檢察機關派駐公安機關檢察室有關問題研究

王海

摘要：法律監督是法律賦予檢察機關的重要職責，為了進一步深化法律監督觸覺延伸，檢察機關不斷創新工作舉措，探索在公安機關設立派駐檢察室，不斷提升監督活動的質效。派駐檢察室的運行還面臨一系列問題，本文通過對派駐檢察室的背景意義及面臨的問題進行分析，結合實際提出進一步完善的意見建議。

關鍵詞：法律監督;偵查監督;檢察職能;派駐檢察室

法律監督是法律賦予檢察機關的重要職責，是檢察機關“強化法律監督，維護公平正義”的具體體現，是維護司法公正和法治統一的重要保障。為了充分發揮檢察機關的法律監督職能，進一步深化法律監督觸覺延伸，探索在公安機關設立派駐檢察室成為檢察機關強化法律監督的一項重要舉措。目前，我國許多地方檢察機關已經對在公安機關設立派駐檢察室進行了很多有益的探索試點，從各地試點的情況來看，公安機關派駐檢察室作為一種新生事物，司法實踐中面臨職能定位不清晰，相關配套制度機制不完善等現實問題。因此，需要進一步完善派駐檢察室的相關配套措施，讓公安機關派駐檢察室這項制度落地生根，真正發揮應有的法律監督職能。

一、在公安機關設立派駐檢察室的背景意義

（一）在公安機關設立派駐檢察室的背景

我國人民代表大會的憲政制度決定了法律監督是法律賦予檢察機關的重要職責，法律監督具有堅實的憲政基礎，在公安機關設立派駐檢察室，是檢察機關為了延伸法律監督觸覺，更好地履行法律監督職責，加強對公安機關刑事執法辦案活動監督的一種創新舉措。在公安機關設立派駐檢察室是時代對檢察機關提出的新要求，是檢察機關探索性地強化法律監督職能的載體，但目前在我國還是一個相對新穎的制度，基本沒有可供借鑒的經驗教訓，一切都還處于摸著石頭過河的探索階段。2009年2月，最高人民檢察院在《關于深化檢察改革2009-2012年工作規劃》中提出要建立健全對公安機關的監督機制;2010年10月，最高人民檢察院在制定下發了的《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢務下沉工作的指導意見》中，要求不斷創新工作方法，改進工作方式，大力推進檢察工作重心下移、檢力下沉，進一步推進檢察工作科學發展;2010年12月，最高人民檢察院檢察長曹建明在全國檢察長座談會上部署201 1年檢察工作時強調：“堅持實事求是、因地制宜的原則，鼓勵有條件的地方推進派出檢察室建設和開展巡回檢察等工作”。2015年，最高人民檢察院在《關于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規劃）》（2015年修訂版）中明確提出：“完善偵查監督機制。探索建立重大、疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議的制度。建立對公安機關刑事偵查活動監督機制。這些指導性文件為設立公安機關派駐檢察室提供了制度保障。

（二）在公安機關設立派駐檢察室的意義

1.有利于強化對公安機關刑事執法活動的監督

凡是權力都有濫用的可能，法律賦予公安機關的偵查權，具有強制性、秘密性、擴張性等特點，直接涉及公民的人身自由、個人隱私、財產等基本人權，在現代法治社會以權力制約權力的理念下，用檢察權制約偵查權是現代法治國家的普遍做法。當前，我國檢察機關對公安機關的法律監督具有滯后性、被動性、局限性，檢察機關的監督信息獲取渠道狹窄、單一，檢察機關的監督多數都是在公安機關將案件移送審查逮捕、審查起訴后，通過閱卷才能發現公安機關在刑事執法辦案過程中存在的問題，這成為檢察機關對公安機關監督的瓶頸。檢察機關通過在公安機關設立派駐檢察室，將擴寬檢察機關監督的渠道，加強對公安機關刑事執法辦案活動源頭性、前沿性的監督，將原來的以事后監督為主轉變為以事前、事中監督為主，將原來的以案件為中心的監督轉變為全程監督和同步監督，及時發現公安機關在刑事執法辦案活動中存在的違法行為并予以糾正，從而真正解決公安機關在刑事執法辦案活動中根本性、基礎性的問題。

2.有利于提升刑事偵查活動的質效，維護司法公正

在我國刑事司法中，公安機關作為普通刑事案件的偵查機關，其行為對案件的質量起到了至關重要的作用，然而在當前我國人員龐大的公安機關中，人員素質參差不齊，直接影響了刑事執法辦案的質效。強化檢察機關對公安機關刑事執法辦案活動的監督，確保刑事偵查權的依法規范運行，成為檢察改革中很關鍵的環節。檢察機關通過在公安機關設立派駐檢察室，提前介入公安機關的案件偵查，引導偵查取證，可以加強對刑事案件源頭的管控，提升公安機關證據獲取的針對性、規范性、及時性，從而促進執法的規范和統一，切實解決公安機關刑事執法辦案中存在的不規范問題。

3.有利于增強司法公信力，滿足人民群眾新期待

隨著我國社會經濟的快速發展，當前人民群眾的權利意識越來越強，對于刑事執法辦案活動的合法性要求也越來越高，社會對于冤假錯案格外關注。檢察機關通過在公安機關設立派駐檢察室，監督公安機關規范、文明執法，提高公安機關刑事司法的規范性和合法性，保護人民群眾權益免受違法犯罪行為的侵害，不僅有利于促進公安機關公正廉潔執法，而且有利于防止和化解因刑事執法辦案過程中存在執法不公、違法執法等問題所引發的社會矛盾，以回應人民群眾對公安機關執法辦案活動的規范化訴求，切實增強司法公信力，滿足人民群眾的新期待。

二、在公安機關設立派駐檢察室面臨的困境

（一）設置模式較為混亂，沒有統一標準

在公安機關設立派駐檢察室，各地檢察機關已經進行了很多有益的探索試點，并獲得了很多成功的經驗做法，但都是基于自身實際不斷探索發展，發展的程度完全靠當地檢察機關與公安機關的協調配合，由于缺乏統一具體的規定，各地檢察機關在探索實踐中的設置模式較為混亂，沒有形成廣泛而統一的模式。從目前全國各地檢察機關探索試點的模式來看，主要有固定式和流動式兩種，其中固定式中，有的地方采取設置片區檢察室，有的地方采取設置派駐檢察官辦公室;采取流動式模式的地方，主要是通過設置巡回檢察室的方式進行。

（二）缺乏明確的職能定位，職責權限不清

由于在公安機關設立派駐檢察室的法律地位不明確，導致派駐檢察室沒有一個明確而清晰的職能定位。首先，派駐檢察室是屬于什么性質的機構，目前各地檢察機關并沒有達成共識，從目前全國各地的探索試點來看，有的地方檢察機關實行的是日常固定辦公，有的地方檢察機關實行的是臨時巡視機構。其次，派駐檢察室在監督中如何糾錯，以什么程序糾錯等程序性問題并沒有明確的規定，派駐檢察室在履行監督職責過程中發現公安機關存在違法行為，派駐檢察官是否需要向所派出的檢察機關匯報還是直接提出糾正違法行為，需要向檢察機關內設什么科室匯報，還是直接向檢察機關院領導匯報，如何向公安機關提出，這些問題在目前還沒有統一而明確的規定。再次，派駐檢察官的角色定位也不清晰，派駐檢察官在日常工作過程中，究竟有哪些權限，對公安機關究竟如何監督，是事中監督、事后監督還是時時事事監督，這些問題也沒有統一而明確的規定，只能靠各地檢察機關根據自身實際情況來決定，這不利于派駐檢察官充分行使法律監督職權。最后，派駐檢察室如何協調與公安機關的關系也是一個很重要的問題，對于檢察機關和公安機關如何協調配合以及檢察機關的介入偵查能達到何種程度等，亦缺乏統一的標準加以規范。目前由于公安機關派駐檢察室缺乏明確的職責權限，導致在開展工作過程中難以把握自身的定位，極易出現越權和失職的現象。

（三）相關配套制度不完善，影響職能的發揮

一個機構的正常運作需要相關配套制度的不斷完善與跟進。在公安機關設立派駐檢察室，要使其真正發揮應有的法律監督職能，亦需要一系列完善的配套制度機制。首先，必須充分考慮派駐檢察室的編制及人員問題，從目前各地檢察機關的探索試點情況來看，并沒有明確派駐檢察室的編制問題，派駐檢察室是否設置相應的編制，是從檢察機關現有在編人員中進行抽派，還是由檢察機關偵查監督部門人員進行兼任，這些問題缺乏具體而明確的規定。

（四）公安機關對設立派駐檢察室的消極情緒

檢察機關對外協調，往往都是希望和其他部門加強合作，然而此次在公安機關設立派駐檢察室，是給別人設置義務的協調，因此不一定能夠被對方永遠認可與接受。對于檢察機關在公安機關設立派駐檢察室一事，檢察機關的認識與公安機關的認識存在一定差異。目前，檢察機關對這事是全面進行宣傳、大力推進，然而公安機關卻是消極應對。在公安機關設立派駐檢察室，如果完全靠檢察機關與公安機關的協調來推動，很難真正達到實效，這項制度要真正落地生根，發揮應有的法律監督職能，還需要相應的立法來推動。

三、完善在公安機關設立派駐檢察室的對策建議

（一）完善設立的法律法規，明確其法律地位

目前，在公安機關設立派駐檢察室面臨的最大問題和障礙是法律依據不充分、法律地位不明確，為了使公安機關派駐檢察室這項制度充分發揮應有的法律監督職能，需要進一步修改和完善相關法律法規，奠定在公安機關設立派駐檢察室的法律基礎。首先，建議全國人大常委會在修改《中華人民共和國人民檢察院組織法》時，予以完善在公安機關設立派駐檢察室的相關規定，使其設立有明確的法律依據。其次，最高人民檢察院與公安部等部門聯合頒布在公安機關設立派駐檢察室的相關實施細則，對其設立條件、機構模式、職能范圍、保障制度等進行明確規定，讓在公安機關設立派駐檢察室在法律法規規定范圍內正確履行法律監督職責。

（二）完善相關配套制度，充分發揮監督職能

任何一個機構的正常運行都需要相關配套制度的完善，在公安機關設立派駐檢察室只有具體完善的配套制度，才能充分發揮實效。首先，應通過相關法律法規給派駐檢察室明確一定的編制及人員，真正解決目前派駐檢察室面臨的編制不足及人員短缺問題。其次，應通過相關規定給予派駐檢察室辦公必備的經費保障，讓派駐檢察室具備發揮法律監督職能的經濟基礎。最后，應通過明確的規定給予派駐檢察室日常辦公必備的辦公地點等辦公條件，讓派駐檢察室真正落地生根，達到派出監督的

應有作用。

（三）規范派駐檢察室的設立，明確其職責和權限各地檢察機關在經過不斷地探索試點后，整理出了很多模式，但為了能夠讓派駐檢察室這項制度在全國推廣運行，必須

有一種可供全國借鑒推廣

的模式。首先，上級檢察機關應對全國各地探索出的模式進行調研、比較與融合，明確一種可供全國借鑒推廣的模式。其次，應完善派駐檢察室設立的相關規定，科學合理地定位派駐檢察室的職能，明確派駐檢察室法

律監督的范圍及方式，使其在規定范圍內開展相關工作，防止越權或失職。

（四）加強偵查監督隊伍的建設，強化監督力量在公安機關設立派駐檢察室直接對公安機關刑事執法活動進行源頭性的一線監督，這對監督人員本身的素質也提出了更高的要求，監督人員應該具備全面的法律知識和較高的法律職業素養，才能夠真正實現監督質效。首先，應加強對偵查監督隊伍的教育培訓，打造一支高素質、專業化的偵查監督隊伍，為派駐檢察室的發展培植監督人才。其次，在選任派駐檢察室人員時，應選任熟悉偵查監督工作的業務骨干，讓其真正發揮監督作用。

（五）強化協調配合，擴展監督信息來源渠道

公安機關派駐檢察室為了能夠在法律法規規定的范圍內依法對公安機關的刑事執法活動進行監督，需要加強與公安機關的協調配合。首先，應通過召開座談會、聯席會議制度、建立健全信息共享機制、完善提前介入引導偵查等方式，全面擴展監督信息來源，全方位發現監督線索，這樣才能更好地發揮法律監督職能。其次，在法律法規規定的范圍內，根據不同的情況靈活運用各種監督手段，在需要行使監督職能的情況下，要視公安機關不同的違法情形、違法程度等采取不同的糾錯方式，既確保監督的質量和效果，又使公安機關能樂于接受。