新形勢下耕地保護措施建議探討

王朝廷

摘? 要：新時期經濟發(fā)展下耕地資源日益緊缺，為提高耕地保護水平還需要從多方面進行研究與探索。文章通過對我國當前耕地保護存在問題進行分析，對耕地保護提出相應的方法對策。

關鍵詞：耕地保護;耕地資源;保護措施;耕地問題

引言

在經濟建設的推動下，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐不斷加快，對土地資源的需求不斷加大。但是，我國人口眾多，土地資源極為珍貴，在大量侵占耕地的背景下，諸多耕地問題浮出水面，影響了糧食作物的產量，破壞生態(tài)環(huán)境，嚴重阻礙了經濟社會的和諧發(fā)展。所以，把握新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護存在的問題，并準確分析其中的原因，同時提出加大宣傳、完善監(jiān)督、重視生態(tài)環(huán)境、提高補給耕地質量等對策，對推動耕地保護的順利進行極為重要。

1當前我國耕地保護存在的主要問題

1.1客觀方面存在的問題

客觀方面主要是現階段經濟發(fā)展的特點所帶來的，現階段我國仍舊處于城市化用地規(guī)模不斷擴張的階段，這是經濟發(fā)展的必然結果，也符合市場經濟的發(fā)展特點。在這個過程中必然帶來較大規(guī)模的土地使用，占用一定的耕地也是必然。現階段我國經濟發(fā)展已經從資本約束轉變?yōu)橘Y源約束，其中土地資源約束是重要約束之一。這就導致中央層面和地方層面在很多地方出現了“博弈”，中央層面由于地方層面為了得到較多建筑用地而采取了很多的措施，前者必須為了保護耕地而采取更多的措施。

1.2部分地區(qū)耕地受污染嚴重

當前我國耕地保護工作的重點在于保護耕地的質量和數量，忽視了對耕地的生態(tài)保護。在很多城市郊區(qū)、鐵路沿線、工業(yè)園附近等企業(yè)聚集區(qū)域，有些重污染企業(yè)未按規(guī)定對廢水、廢氣、廢料等進行處理就直接排放，對周圍的耕地造成了污染。耕地土壤表層在大量污染物的影響下，耕地肥力降低，耕種農作物質量和產量嚴重下降，久而久之，就會導致耕地拋荒。當前，針對污染工業(yè)企業(yè)的處罰措施主要集中在罰款單一形式，通過現實效果來看，并未達到有效遏制污染工業(yè)企業(yè)“三廢”排放的目的。另外，由于耕地污染的最大受害者是農民，而罰金卻很少發(fā)給農民^[1]。

1.3農民對耕地保護的意識仍然不強

自古以來，耕地就是農民的命根子，保護耕地就是保護自己的飯碗。但現實中，農民保護耕地的積極性并不高，有的撂荒耕地，有的利用承包耕地發(fā)展林果業(yè)，還有的在承包耕地上挖砂取土、建墳墓、搞非農業(yè)建設等。造成這種現象的根本原因是耕地產出效益偏低，農民種地賺不到自己所希望的收益，有些地區(qū)種地甚至賠本。加上新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設的快速發(fā)展，農村大量青壯年勞動力進城打工，耕種土地的多為婦女和老年人，多是長期病號，根本無力把承包地耕種好、經營好，致使農村一些偏遠山區(qū)耕地荒蕪流失。

1.4國家層面耕地保護補償激勵機制尚未健全

眾所周知，近年來，國內一些經濟發(fā)達地區(qū)，如廣東、江蘇、浙江等地結合自身的經濟條件陸續(xù)開展探索并初步建立地方耕地保護補償的實踐模式，但耕地保護補償激勵政策在國內尚屬探索階段，各地經濟發(fā)展條件存在較大差異，而國家層面缺乏統一的指導政策，這給地方出臺政策造成一定難度。耕地保護補償激勵需要在財政預算中安排大量資金，部分地區(qū)經濟基層薄弱、財政緊張，而國家層面沒有提供統一的補償激勵資金支持，耕地保護補償激勵資金難以保證，政策落實不理想。

2新形勢下耕地保護措施建議

2.1宏觀層面應當采取的措施

首先，需要在國家的層面上給出統一且完整的國土規(guī)劃，根據各個地區(qū)不同的特點入手，構建符合各個區(qū)域協調發(fā)展的國家國土規(guī)劃、省級國土規(guī)劃，對各個省之間的耕地保護指標、產業(yè)布局、城市布局及發(fā)展框架等進行明確，確保各個省在發(fā)展過程中有章可循。從宏觀的層面將土地空間布局解決之后，為中層、基層上落實具體的耕地保護制度把好方向，禁止出現各自為政、混亂發(fā)展的局面。在國民經濟計劃體系中，土地供應應當納入到其中，構建出符合新時代的土地計劃和管理制度^[2]。

2.2重視生態(tài)保護，耕地綜合質量

耕地具有涵養(yǎng)水分、凈化空氣、調節(jié)氣候、營養(yǎng)動植物等諸多功能，加大耕地保護力度，對促進生態(tài)平衡具有極其重要的作用。以前，對耕地保護的目的在于提升其經濟價值，卻忽視了其生態(tài)價值，所以，在實際耕地保護工作中，要對保護耕地生態(tài)價值的地方政府和農民給予相應的獎勵，以起到引領的作用。一是，對鐵路沿線、城市郊區(qū)等工業(yè)企業(yè)聚集區(qū)域的耕地進行重點保護，實施動態(tài)監(jiān)測;二是，地方部門要加大對污染企業(yè)的監(jiān)管力度，嚴禁未經處理的“三廢”排放，一經發(fā)現加重處罰;三是，要求農民保護耕地，禁止在耕地內傾倒垃圾。

2.3要嚴格永久基本農田用途管制

開展永久基本農田劃定，是黨中央的決策部署。對基本農田加上“永久”二字，體現了黨中央、國務院對耕地保護特別是基本農田保護的高度重視，表明了國家嚴格基本農田保護的態(tài)度。因此，地方各級政府必須明確永久基本農田是對基本農田實行永久保護，永久基本農田不得“非農化”。要強化永久基本農田對各類建設布局的約束，經劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得占用或改變用途的規(guī)定要堅決執(zhí)行到位。要嚴格土地利用規(guī)劃管控，經批準的土地利用規(guī)劃，除國家重點能源、交通、水利工程外，其他項目建設不得調整土地利用規(guī)劃，確需調整的，也要嚴格控制占用耕地^[3]。

2.4國家層面出臺耕地保護補償激勵政策，強化頂層設計、政策引領

目前大部分省份都積極開展耕地保護補償激勵機制建設，相繼出臺了一些地方性政策文件，但由于缺乏國家層面統一的指導性文件，各地區(qū)的政策內容不一，推進深度廣度不同，開展耕地保護補償激勵工作的指導思想、基本原則、主體目標等都沒有統一規(guī)定，不利于全國耕地保護整體工作的開展。多數省份也呼吁從國家層面出臺指導性文件，加強頂層設計，明確建立耕地保護補償機制的硬性要求，確定耕地保護補償對象、補償范圍、補償條件等。因此建議國家層面出臺耕地保護補償激勵政策，指導各地開展工作，并從國家層面統籌安排資金，支持各地開展工作。

2.5重視考核，防范風險，建立完善的績效考評制度和資金監(jiān)管體系

完善的耕地保護績效考核制度和資金監(jiān)管體系是建立耕地保護補償長效機制的重要內容，各地已進行了有益探索。如浙江省將耕地保護補償工作納入政府工作績效考核和耕地保護責任目標考核，根據耕地保護責任落實、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等情況確定補償資金分配方案，將補償資金發(fā)放與耕地保護實際成效相掛鉤，以績效為導向，突出“先進引導”作用，調動基層保護耕地的主動性和積極性。同時將資金分配方案向社會公開，互相監(jiān)督，確保公正，防范風險。四川省建立了耕地保護基金管理系統，實現了耕地保護基金的數字化、網絡化和規(guī)范化管理，同時還將該系統與銀行系統聯網，全面、及時、準確掌握耕地保護基金發(fā)放情況。

結語

綜上所述，新時期經濟發(fā)展下要想守住耕地保護紅線，落實節(jié)約集約用地機制，人們需要全面摸清我國國土面積，建立國土空間規(guī)劃體系，落實各項用途管制制度，采取耕地保護措施，同時堅守節(jié)約集約用地原則，加強監(jiān)管力度，結合時代發(fā)展背景，推動耕地保護的可持續(xù)發(fā)展，全面提高耕地規(guī)劃與利用水平。

參考文獻

[1]? 趙敏勇.新型城鎮(zhèn)化背景下對耕地保護的思考[J].山西農業(yè)科學，2016（01）.

[2]? 詹王鎮(zhèn)，吳善善.新型城鎮(zhèn)化背景下農村土地使用權資本化對策研究[J].山東農業(yè)大學學報（社會科學版），2019（02）.

[3]? 孔令仙.我國新型城鎮(zhèn)化建設中土地利用存在的問題及解決對策[J].渤海大學學報（哲學社會科學版），2015（01）.