青海省創新創業政策演變階段性特征

嚴維青

摘要：創新是引領發展的第一動力。抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來。本文將以2006年和2015年為兩個年限的分界點，詳細分析青海省創新創業政策的基本特征。

關鍵詞：青海省;創新創業政策演變;基本特征

通過對青海省創新創業政策文本從2000年至2019年的梳理和統計，整體來看，包含創新創業內容的政策文本數量如圖1所示，總體呈現上升趨勢，而以創新為主題的政策文本數量整體也呈現波動上升狀態，可以看出青海省對創新創業生產要素的重要作用認識不斷提高，這與我國宏觀政策環境的變化相一致。我國從技術創新到自主創新再到創新驅動發展的不斷變化，體現出創新從科技領域到全民領域再上升到國家領域，從進口學習到自主性的主體轉換，從微觀手段到宏觀經濟發展戰略變化，在國家宏觀政策的引領下，青海省創新創業基本契合了這樣一種逐漸重要的變動趨勢。

從包含創新創業內容的政策文本可以看出，2000年至2005年總的政策文本數量偏低且基本處于50個以下，相對應以創新創業為主題的政策文本數量為0。2006年，包含創新創業內容的政策文本數量一躍達100個，比上年翻了一倍，這是一個驚人的節點。同年，青海省出現了2000年以來第一個以創新為主題的文件。2006年以后，根據圖1和圖2可以看出，政策文本數量呈波動式上升。從2006年到2014年，除個別年份回落，整體上平緩上升。從2015年開始，青海省以創新創業為主題的政策文本大幅度提高，近兩年有一定的回落，因此，2015年也是一個特殊的時間點，2015年，國家以創新創業為主題的政策文本逐漸增多，創新創業成為我國現代化建設最新階段的主題，青海省創新創業政策文本也相應大幅提高。

因此，筆者將青海省創新創業政策的演變分別以2006年和2015年為兩個年限的分界點，劃分為三個階段，并分別對這三個階段的特征進行詳細分析。

一、第一階段（2000年至2005年）的基本特征

該階段是強調技術創新為重點的創新階段。這一階段以創新為主題的政策文本極為少見，而包含創新內容的政策文本數量共計180條。該階段創新政策的基本特征包含以下幾點：

（一）以技術創新為重點創新內容

六年間，每年都有政策文本在政策目標、指導思想、工作原則、工作要求及政策實施等不同內容方面提出技術創新，在總文本數量中占比最高。2001年，省科技廳《關于加強州縣科技工作的若干意見》中提出“積極開展技術創新活動，增強科技開發能力。”

（二）注重國外和國內技術引進與本省內部技術的融合

2000年，青海省科技廳發布《關于加快發展我省高新技術產業的意見》在引進技術方面強調，“要推進引進技術與省內現有技術的集成提高，同時，要有選擇、有重點地開展高新技術的自主創新工作。”2004年，青海省經濟貿易委員會在《青海工業企業信息化發展綱要》中指出，“青海省企業信息化存在一些矛盾和問題，強調通過國內外合作來促進創新。”2005年，青海省發展和改革委員會《青海省現代物流發展規劃》提出“堅持以市場為導向，以現代物流理念為指導，以提高物流效率和降低物流成本為核心，以信息技術和組織形式創新為支撐，以物流產業結構調整為主線。”

（三）建立技術創新體系為企業提供技術創新服務的中介組織與資金支持

2000年，青海省經濟貿易委員會《關于進一步加強和改進經濟運行綜合協調工作的意見》提出“促進企業體制創新和科技進步，實現經濟增長方式的轉變”，《關于加強企業技術進步工作的意見》提出了建立以企業為主體的技術創新體系。2001年，青海省經濟貿易委員會、中國證監會西寧特派辦《青海省企業上市工作指導意見》中提出青海省企業上市工作的基本思路，強調要重點培育資源開發型、地方特色型和技術創新型企業。同年，青海省經濟貿易委員會在《關于貫徹〈國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范〉的實施意見（試行）》中提出“要積極推進企業技術進步和技術創新”。2003年，青海省人民政府關于印發《青海省實施西部大開發戰略若干政策措施》的通知中第四條以“鼓勵技術創新”為主題，強調“鼓勵企業進行技術創新，各類企業用于研制開發新技術、新工藝、新產品的經費投入達銷售收入5%的，科技等相關部門在安排科研項目時應優先給予支持。”

（四）以產學研結合推動科技成果轉化

2000年，青海省人民政府關于印發《貫徹〈國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定〉的實施意見》的通知中提出“企業要面向市場，以滿足用戶和消費者的需要為目標，建立技術創新體制，推進產學研結合，促進科技成果向現實生產力轉化。”

（五）逐步推出與科技創新相并列的制度機制創新、管理創新、服務創新和政府行政管理方式創新

2001年，青海省建設廳《關于加強全省城市綠化建設的實施意見》提出“堅持依靠改革推進城市綠化建設的原則，通過機制創新、科技創新、管理創新，提高城市綠化規劃、設計、施工和養護管理水平，促進城市綠化事業蓬勃發展。”2004年，青海省經濟貿易委員會《關于加快我省股份制經濟發展的指導意見》提出對青海省企業進行股份制改造要“推動企業制度創新、機制轉換和技術創新，促使企業加快發展”。2005年，《青海省人民政府關于進一步加強和改進行政監察工作的意見》中提出“把行政監察貫穿到政府管理活動全過程，促進政府機關創新管理方式，完善管理制度，改進工作作風，提高管理和服務水平”。同年，《青海省人民政府辦公廳關于建立推進依法行政工作情況報告制度的通知》提出“推進政府職能轉變、改革行政管理體制、創新行政管理方式”等指導思想。

（六）鼓勵科技型企業、出口企業、非公有制企業的技術創新

2002年，青海省科技廳關于《青海省促進科技型企業發展意見》，該意見提出“以組建區域科技創新體系為目的，政府各有關部門應結合各自職能，共同做好科技型企業的指導和服務工作，促進其發展。”2004年，青海省商務廳等部門關于《青海省貫徹落實科技興貿戰略實施意見》主要是貫徹落實《國務院辦公廳轉發商務部等部門關于進一步實施科技興貿戰略若干意見的通知》，強調“鼓勵出口企業技術創新，增強研究開發能力”，從而“調動企業參與‘科技興貿戰略的積極性”。2005年，《青海省人民政府關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟加快發展的若干政策措施》提出“鼓勵和支持非公有制經濟科技創新。”

二、第二階段（2006年-2014年）的基本特征

該階段青海省創新政策是強調自主創新、建設創新型青海為重點的創新階段。這一階段以創新為主題的政策文本有15條，而包含創新內容的政策文本數量共計1226條，年均約136條，政策文本數量和第一階段相比顯著提高。該階段基本特征包含以下幾點：

（一）以2006年為轉折點，開啟了提升青海省自主創新能力的一系列新政策

2006年，中共青海省委、青海省人民政府關于貫徹《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》的實施意見明確提出了“增強青海省自主創新能力，創新發展模式，走有青海特色的自主創新之路。”這是2000年以來首次在政策主題中明確寫明創新一詞，政策全文圍繞創新提出了系列意見，與第一階段的政策既一脈相承，又有創新之處，提出了科技進步與自主創新的主要目標與重點領域。尤其強調在“實施資源轉換戰略和發展循環經濟方面、特色農牧業方面、高原特有生物資源保護和開發利用方面、特色材料產業方面、節能降耗及新能源利用方面、生態保護和生態恢復方面”等關鍵領域技術的自主創新。指出“把引進消化吸收再創新作為著力點”，更加強調“加強重點產業領域主導技術、關鍵技術和成套技術裝備的引進”。指出“在消化吸收基礎上進行改進、集成和提升的再創新，形成具有自主知識產權的新技術、新工藝、新產品。支持引進單位和制造企業、高等院校、科研院所相互協作，進行消化吸收再創新的聯合攻關”，尤其“鼓勵對青海特有資源開發技術的原始創新和集成創新”。該項政策文本是青海省創新政策邁上新臺階的重要標志，引領2006年至2014年第二階段的政策走向，使創新政策更加具有針對性和完整性。2006年，青海省科技廳出臺的《關于進一步深化科技體制改革的意見》進一步提出了“十一五”時期科技體制改革的基本目標：以體制和機制創新為先導，以大力提升科技創新能力為目標，完善科技創新政策法規，建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系;進一步深化轉制科研機構改革，著力發展科技型企業;實施科技平臺建設計劃，逐步完善科技基礎設施、信息網絡等科技創新支撐平臺;探索科技風險投資的新途徑，建設多元化科技投入體系，努力增加全社會R&D投入總量，合理配置科技資源;建立健全技術市場及各類技術咨詢服務體系，建設一支較高水平的科技創新隊伍，使全省的整體科技創新能力有明顯提高，基本適應我省科技、經濟、社會發展的需要。

（二）強調技術創新體系和技術創新服務體系的建設

2007年，青海省發展改革委、青海省經濟貿易委員會、青海省科技廳、青海省教育廳關于《青海省貫徹國家自主創新基礎能力建設“十一五”規劃的實施意見》指出，“完善鼓勵基礎創新體系建設的配套政策，營造鼓勵創新的軟環境”“建立和完善主要面向中小企業的企業技術創新服務體系”“大力發展原始創新、集成創新和引進消化吸收的二次創新，充分發揮科學技術對青海經濟社會發展的支撐和引領作用。以引進消化吸收再創新為著力點，以自主創新基礎能力建設為突破口，通過建立和完善技術創新基礎平臺，整合省內外科技力量，進一步激發和調動全社會的創新資源，在全省建立以企業為主體，科研院所、高校為骨干，各級科技服務機構為依托，具有與經濟發展相適應機制靈活、充滿活力的基礎能力創新體系。”

（三）加強對科研機構的支持力度

2006年，青海省財政廳、青海省科技廳《關于改進和加強財政科技經費管理的意見》提出“結合科研機構管理體制和運行機制改革，對解決青海重大科技問題有重要作用的公益類科研院所以及對我省科技創新和經濟建設有重大作用的特色基礎研究給予重點支持。支持對促進我省環境保護、循環經濟、特色產業有重要作用的科研機構增強科技創新能力。”“財政對企業自主創新能力的支持，要在體現公共財政原則的前提下，充分發揮財政資金的引導和帶動作用，財政資金在繼續無償資助的同時，要探索和建立科研項目貸款貼息資金、科技成果風險投資補助資金、科技人員創業補助資金等多種資助方式，擴大財政資金的放大效應。”可見，這一時期的政策文本加強了對科研的支持，進而促進產學研的結合。

（四）產品、服務創新、經營模式創新成為企業創新的著力點

2006年，《青海省金融業支持“十一五”經濟社會事業發展意見》提出“發展資本市場，加快資本市場產品創新”。同年，青海省工商行政管理局由、青海省農牧廳出臺的《關于促進農牧區經紀業發展的意見》指出 “積極鼓勵引導，創新經營模式。培育、引導農牧經紀人做大做強，鼓勵、引導農牧經紀人積極參與農牧區集體企業的改制改組和管理，參與農牧區產業結構調整和產業化經營;鼓勵、引導農牧區經紀人積極參與農牧業科技創新、農牧業技術推廣;鼓勵、引導農牧區經紀人積極參與發展農畜產品深加工等特色農牧經紀。”

（五）關注創新能力的提升

2006年，《青海三江源工程管理人才和專業技術人才培養使用工作實施方案》指出“通過培訓教育，提高公務員和管理人員的政策水平、管理能力和創新能力，使之成為三江源建設工程項目的組織者和推動者;提高專業技術人員的學習能力、實踐能力和創新能力，使之成為生態保護與建設的學科帶頭人和培訓廣大農牧民的重要師資力量。完善三江源工程人才使用方面的專門政策，營造人才成長的良好環境，充分調動各類人才的積極性、主動性、創造性，為三江源工程建設服務”。2008年，青海省發展改革委關于《2008年深化經濟體制改革工作的意見》將增強自主創新能力作為指導思想中的重要內容。2009年，青海省科技廳《青海省增強科技創新能力的若干政策措施》第一次將科技創新能力寫入主題。2010年，《青海省增強循環經濟試驗區科技創新能力的若干政策措施》再一次以“進一步增強循環經濟試驗區科技創新能力，更好地促進循環經濟發展”為目標將科技創新能力寫入主題。

（六）突出節能降耗技術的創新

青海省發展改革委出臺的《關于2006年建設節約型社會重點工作的安排意見》提出抓好企業節能降耗，明確提出“為確保2006年國有工業企業萬元工業增加值能耗比上年減少2%目標的實現。由青海省經濟貿易委員會負責制定《青海省工業節能降耗年度實施意見》，并研究提出推動企業節能降耗技術創新、技術引進和自主技術開發，建立節能技術體系，實施節能降耗技術改造，降低生產成本等政策措施。”，同年，青海省人民政府關于貫徹《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》的實施意見指出“大力推進環境科技自主創新和引進吸收，提高科技支撐能力。2007年，《青海省人民政府關于進一步加強節能減排工作的若干政策措施》指出“設立節能減排技術研究推廣專項，在省級科技計劃中安排節能減排研發和推廣項目，攻克一批節能減排關鍵和共性技術難題。積極推動以企業為主體、產學研相結合的節能減排技術創新與成果轉化工作。”2013年，《青海省貫徹〈“十二五”國家自主創新能力建設規劃〉實施意見》提出以“堅持以推動青海綠色發展為創新工作的主線，加快推動發展方式由低端要素驅動向創新驅動轉變”為指導思想。

（七）將建設創新型青海作為新主題

2011年，《青海省“十二五”科學技術發展規劃》指出 “以建設創新型青海為目標，以體制和政策環境創新為先導，以科技產業化和創新體系建設為重點，立足科技富民、科技強省、科技能力提升三個層面，突出‘發展與‘和諧兩大主題，在發展循環經濟、新能源經濟、生態經濟與民生經濟方面破解了一批技術難題。”并將“全面推進創新型青海建設”作為“十二五”時期的科技發展目標。

（八）政府服務創新更加具體可行

2009年，青海省財政廳、青海省農牧廳出臺的《關于創新和完善財政支農投入機制的指導意見》指出“以創新財政支農投入機制為目的，加快建立和完善財政支農投入穩定增長機制、政府引導下的多元化投入機制、支農資金整合使用機制和支農信貸擔保機制，進一步整合資金，形成支農投入合力，強化對農牧業發展的支持。”“創新完善政府引導和財政投入方式，引導社會各方面資金投入農牧業生產領域，有效緩解農牧業發展資金投入不足的問題，加快推進農牧業產業發展。”可見，財政政策作為我國重要宏觀調控政策，其作用也在發生改變，政府的角色多以“引導”形式出現，改變了過去政府獨導的政策作用方式。2012年，《青海省農牧業科技創新平臺建設指導意見》提出“加快建設省級產業技術轉化研發平臺、縣級產業技術推廣平臺、科技示范應用平臺三級農牧業科技創新平臺，以進一步加大農牧業科技創新力度。”2014年，《青海省重大工業技術進步和企業技術創新項目實施方案》旨在青海省實施100個重大工業技術進步和50個企業技術創新項目，將創新政策的引導方向落到實處。

三、第三階段（2015年-2019年）的基本特征

2015年，“大眾創業、萬眾創新”首次被寫入了政府工作報告，并開始在全國上下全面推動，同年6月4日，國務院常務會議推出諸多前所未有的創業政策，創業創新被提升到新的戰略高度。該階段青海省創新政策進入以“雙創”為重點、突出創新驅動發展戰略的新階段。這一階段以創新為主題的政策文本26條，包含創新創業內容的政策文本數量1332條，年均約266條，政策文本數量和第二階段相比，又有更大提高。該階段的基本特征包含以下幾點：

（一）創新創業主體從企業轉為全民

2017年出臺的《青海省人民政府辦公廳關于加快大眾創業萬眾創新支撐平臺建設服務實體經濟轉型升級的實施意見》提出“圍繞我省特色優勢產業，依托龍頭企業、高校、科研院所等各類創新主體，建設產學研緊密結合的專業化眾創空間，營造大眾創業萬眾創新發展環境，激發全社會創新創業活力”“對我省各類創新主體與國內外大型企業、高校、科研院所、科技企業孵化器通過合作投資和服務外包等方式在省內建設的眾創空間，績效突出的給予100萬元以內的后補助獎勵支持。”。2019年，出臺的《青海省人民政府關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的實施意見》明確指出“通過打造‘雙創升級版，創新創業環境進一步優化，創新創業主體更加多元。”與第一階段和第二階段相比，第三階段更加鼓勵全社會的創新創業，雖然不改變企業的創新主體地位，但政策更趨向主體多元化。

（二）萬眾創業成為與創新并重的政策目標

2015年，中國銀監會青海監管局制定出臺《青海銀行業支持大眾創業萬眾創新工作指導意見》。同年，青海省出臺的《2015年推進簡政放權放管結合優化服務轉變職能工作方案》指出“把轉變政府職能持續推向深入，促進大眾創業、萬眾創新，努力把我省打造成為行政審批事項最少、審批效率最高、創新創業環境最優的省份之一。” 2017年的《關于加快大眾創業萬眾創新支撐平臺建設服務實體經濟轉型升級的實施意見》、2018年的《青海省人民政府關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入開展的實施意見》和2019年《青海省人民政府關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的實施意見》都將創業創新作為政策主題大力推進。

（三）創新政策的外延不斷擴大為全面創新

2016年，青海省委、省政府印發《青海省貫徹〈國家創新驅動發展戰略綱要〉實施方案的通知》和2018年的《青海省人民政府辦公廳關于推動縣域創新驅動發展的實施意見》以及2019年的《青海省人民政府關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入開展的實施意見》都將創新驅動發展戰略置于政策文件主題予以充分重視。《2019年青海省交通運輸科技工作要點》提出“以科技創新支撐、引領行業全面創新，以信息化帶動行業轉型升級，以標準化撬動行業高質量發展，為‘十三五各項任務圓滿收官注入堅實的科技力量。”

（四）突出協同創新

《2015年全省工業“雙百”行動實施方案》指出“深化產學研協同創新，抓好平臺共建、專題對接、人才培養，不斷建立和完善企業技術創新組織機制，提高企業自主創新能力。加快創建技術創新、公共服務、檢驗檢測設施共享等平臺，大力推進質量品牌建設，注重從提升工業基礎能力上引導關鍵技術研發，構建完善工業技術創新體系。”同年，青海省科技廳《關于加快建立科技報告制度的實施意見》指出“全省各級科技行政主管部門、具有科技業務管理職能的行業行政管理部門、項目承擔單位各負其責，建立協同創新的工作機制。” 2016年，《青海省人民政府關于實施工業領域供給側結構性改革工程的意見》指出“建立健全‘政產學研用金介協同創新體系，通過政策引導，加大對自主創新工作的引導和激勵，支持企業加強與省內外科研院所和高等院校合作，依托重大科技專項等計劃，聯動支持產業關鍵共性技術研發，加大技術創新平臺和科技服務平臺建設力度，加速科技成果轉化。”同年，《青海省人民政府關于印發中國制造2025青海行動方案的通知》提出“支持省內高校加強與國內各類創新主體和創新力量緊密合作，建設一批省級協同創新中心。”2019年，《青海省人民政府關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的實施意見》提出“創新創業全鏈條服務體系更加健全，形成一批具有區域特色的創新創業示范基地和可復制推廣的發展模式，打造若干創新創業高地。”

綜上所述，青海省創新創業政策的推出與國家創新創業政策的演變保持總體一致的政策方向性，在國家創新創業的政策節點上，青海省也能給予及時的政策回應，保證了政策大方向的準確性。同時也能結合青海省資源稟賦狀況來制定更具針對性的創新創業政策。

（作者單位：中共青海省委黨校。）