有關預算、決算報告，預算執行分析、總預算、部門單位預算相關會計核算報表資料等。

4. 被評地區財政預算管理改革相關文件、制度、辦法。

5. 與公共預算有關的專項檢查結果。包括審計部門、財政部門組織開展的公共預算、決算審計報告或專項檢查結果資料。

6. 項目組績效評價指標考核表評分所要求提供的各項評價文件資料等。

七、評價程序

公共預算績效評價工作一般按照以下程序進行：

1. 根據委托財政部門要求，確定公共預算績效評價項目對象，明確項目具體要求。

2. 按照規定時間，及時搞好公共預算績效評價前調查，根據實施項目的具體績效目標，設計公共預算績效評價有關表格，并與被評單位對接聯系，收集項目績效評價基礎工作資料。

3. 下發公共預算績效評價通知，并要求被地區政府財政部門做好自評工作，搞好有關表格填報及自評報告撰寫工作。

4. 成立公共預算績效評價組，確定績效評價工作人員;明確工作范圍和職責，召開評價小組成員會議，提出對公共預算績效評價的要求，明確項目評價的總體時間和人員分工安排。

5. 認真研究制訂公共預算績效評價工作方案。重點明確公共預算績效評價目標內容、評價方法和依據、評價步驟和人員分工及評價紀律工作要求等。

6. 實施公共預算績效評價，到被評單位進行現場審核調查，及時、完整、真實地收集公共預算績效評價相關資料，并對相關資料進行審查核實，做好評價得分初評取證底稿;評價組對各項初評底稿及資料進行整理、匯總，進行綜合分析并形成公共預算績效評價分項指標評價得分結論。

8. 根據現場實施結果情況，撰寫公共預算績效評價報告，在征求被評單位意見基礎上，提交正式公共預算績效評價報告;同時，搞好公共預算績效評價項目檔案整理歸檔工作。

八、評價結果

公共預算績效評價結果采取評分與評級相結合的形式。根據得分情況將評價結果劃分為四個等級：90分（含）～100分為“優”;70分（含）～89分為“良”;60分（含）～69分為“一般”，60分以下為“不合格”。項目組可根據公共預算績效指標表所確定的指標分值，逐項進行審核打分，得出評價結果，并在公共預算績效評價報告中予以列示。

參考文獻：

[1]中共中央，國務院.關于全面實施預算績效管理的意見（中發[2018]34號）[Z].2019-09-30.

[2]財政部.關于印發《預算績效評價共性指標體系框架》的通知（財預[2013]53號）[Z].2013-05-03.

（作者單位：江蘇天元會計師事務所有限公司）