高職教育產(chǎn)教融合政策實踐偏差的表現(xiàn)、成因及對策

賀書霞 冀濤

[摘要]我國高職教育產(chǎn)教融合政策實踐的偏差主要表現(xiàn)為：產(chǎn)教融合過程中對多主體職業(yè)教育的認知偏差及實踐偏離、行業(yè)協(xié)會及合作組織虛化、運行激勵機制不完善及合作效率低下、利益和風險權(quán)責失衡等。偏差形成的主要原因為：政策目標群體的多元異質(zhì)及其訴求多元化、行為固化及逆向自組織性，政策自身的不協(xié)調(diào)及功能超載，政策執(zhí)行環(huán)境微觀滯后及非正式制度的復雜作用，政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)松散且服務(wù)意識欠缺，基層配套制度失調(diào)且執(zhí)行資源匱乏。對此，文章提出了切實完善政府職能、健全行業(yè)協(xié)會效能、實現(xiàn)政策實施中的宏觀與微觀相銜接、重視政策的多層次設(shè)計及政策群的系統(tǒng)效用等建議。

[關(guān)鍵詞]高職教育;產(chǎn)教融合;教育功能;制度創(chuàng)新;教育發(fā)展

[作者簡介]賀書霞（1977- ），女，河南鄧州人，貴州財經(jīng)大學公共管理學院，副教授，博士;冀濤（1977- ），男，河南鄧州人，貴州財經(jīng)大學，講師。（貴州? 貴陽? 550025）

[基金項目]本文系2019年貴州財經(jīng)大學引進人才科研啟動項目“職業(yè)教育產(chǎn)教融合機制構(gòu)建研究”（項目編號：2019YJ034）和2017年河南師范大學教育科學研究項目“高等教育資源多元供給體系研究”（項目編號：5101089279043）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G718.5[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2020）12-0019-08

高職教育為我國高等教育大眾化發(fā)展貢獻了重要力量。中國特色社會主義進入新時代，人力資本在發(fā)展過程中處于更核心的地位，職業(yè)教育人才供需矛盾的變化關(guān)系職業(yè)教育發(fā)展全局。根據(jù)國際職教強國發(fā)展實踐，產(chǎn)教融合效能的發(fā)揮成為當前職業(yè)教育“由大變強”的重要選擇和途徑。2014年以來，國家有關(guān)產(chǎn)教融合的政策措施密集出臺，彰顯了國家對以產(chǎn)教融合為引領(lǐng)的多主體職業(yè)教育發(fā)展的高度重視。黨的十九大報告明確提出“要完善職業(yè)教育和培訓體系，深化校企合作、產(chǎn)教融合”，更將職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面。

產(chǎn)教融合通過社會用人主體的參與，實現(xiàn)校企資源共享、人才培養(yǎng)和供需互動、教育發(fā)展和企業(yè)等社會主體發(fā)展的共贏，成為我國職業(yè)教育發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容之一和資源供給、教學改革、創(chuàng)新發(fā)展的重要方式。它是以多主體為特征的職業(yè)教育架構(gòu)，以企業(yè)等社會主體的參與為必要條件，突破了主體性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)差異及產(chǎn)權(quán)等界限，賦予新時代職業(yè)教育更大的活力和發(fā)展動力。利益基礎(chǔ)、合作契合點、制度保障和長效機制等因素是產(chǎn)教融合可持續(xù)高效發(fā)展的前提。

產(chǎn)教融合政策的目標是實現(xiàn)人才培養(yǎng)和經(jīng)濟社會發(fā)展需求的供需均衡，但我國高職教育產(chǎn)教融合尚存在一些發(fā)展問題：一方面是政策困境。雖然國務(wù)院、教育部頒布了促進產(chǎn)教融合發(fā)展的政策文件，黨的十九大報告也提出“校企合作、產(chǎn)教融合”，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國職業(yè)教育法》及其他相關(guān)制度和條例均對產(chǎn)教融合有所涉及，但當前相關(guān)法律法規(guī)還不充分，缺乏具體的實施細則，政策和資金等配套支持措施的落實尚待跟進。另一方面，產(chǎn)教融合的效能發(fā)揮有待提升，這不僅表現(xiàn)為“校企合作、產(chǎn)教融合”的主體參與動力不足，還體現(xiàn)在合作創(chuàng)新乏力，缺乏創(chuàng)新性的融合渠道，而且廣度和深度也有待拓展。分析政策實踐的執(zhí)行效果及成因，比了解政策更為重要，這也是本文重點討論的內(nèi)容。

一、高職教育產(chǎn)教融合政策實踐偏差的表現(xiàn)

職業(yè)教育產(chǎn)教融合在主體多元化、資源供給多元化、職業(yè)教育收益多元化的同時可能存在潛在未知風險，如企業(yè)等社會主體參與職業(yè)教育會導致職業(yè)教育的主體結(jié)構(gòu)和利益發(fā)生變化調(diào)整，多主體利益目標的差異勢必產(chǎn)生一定的矛盾和沖突。因此，推進職業(yè)教育產(chǎn)教融合要面臨防止及克服融合摩擦和沖突的任務(wù)。

1.產(chǎn)教融合的認知偏差及實踐偏離。產(chǎn)教融合政策的目標從理論上說是職業(yè)教育現(xiàn)代化，即職業(yè)教育發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的和諧。雖然從宏觀邏輯上說，職業(yè)教育作為促進現(xiàn)代經(jīng)濟增長的重要人力資本投資，對促進國家經(jīng)濟發(fā)展有著強勁的驅(qū)動作用，而且可以有效提高人力資本與勞動生產(chǎn)率、創(chuàng)造經(jīng)濟與社會效益，但在微觀層面，產(chǎn)教融合與單個企業(yè)的市場競爭力提高及其收益增加之間并無顯性的必然聯(lián)系。在人才培養(yǎng)周期較長的背景下，企業(yè)由于內(nèi)外部環(huán)境的不同，其發(fā)展目標、組織結(jié)構(gòu)、管理模式等隨著企業(yè)在生命周期中所處的階段不同，其人力資源需求和管理模式也不斷變化。當前產(chǎn)教融合培養(yǎng)的優(yōu)秀人才受“雙向選擇”及自由流動等因素影響，合作主體缺乏對優(yōu)秀畢業(yè)生的有效就業(yè)管控。企業(yè)在合作過程中投入資金、技術(shù)、人力、場地等以獲取優(yōu)秀的技能人才，但相對于人力資源部門的社會招聘、挖掘其他企業(yè)技能人才等方式，并無明顯的經(jīng)濟和收益優(yōu)勢。小微企業(yè)在逐利的本性驅(qū)使下會淡化自身在職業(yè)教育中的主體意識和社會責任，更關(guān)心付出的成本與即得收益，即更重視產(chǎn)教融合的短期收益或以期從產(chǎn)教融合中獲取顯性收益，從而導致產(chǎn)教融合實踐偏離教育的基本屬性。

2.多主體合作的執(zhí)行組織地位虛化及功能弱化。職業(yè)教育組織模式的變革對于產(chǎn)教融合發(fā)展變革的基本走向具有重要作用。一方面，職業(yè)教育組織模式的變革既是一種與時俱進，也有利于鞏固產(chǎn)教融合發(fā)展的改革成果;另一方面，組織模式的變革可以革除職業(yè)教育傳統(tǒng)模式的問題并引領(lǐng)產(chǎn)教融合變革。突破傳統(tǒng)制約是實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的重要途徑。

產(chǎn)教融合的多主體合作執(zhí)行組織因涉及不同利益的多主體，產(chǎn)教融合的教育生產(chǎn)過程既發(fā)生在學校，也發(fā)生在企業(yè);既發(fā)生在教室，也發(fā)生在車間;既有理論教學，也有實習實踐。產(chǎn)教融合的多主體合作執(zhí)行組織會面臨更加艱巨的協(xié)調(diào)管理難度，但其地位虛化和功能弱化現(xiàn)象比較明顯。組織地位虛化體現(xiàn)在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、收益權(quán)和制止權(quán)等多方面、多層次。首先，產(chǎn)教融合的主體合作參與權(quán)在實踐中難以有效實現(xiàn)且存在法律和制度障礙，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95號）（以下簡稱《意見》）第二十四條提出“加強產(chǎn)教融合實訓環(huán)境、平臺和載體建設(shè)”。實踐中，產(chǎn)教融合平臺不健全、載體和合作形式單一等現(xiàn)象比較突出，而且產(chǎn)教融合普遍存在“校熱企冷”現(xiàn)象，難以形成高效的合作及管理機制，導致企業(yè)參與產(chǎn)教融合虛化嚴重，產(chǎn)教融合的實訓環(huán)節(jié)很難落地并發(fā)揮效能。其次，《意見》第二十三條提出“健全社會第三方評價，積極支持社會第三方機構(gòu)開展產(chǎn)教融合效能評價，健全統(tǒng)計評價體系，強化監(jiān)測評價結(jié)果運用，作為績效考核、投入引導、試點開展、表彰激勵的重要依據(jù)”，但在實踐中，第三方評價體系及參入機制尚未健全，在實際運行中發(fā)揮有效作用的并不多見。最后，《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）提出：建設(shè)多元辦學格局，各級政府部門要加快推進職能轉(zhuǎn)變，由注重“辦”職業(yè)教育向“管理與服務(wù)”過渡，在深化“放管服”方面進行改革，即政府主要負責戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、依法依規(guī)監(jiān)管，發(fā)揮企業(yè)在辦學主體方面的重要作用，鼓勵企業(yè)等具有優(yōu)勢資源的社會主體舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育，各級政府要給予適當支持。政府職能轉(zhuǎn)變和管理效能提升有待政府治理能力的提高，但這是一個系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。總之，合作組織的功能發(fā)揮有賴于整個運行環(huán)境和運行機制的改善和創(chuàng)新。

3.激勵機制不完善及合作效率不高。產(chǎn)教融合對于職業(yè)教育發(fā)展及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革具有重大作用，但也會付出一定成本，需要尋求最優(yōu)發(fā)展道路并進行相應(yīng)的體制機制安排。《意見》第二十九條提出“強化工作協(xié)調(diào)。加強組織領(lǐng)導，建立發(fā)展改革、教育、人力資源社會保障、財政、工業(yè)和信息化等部門密切配合，有關(guān)行業(yè)主管部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門積極參與的工作協(xié)調(diào)機制，加強協(xié)同聯(lián)動，推進工作落實”。《方案》提出“政府通過放寬準入，嚴格末端監(jiān)督執(zhí)法，嚴格控制數(shù)量，扶優(yōu)、扶大、扶強，保證培訓質(zhì)量和學生能力水平”。政府制度目標關(guān)鍵在于制度的貫徹落實。國家層面的頂層設(shè)計雖日益完善，但在缺乏實施細則和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的前提下，主體利益實現(xiàn)將難以達到預期效果，宏觀制度難以發(fā)揮其微觀激勵及推動作用。

產(chǎn)教融合是職業(yè)教育的多元化發(fā)展和創(chuàng)新，但由于受文化傳統(tǒng)、認識能力、社會習慣、思維慣性等嚴重制約，創(chuàng)新并非易事。產(chǎn)教融合組織治理依賴于治理主體的參與意愿與參與動機，在多元參與的產(chǎn)教融合實踐中，企業(yè)等社會主體參與高職教育產(chǎn)教融合的原動力激發(fā)不足，產(chǎn)教融合發(fā)展中的“兩張皮”“一頭熱”及學生利益受損等問題就是激勵機制不完善和合作效率低下的外在體現(xiàn)。究其原因，主要因為基于政府治理、教育創(chuàng)新、多主體參與及產(chǎn)教融合的社會導向，多元協(xié)作治理下產(chǎn)教融合的聯(lián)動激勵機制尚未建立完善。依賴于教育結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、教育管理及管理研究等領(lǐng)域的激勵機制構(gòu)建和制度創(chuàng)新尚未配套，很難利用植根于傳統(tǒng)的規(guī)范和思想創(chuàng)造出一種能夠更好激發(fā)產(chǎn)教融合的發(fā)展范式，致使產(chǎn)教融合缺乏對高職教育發(fā)展的示范引領(lǐng)作用。職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的“合作—契合—共振”，依賴于基于良好激勵機制形成的“激勵—引領(lǐng)—示范”的發(fā)展過程，這也是優(yōu)化產(chǎn)教融合效率并提升其效益的重要途徑。

4.參與主體的利益和風險權(quán)責失衡。產(chǎn)教融合由于主體性質(zhì)、屬性、利益等差異，合作過程貫穿著相互博弈即合作博弈。各參與方雖然互相影響、互相制約，但又是目標一致、風險和利益共擔且需要相互包容的價值共同體。由于主體異質(zhì)及目標利益差異，合作過程中特別是針對目標利益實現(xiàn)過程中存在利益和風險的博弈，進而導致合作過程中出現(xiàn)權(quán)責失衡現(xiàn)象。

盡管職業(yè)教育的基本教育屬性決定了產(chǎn)教融合的目標和效益方向，但產(chǎn)教融合的效益實現(xiàn)仍存在兩種形態(tài)。一種形態(tài)是企業(yè)等經(jīng)濟主體對合作發(fā)展中的事務(wù)大包大攬，學校完全置身事外，經(jīng)濟效益成為產(chǎn)教融合追求的核心目標，導致社會效益與經(jīng)濟效益發(fā)展失衡，表現(xiàn)為行政管理權(quán)虛化的懶政現(xiàn)象，這也是產(chǎn)教融合中學生、學校及社會利益受損的重要原因之一。另一種形態(tài)是政府或?qū)W校干預過多，企業(yè)經(jīng)濟利益或愿景得不到體現(xiàn)，致使企業(yè)等社會主體的參與動力受挫。原因在于基層教育管理部門和學校對產(chǎn)教融合的認識不足、管理缺乏創(chuàng)新，傳統(tǒng)辦學思維及管理理念約束了產(chǎn)教融合的政策落實。兩種形態(tài)在實踐中有不同的表現(xiàn)，學生實習實訓中被克扣實習工資、作為廉價勞動力等事件就是監(jiān)管不到位所致，而如果政府或?qū)W校干預過多、管理過程缺乏民主，又會打擊參與企業(yè)等主體的積極性。

主體的利益與風險博弈是校企合作利益和風險權(quán)責失衡的重要原因，主體在產(chǎn)教融合中的趨利避害不僅是主體責任缺失，也會導致各自為政甚至合作失敗的情況。產(chǎn)教融合必須建立在社會效益和經(jīng)濟效益均衡的共識之上，各參與主體應(yīng)以共識目標為愿景，拋卻分歧、通力協(xié)作、風險共擔、深度融合，這樣才能達到產(chǎn)教融合的最終目標。

二、高職教育產(chǎn)教融合政策實踐偏差的成因

產(chǎn)教融合政策的貫徹實施要通過一定的組織及結(jié)構(gòu)形式，組織選擇在形成高效率行為的過程中起著廣泛作用。在合作中實現(xiàn)產(chǎn)教融合的既定政策目標，是多主體協(xié)同運用政策資源發(fā)揮各自優(yōu)勢的過程。政策實踐的實際效果與預定目標之間的偏差源于各種內(nèi)外部因素和主客觀條件。

1.政策目標群體訴求多元背景下的行為固化及逆向自組織性。職業(yè)教育政策目標群體實踐中產(chǎn)生偏差的原因主要有：一是政策目標群體存在嚴重分化，不同主體利益訴求、認知能力、思想態(tài)度及行為決策的差異導致實踐偏差。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策主體涵蓋政府、學校、企業(yè)、學生等經(jīng)濟主體、社會組織及個人等，政府、學校一般作為公益部門，其利益目標是社會效益最大化;企業(yè)、社會組織等市場主體以經(jīng)濟利益最大化為目標，經(jīng)濟利益成為其合作的基礎(chǔ)。不同的企業(yè)或經(jīng)濟組織在直接經(jīng)濟利益或間接經(jīng)濟利益、近期經(jīng)濟利益或遠期經(jīng)濟利益方面的追求也不同。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的發(fā)展很難同時實現(xiàn)經(jīng)濟利益與社會利益最大化，利益的沖突導致政策受眾的分化和復雜。二是基層政府和產(chǎn)教融合政策受眾原有的行為模式相對穩(wěn)定，認知存在偏差。政策目標群體在政策實踐中的可調(diào)節(jié)性較低，導致政策實踐偏差。我國學校特別是公辦學校，受計劃經(jīng)濟體制下政府單一指令和計劃管理體制的影響，辦學方式和學校管理固化，傳統(tǒng)的教育管理思想占據(jù)主導地位。三是職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策目標實現(xiàn)的長過程、多內(nèi)容、多環(huán)節(jié)、多層次、多形式，使政策難以執(zhí)行。教育產(chǎn)品不同于一般的工業(yè)生產(chǎn)，具有過程長、內(nèi)容多、形式豐富等特點，例如，一屆學歷教育的學生自入學起至少需要兩年甚至更長的時間，其中教學涵蓋理論教學、實習實訓、頂崗實習等諸多環(huán)節(jié)，教學方式及場地涵蓋教室授課、車間教學、專業(yè)訓練等不同形式，如此龐大的內(nèi)容、層次、環(huán)節(jié)、形式和協(xié)調(diào)等必然導致政策實踐難度增大。四是政策目標群體的自組織性使政策實踐產(chǎn)生偏差。很多資料顯示，傳統(tǒng)的學校管理對風險厭惡程度較高，學校管理在面對未知風險時首先會基于對風險的排斥，呈現(xiàn)很強的自組織性;而企業(yè)等經(jīng)濟主體的行為更多的是自利性和逐利性的體現(xiàn)。產(chǎn)教融合政策實踐中，各主體對潛在的利益受損威脅會出現(xiàn)排斥甚至抗拒行為。例如，在實訓學生的過程管理和安全管理中，學校會基于學生權(quán)益保護和學校風險規(guī)避，選擇相對保守和有經(jīng)驗可資借鑒的方式和行為;企業(yè)則會基于發(fā)展目標、組織結(jié)構(gòu)、管理模式、發(fā)展周期、管理成本和生產(chǎn)收益等，更多地將學生和工人同等對待或選擇其他有利于企業(yè)的方式和行為，這勢必導致產(chǎn)教融合政策實踐的偏差。

2.政策自身的不協(xié)調(diào)及其功能超載。在產(chǎn)教融合作為國家教育重要發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，《意見》和《職業(yè)學校校企合作促進辦法》等成為落實校企合作、產(chǎn)教融合，貫徹落實中央決策部署的重要基礎(chǔ)。《意見》指出深化產(chǎn)教融合，促進教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機銜接，促進人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素全方位融合，培養(yǎng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要的創(chuàng)新型技術(shù)技能人才，加快實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)教融合的主要方式有共同育人、合作研究、共建機構(gòu)、共享資源等，產(chǎn)教融合的合作機制為校企主導、政府推動、行業(yè)指導、學校企業(yè)多主體實施。但是，在政策實踐中，產(chǎn)教融合呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)和功能超載的現(xiàn)象。一是產(chǎn)教融合政策最突出的問題是政策和政策落實之間存在脫節(jié)。例如，《職業(yè)學校校企合作促進辦法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府教育行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)校企合作工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃指導、綜合管理和服務(wù)保障”。但實踐中政府的服務(wù)保障如何實施？怎樣體現(xiàn)？更重要的是，如何落實企業(yè)等經(jīng)濟主體的優(yōu)惠配套措施，并加以監(jiān)督？如何通過服務(wù)和保障激發(fā)企業(yè)等經(jīng)濟社會主體參與職業(yè)教育的積極性，激發(fā)作為非完全經(jīng)濟主體的學校的積極性和內(nèi)驅(qū)力？這些實踐中的現(xiàn)實問題和政策細化正是當前產(chǎn)教融合創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。二是政策目標過多，功能超載，執(zhí)行中存在主體目標差異或無從下手導致偏差。產(chǎn)教融合對職業(yè)教育發(fā)展的創(chuàng)新體現(xiàn)在多元化方面，產(chǎn)教融合涉及多元異質(zhì)主體，主體存在目標、態(tài)度、行為習慣和對政策執(zhí)行的影響力等差異。校企合作中學校的很多決策都是以執(zhí)行行政決策為主，行為相對比較固化;市場經(jīng)濟背景下的企業(yè)則是根據(jù)內(nèi)外部的各種因素自行做出決策，由于內(nèi)外部環(huán)境和企業(yè)所處的生命周期階段不同，企業(yè)的發(fā)展目標、組織結(jié)構(gòu)、管理模式等也不同。學校發(fā)展的核心目標是社會效益，企業(yè)等經(jīng)濟主體則以經(jīng)濟利益最大化為目標，而產(chǎn)教融合教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接等功能以及促進實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展等其他功能的實現(xiàn)，正是基于產(chǎn)教融合共同目標的形成、多主體合作行為的開展及深化。忽視產(chǎn)教融合政策目標及其功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)，不僅會出現(xiàn)功能超載現(xiàn)象，而且會影響其功能的實現(xiàn)甚至產(chǎn)教融合的成敗。政府在產(chǎn)教融合發(fā)展中具有支持者、引導者、監(jiān)管者、合作者、催化劑和促進者等多重身份。要推動產(chǎn)教融合的快速發(fā)展，不僅要做到政策的縱向匹配和貫徹落實，而且需要政府發(fā)揮作用，特別是要營造良好的發(fā)展氛圍，搭建必備的基礎(chǔ)平臺，構(gòu)建和諧的協(xié)調(diào)服務(wù)機制等。

3.政策執(zhí)行制度環(huán)境的微觀滯后及非正式制度的復雜作用。宏觀政策的有效性需要微觀層面的傳導實現(xiàn)。當前我國的產(chǎn)教融合政策傳導過程之一是中央層面制定和發(fā)布政策，然后通過各級地方政府及相關(guān)職能部門傳達至學校、企業(yè)等微觀主體，最終影響產(chǎn)教融合的發(fā)展。一是由于我國地域廣闊，南北方、東西方的人文經(jīng)濟環(huán)境等差異過大，在政策制定和實施中的地方性傾向較弱，因此，中央層面的產(chǎn)教融合政策在內(nèi)部垂直傳導的過程中并不是由于政策信號的衰減和失真，而是由于實施的客觀條件制約了微觀主體的參與效果，產(chǎn)教融合的實踐效果偏離政策目標。二是產(chǎn)教融合是一個涉及多部門的復雜體系，一些地方政府及其職能部門由于管理協(xié)調(diào)、部門利益、發(fā)展意識等因素，致使政策信號被誤解、削弱，直接影響政策的實施效果。最后，在學校、企業(yè)等微觀層面由于配套政策、產(chǎn)教融合意識、產(chǎn)權(quán)制度等原因，表現(xiàn)為微觀主體對合作的反應(yīng)遲鈍和配合不力，影響了產(chǎn)教融合效果。產(chǎn)教融合政策在三個層面存在的傳導障礙，隨著傳導路徑的延長而出現(xiàn)衰減和失真現(xiàn)象，導致產(chǎn)教融合政策多路傳導而路途不暢，極大地影響了國家產(chǎn)教融合政策的實施效果。

制度作為政策原則性實施保障，一般包含正式制度和非正式制度兩種形式。產(chǎn)教融合正式制度的執(zhí)行偏差主因是法律建設(shè)的滯后，現(xiàn)行《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國高等教育法》《教育行政處罰暫行實施辦法》等法律法規(guī)中均未對產(chǎn)教融合中的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等內(nèi)容進行界定，尤其是多主體合作的產(chǎn)權(quán)及權(quán)利保障在法律體系中還是空白，缺乏法律規(guī)章必然導致自由裁量的濫用，進而形成執(zhí)行偏差，從而影響主體參與動力。

導致產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的非正式制度更加繁雜，包括計劃經(jīng)濟的思維慣式、合作中的風險抗拒意識、主體利益的權(quán)利認知、身份選擇及權(quán)利保障意識等。首先，計劃經(jīng)濟體制下學校管理方式的慣性思維。傳統(tǒng)的學校管理遠離市場經(jīng)濟的運行原則，政府支配教育資源的主要分配和流向，固化的傳統(tǒng)管理范式成為產(chǎn)教融合有效的借鑒。盡管學校、企業(yè)、社會組織等原則上自愿進行資源、教學、管理等多方式的教育教學和管理合作，但傳統(tǒng)的教育結(jié)構(gòu)和技術(shù)加之對風險的規(guī)避，使創(chuàng)新裹足不前、產(chǎn)教融合政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差。其次，利益目標和行為方式的差異。產(chǎn)教融合涉及的主體存在性質(zhì)、屬性的差異，其運行目標迥異。以學校為代表的主體目標是社會效益最大化，以企業(yè)為代表的經(jīng)濟主體目標是經(jīng)濟利益最大化。在運行過程中，學校傳統(tǒng)的運行模式是上傳下達和計劃管理，企業(yè)等經(jīng)濟主體的行為則以市場契約為基礎(chǔ)，導致合作中的管理和創(chuàng)新受到制約。學校會基于社會效益或運行風險而置契約于不顧，企業(yè)等經(jīng)濟主體則會以契約為基礎(chǔ)超范圍發(fā)揮，因而出現(xiàn)合而不同、同力不同心等情況。另外，制度靈活性和主體契約觀念的缺失導致政策執(zhí)行的短期性和不穩(wěn)定性。由于制度細則的缺位、傳統(tǒng)管理思維的影響、契約觀念的淡漠等，導致制度靈活變通成為常態(tài)，使產(chǎn)教融合政策在具體多主體合作過程中出現(xiàn)短期性和不穩(wěn)定性，進而對參與動力形成負面影響，這必然引發(fā)各種不滿、矛盾和沖突，導致產(chǎn)教融合政策實踐出現(xiàn)偏差。

4.政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)松散且基層配套制度失調(diào)。產(chǎn)教融合的政策執(zhí)行需要中央、各級地方政府及其職能部門的配合，產(chǎn)教融合政策的實施涉及政府多層級、多部門，執(zhí)行機構(gòu)的縱向、橫向復雜交互導致政策實施直接出現(xiàn)偏差。一是政策的決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的分離使政策目標在不同層級、不同部門出現(xiàn)偏差。政府職能部門在政策執(zhí)行過程中會基于部門或局部利益及現(xiàn)實考量致使政策執(zhí)行偏離目標。二是自上而下的政策執(zhí)行主體，呈現(xiàn)越是基層規(guī)模越小的情況，政策執(zhí)行受限于人力、物力、信息等資源限制，從而導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。三是政策的決策和生成多在管理層進行，基層院校、企業(yè)等被管理者的訴求不能直接表達。雖然隨著科技發(fā)展、政府治理能力改善等，基層院校和企業(yè)的表達方式和渠道不斷拓展，但企業(yè)等社會主體關(guān)于產(chǎn)教融合訴求的表達方式和渠道還不夠充分。當前，在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)教融合成功案例只是樣本和個案，如果不考慮我國地域空間、經(jīng)濟發(fā)展水平、地域文化、院校及其外部環(huán)境等實際情況，必然導致政策實踐偏差。

三、完善高職教育產(chǎn)教融合政策的對策措施

1.切實完善政府職能，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。目前我國高職教育產(chǎn)教融合處于低水平和不均衡狀態(tài)，造成多主體合作供給能力不足。與國際職教發(fā)達國家相比，我國的產(chǎn)教融合具有更大的發(fā)展?jié)摿Γ瑔慰孔杂煞湃尾豢赡軇?chuàng)造出多主體深度融合的局面，需要開展制度創(chuàng)新。產(chǎn)教融合潛能的發(fā)揮依賴于制度、機制的創(chuàng)新，即國家干預和宏觀調(diào)控對產(chǎn)教融合的促進、管制和規(guī)范具有重要作用。

以企業(yè)為代表的社會主體、政府、學校因主體性質(zhì)差異，其利益目標、利益表達、利益追求、利益實現(xiàn)方式及渠道不同，不同組織的利益實現(xiàn)過程也存在很大差距。例如，學校主要以政府為支撐實現(xiàn)社會效益最大化，企業(yè)則通過市場競爭實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益最大化，這種組織分裂會影響產(chǎn)教融合的開展、共同利益的形成及實現(xiàn)。因此，職業(yè)教育產(chǎn)教融合需要打破利益分配格局，創(chuàng)建一種多主體、法制化、公平公正的職業(yè)教育共同利益格局及實現(xiàn)模式。同時，職業(yè)教育雖然主要由學校等教育機構(gòu)承擔，但在組織動員、資金籌措、就業(yè)服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)離不開政府。只有政府及其相關(guān)職能部門、學校、企業(yè)等社會主體共同參與，才能形成職業(yè)教育的合力，保障職業(yè)教育的質(zhì)量和效能最優(yōu)化。職業(yè)教育產(chǎn)教融合作為一項系統(tǒng)工程，更強調(diào)系統(tǒng)平臺的建設(shè)和系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。只有企業(yè)、政府和學校分工合作、協(xié)同作戰(zhàn)，才能使校企供給資源配置最優(yōu)化、效能最大化。為了維持產(chǎn)教融合的可持續(xù)健康發(fā)展，政府依托平臺實施制度規(guī)范非常重要。同時，政府、學校應(yīng)禁止行政性壟斷行為的產(chǎn)生，因此要做到四點：一是轉(zhuǎn)變政府職能。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府更多的是發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場規(guī)制、社會管理和公共服務(wù)等有限職能。二是培育職業(yè)教育多主體開放的環(huán)境和氛圍，圍繞中央對于職業(yè)教育的宏觀指導推動政策落地，激勵社會主體的參與積極性。三是更新觀念，正確處理局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益的關(guān)系，與時俱進。四是通過宏觀制度的細化、過程的監(jiān)督和服務(wù)健全行政權(quán)利的運行程序和方式，明確政府、學校、企業(yè)等主體在產(chǎn)教融合中的權(quán)利和義務(wù)的邊界。

總之，產(chǎn)教融合的發(fā)展、調(diào)整和推進不僅涉及增量結(jié)構(gòu)，更涉及存量結(jié)構(gòu)。對此，政府以外的學校、社會主體等顯然力不從心，需要政府在職業(yè)教育主體合作的結(jié)構(gòu)、高度、落實等方面發(fā)揮作用，轉(zhuǎn)變職能，即“政府搭臺，各主體唱戲”。職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展首先需要在思想層面得到突破。近年來中央關(guān)于產(chǎn)教融合政策的密集、連續(xù)出臺，充分反映了中央領(lǐng)導層對產(chǎn)教融合的認識轉(zhuǎn)變和重視，高職教育產(chǎn)教融合亟待基層政府、學校和參與社會主體的積極展現(xiàn)和作用發(fā)揮。

2.健全行業(yè)協(xié)會監(jiān)管服務(wù)職能，充分發(fā)揮其效能。行業(yè)協(xié)會作為代表企業(yè)利益的中間組織，其參與職業(yè)教育不僅有利于政府制度性支持的實施，而且基于社會性契約的行業(yè)協(xié)會能夠在控制勞動力市場的準入機制和避免惡性競爭等方面發(fā)揮自我約束作用，從而使企業(yè)參與職業(yè)教育的利益得以保障。同時，行業(yè)協(xié)會的參與有利于構(gòu)建多元評價體系。我國產(chǎn)教融合的發(fā)展勢頭雖然良好，但由于主體合作過程中缺乏自律性和社會契約性，所以出現(xiàn)企業(yè)等社會主體參與動力不足等諸多問題。在國際職業(yè)教育發(fā)達國家的職業(yè)教育實踐中，行業(yè)組織發(fā)揮了重要作用。德國政府倡導和鼓勵非政府力量參與職業(yè)教育，德國的行業(yè)協(xié)會作為一種非政府力量，在德國產(chǎn)教融合的發(fā)展中發(fā)揮了良好的“調(diào)壓器”功能，各類行業(yè)協(xié)會在產(chǎn)教融合發(fā)展的參與、規(guī)劃、監(jiān)督、評價等方面發(fā)揮了不可替代的作用，對德國“雙元制”的成功施行做出了重要貢獻。借鑒職業(yè)教育發(fā)達國家的經(jīng)驗，行業(yè)協(xié)會也應(yīng)在我國職業(yè)教育的重大政策制定、專業(yè)設(shè)置、職業(yè)資格標準、教育質(zhì)量評價、人才供求預測、就業(yè)準入等方面發(fā)揮參與及指導作用。行業(yè)協(xié)會可以發(fā)揮其在職業(yè)教育中的導向、溝通和監(jiān)督約束作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及人才供需、技能人才及供需規(guī)劃、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人才支撐、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及人才儲備等方面的規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用，同時從區(qū)域發(fā)展、社會發(fā)展、行業(yè)發(fā)展及社會效益等方面體現(xiàn)多功能。

3.宏觀和微觀政策銜接配套，促進產(chǎn)教融合與經(jīng)濟社會發(fā)展的契合。21世紀以來，國家將職業(yè)教育產(chǎn)教融合提升到前所未有的高度，一系列宏觀政策密集出臺。地方政府的具體實施細則成為職業(yè)教育主體合作約束和監(jiān)督的依據(jù)。基層政府及時出臺配套的細化政策，及時兌現(xiàn)企業(yè)等社會主體的優(yōu)惠政策。不僅對社會主體參與產(chǎn)教融合具有重要的激勵作用，而且對產(chǎn)教融合良好氛圍的形成具有關(guān)鍵作用。同時，實施細則作為產(chǎn)教融合的依據(jù)，對產(chǎn)教融合參與主體的責任、權(quán)利、行為等有明確規(guī)定，有利于規(guī)范合作各方的主體行為，從而推動產(chǎn)教融合從自發(fā)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行為，進而促進產(chǎn)教融合與經(jīng)濟社會發(fā)展的契合。

當前，中央層面的政策支持顯示了國家對于職業(yè)教育發(fā)展的宏觀導向，政策的落實需要基層政府及其行政部門、學校依據(jù)實際進行宏觀政策的配套和規(guī)則細化。政策的落實是政策目標實現(xiàn)的關(guān)鍵，宏觀和微觀政策的轉(zhuǎn)換和銜接配套為政策目標的實現(xiàn)提供了關(guān)鍵支持，對中央政策的傳導和實現(xiàn)有關(guān)鍵作用。一方面，通過細化規(guī)則有利于保障宏觀政策的落地實施，激發(fā)社會主體參與職業(yè)教育的積極性;另一方面，有利于過程監(jiān)管的實施，有利于合作的規(guī)范性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。因此，完善基層政府和學校的配套制度，細化產(chǎn)教融合的實施細則成為宏觀和微觀政策銜接配套，促進產(chǎn)教融合和經(jīng)濟社會發(fā)展契合的重要步驟。

4.完善制度的多層次設(shè)計，強化政策群的聯(lián)動效應(yīng)。政策和制度對于目標的實現(xiàn)具有關(guān)鍵作用。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者劉易斯認為，發(fā)展計劃成功的奧秘就在于切實可行的發(fā)展政策。產(chǎn)教融合是多主體有效利用稀缺性資源的一種形態(tài)，相互依賴和合作伴隨產(chǎn)教融合的整個過程，產(chǎn)教融合的相互依賴性及合作關(guān)系會產(chǎn)生也需要大量的制度規(guī)范，而制度建設(shè)也是產(chǎn)教融合發(fā)生的重要基礎(chǔ)。產(chǎn)教融合目標的實現(xiàn)需要完善制度的頂層設(shè)計，并完善各級配套制度，刺激整個職業(yè)教育產(chǎn)教融合的宏觀和微觀政策群，使其聯(lián)動并高效運行。

職業(yè)教育產(chǎn)教融合的資源供給多元化和內(nèi)涵豐富化，其所需的組織將更加重要，是職業(yè)教育組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能生成變化的過程，這種組織變化實際是制度安排和建設(shè)。高職教育產(chǎn)教融合實施所依賴的制度主要包括兩個層次：第一層次是政策執(zhí)行時其關(guān)聯(lián)部門的政策配套、銜接、支持、聯(lián)動和執(zhí)行等，即政策群的完善和聯(lián)動效應(yīng)。例如，當前中央層面關(guān)于產(chǎn)教融合的頂層設(shè)計在產(chǎn)教融合的發(fā)展路徑和發(fā)展方式等方面日趨完善，為產(chǎn)教融合的落地執(zhí)行提供了依據(jù)和保障。第二層次是職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策本身的系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，即政策的可執(zhí)行性，涵蓋政策執(zhí)行組織協(xié)調(diào)以及人、財、物等資源配置，如企業(yè)教育費附加減免政策的財政扶持、人力配套、機構(gòu)設(shè)置等。這些相關(guān)政策對于政策的最終落實及對執(zhí)行主體的約束具有重要作用，并有利于規(guī)范政策。對參與企業(yè)等社會主體的稅費減免，涉及教育、財政、稅務(wù)等多部門的統(tǒng)籌及制度配套，因此，基層政府的政策配套和多部門協(xié)調(diào)對政策的貫徹執(zhí)行將具有關(guān)鍵作用。國家層面校企合作制度的建立完善、中央和地方政府部門的制度銜接與配套，是產(chǎn)教融合效能發(fā)揮的統(tǒng)一體，也是產(chǎn)教融合的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。

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