行政檢察監督與公益訴訟檢察監督銜接機制研究

柏屹穎 翁芳潔

摘 要：新時代檢察工作發展要求“四大檢察”全面協調充分發展，其中行政檢察與公益訴訟職能有效銜接更具現實必要性。但基層實踐中，該兩大職能仍存在檢察機關內部銜接不暢、與行政機關溝通不夠、與司法行政和審判機關對接不足等機制銜接問題，從而引發諸如公益訴訟檢察建議落實中產生行政爭議等狀況，不利于公共利益維護實現最佳狀態。基層檢察機關應當從建立健全檢察內部案件審查機制、打通檢察機關與行政機關的信息壁壘、與司法行政機關、審判機關建立信息銜接機制等方面著手，完善兩大職能銜接機制，促進行政檢察與公益訴訟檢察職能有效銜接。

關鍵詞：行政檢察 公益訴訟 職能銜接 機制研究

一、 案例及問題的引出

（一）基本案情

2009年9月，海鹽某公司開工建設商住綜合樓，次年8月通過竣工驗收并交付使用，但未修建防空地下室，亦未繳納人民防空易地建設費。2017年12月，海鹽縣檢察院啟動行政公益訴訟訴前程序，向海鹽縣住建局發出訴前檢察建議，要求其依法采取有效措施督促該公司限期補建防空地下室或繳納相應人民防空易地建設費。海鹽縣住建局采納檢察建議后，于2018年5月17日作出行政處罰決定，給予該公司警告，責令限期繳納人民防空易地建設費人民幣555210元。2018年5月25日，該公司以行政處罰決定超過追訴時效等理由向海鹽縣人民法院提起行政訴訟。海鹽縣人民法院于2018年7月16日判決駁回該訴訟請求。該公司遂向嘉興市中級人民法院提起上訴，嘉興市中級人民法院經過審理，認為海鹽縣住建局作出行政處罰決定已超過追訴期限，于2019年1月25日判決撤銷海鹽縣人民法院一審判決，并撤銷海鹽縣住建局作出的行政處罰決定。2019年3月5日，海鹽縣住建局不服二審判決向浙江省高級人民法院申請再審。其間，海鹽縣人民檢察院多次聯合縣住建局、縣法院、縣司法局召開聯席會議，就行政爭議化解問題展開磋商，并就征收方式達成共識，最終確定由縣住建局通過行政征收程序繼續向該公司征繳人民防空易地建設費，并向該公司闡明行政程序及國有財產保護法律法規及相關政策。經多次調處，2019年12月6 日，該公司主動繳納人防易地建設費555210元，2020年5月13日，縣住建局向浙江省高院撤回再審申請。歷時3年，因落實公益訴訟檢察建議引發的行政爭議，最終得以化解，國有財產如數征繳到位。

（二）本案引發的問題思考

本案系國有財產保護領域行政公益訴訟訴前程序案件。檢察機關積極發揮公益監督職能，督促行政機關依法履行職責。行政機關作出行政決定后，行政相對人不服，提起行政訴訟引發爭議。二審中，行政機關敗訴，行政機關啟動再審監督程序。該案引發的后續問題值得反思：第一，公益訴訟檢察建議落實過程中為何會引發行政爭議？第二，引發行政爭議對國家和社會公共利益保護是否存在不利影響？第三，檢察機關有無可能通過職能履行、機制銜接避免出現類似行政爭議或者更加及時有效化解此類行政爭議？

面對上述疑問，筆者認為，由檢察機關督促行政機關依法履職以保護國家和社會公共利益的案件中，行政機關作出相應行政決定，亦有可能因行政機關作出的行政決定存在瑕疵或行政相對人對相關政策理解不透徹而引發行政爭議。雖然行政相對人通過行政復議或者行政訴訟方式維護自身權利是其法定權利，但若出現行政機關行政決定被撤銷、行政機關敗訴等情況，勢必在一定程度上影響公眾對行政機關、檢察機關權威和公信力的認知。在國有財產保護等案件中，若行政機關作出的行政決定被撤銷，甚至會導致國有財產出現流失風險，損害國家和社會公共利益。上述案例中，出現行政機關敗訴的不利后果，原因既在于行政機關作出的行政決定存在瑕疵，但更主要在于檢察機關在履行公益訴訟職能后，對于后續引發的行政爭議未進行有效跟蹤監控，公益訴訟職能與行政檢察職能未實現有機銜接，行政爭議未得到及時化解，致使公共利益保護未能及早地呈現最佳狀態。

可見，在公益訴訟檢察建議落實中引發行政爭議已涉及到公益訴訟職能和行政檢察職能銜接的范疇。在倡導“四大檢察”全面協調充分發展的今天，如何促進行政檢察監督與公益訴訟檢察監督機制有效銜接，通過兩大職能銜接機制的健全與完善，達到兩大職能相互配合、相輔相成的良好效果，避免因公益訴訟檢察建議落實引發行政爭議，或者在出現行政爭議時如何有效化解，確保檢察公益訴訟制度維護社會公共利益效果職能發揮最大功效，是值得檢察機關研究的課題。

二、 行政檢察與公益訴訟檢察相銜接的現實必要性

近年來，各地檢察機關積極探索公益訴訟與其他檢察業務銜接模式取得較大成效。如公益訴訟檢察與控告申訴業務相銜接;以拓寬案源發現渠道，公益訴訟檢察與刑事檢察相銜接;以刑事附帶民事公益訴訟辦案模式充分保障公共利益實現等。但對于公益訴訟與行政檢察相銜接機制的探索相對較少，基層檢察實踐中，行政檢察與公益訴訟檢察相銜接具有相當的現實必要性。

（一）促進職能全面協調發展的需要

行政檢察既是對人民法院行政審判權、執行權的監督，又涉及對行政機關行使相關職權的監督，目前是檢察監督“弱項中的弱項”。公益訴訟檢察作為檢察機關新增重要職能，逐漸成為檢察機關維護國家和社會公共利益，參與社會治理的重要職能。實踐中，行政檢察與公益訴訟檢察職能之間存在諸多連接點，如行政訴訟法中出現7次“公共利益”，均與“國家利益”并列使用且同時出現了“損害”一詞，強調國家利益和社會公共利益的保護[1]，可見行政訴訟與公益訴訟具有保護公共利益的目標一致性。又如行政檢察監督包含對行政機關行使相關職權的監督，而行政公益訴訟又系檢察機關對行政機關在特定領域違法行使職權或者不作為損害國家利益和社會公共利益行為進行監督，兩大監督職能均有利于促進行政機關依法行政。而在行政機關落實檢察機關公益訴訟檢察建議過程中，可能引發行政爭議，檢察機關應充分發揮行政檢察監督職能，促進依法行政的同時，積極探索行政爭議實質性化解職能。促進公益訴訟檢察與行政檢察兩大職能的融合和銜接，有助于促進兩大職能互相補充、彼此配合，從而促進“四大檢察”全面協調充分發展。

（二）拓寬監督案件線索來源渠道的需要

案源線索發現是檢察監督開展的基石。“四大檢察”中，行政檢察監督來源線索相對局限，主要來自當事人申請監督、有關個人和組織控告舉報、檢察機關辦案中發現等。其中，在落實公益訴訟檢察建議案件中，發現后續行政非訴執行監督、行政復議、行政訴訟等行政爭議化解案件線索，正是檢察機關辦案中發現監督線索的方式之一。而這一此前檢察機關關注相對較少的線索發現方式將有助于拓寬行政檢察監督（如行政爭議實質性化解案件）線索的來源渠道，為行政檢察監督提供全新的案源發現思路和視野。反向看，在某些行政檢察監督案件，如非法占地的強制執行監督或行政爭議調處案件中亦能發現資源保護、國有財產等領域的公益訴訟監督案件線索。

（三）實現維護公共利益最佳狀態的需要

隨著檢察機關公益訴訟職能的不斷深入，公益訴訟的社會影響力逐年提升。因落實檢察建議，行政機關作出行政決定后引起行政復議或行政訴訟的案件，往往社會關注度更高。對于后續行政復議或行政訴訟程序，檢察機關若未能及時跟蹤，一旦發生行政行為被撤銷或行政機關敗訴的情形，將使公益訴訟的監督效果大打折扣（本文開篇案例即為此種情形）。簡而言之，在落實公益訴訟檢察建議引發的行政爭議中，檢察機關若未能以行政檢察監督職能及時介入，很有可能引起不利于監督目的實現的后果，甚至大大影響國家和社會公共利益的保護效果。從正向效果看，檢察機關在履行公益訴訟職能后，及時開展跟蹤監督，密切關注案件走向，在必要時積極啟動行政檢察監督職能，適時參與行政爭議實質性化解，有效化解矛盾糾紛，通過行政檢察職能的履行確保維護社會公共利益效果達到最佳狀態。

三、 行政檢察與公益訴訟檢察相銜接存在的問題

行政檢察監督職能與公益訴訟檢察職能存在諸多機制銜接的現實必要性。但誠如本文開篇引用的案例所示，以行政公益訴訟訴前檢察建議落實中引發行政爭議為例，實踐中行政檢察與公益訴訟檢察在機制銜接上仍存在相應問題，致使行政機關在落實行政公益訴訟檢察建議過程中，對于后續引發的行政爭議未進行有效跟蹤監控，對于業已形成的行政爭議未能及時有效化解，致使公共利益保護未能呈現最佳狀態。主要體現在以下幾個方面：

（一）檢察機關內部銜接不暢

隨著檢察機關內設機構改革，“四大檢察”“十大業務”的職能定位逐漸明晰。目前，行政檢察業務和公益訴訟檢察業務在最高人民檢察院、省級人民檢察院分屬不同部門;在市級人民檢察院、基層人民檢察院，受人員編制等多種因素影響，行政檢察和公益訴訟檢察業務隸屬在同一業務部門，為兩大職能的有機銜接提供了更為有利的現實條件。但根據目前辦案實踐情況看，行政檢察與公益訴訟檢察職能尚未完全實現職能的有機銜接，主要存在兩方面因素：

1.案件辦理機制方面。雖然在市級人民檢察院和基層人民檢察院，行政檢察和公益訴訟兩大職能隸屬同一部門，但這并不意味著兩大職能之間實現了有機銜接。實踐中，檢察機關內部公益訴訟檢察和行政檢察監督案件相互之間缺乏案件辦理銜接和審查機制。承辦人員往往在辦理行政公益訴訟案件時，針對行政機關違法行使職權或者不作為致使國家、社會公共利益遭受侵害后，向行政機關發出督促履職訴前檢察建議;在行政機關采納檢察建議，采取相應措施履行職責后，即認為案件流程結束。對后續行政機關落實檢察建議過程中作出行政決定及可能引發的行政爭議，檢察人員未進行及時跟蹤或案件審查，缺乏兩大職能銜接的案件審查機制。

2.辦案人員監督理念方面。基層檢察院行政檢察和公益訴訟檢察部門內部往往存在職責分工，承辦公益訴訟業務的檢察人員與承辦行政檢察業務的檢察人員并不都為同一人。公益訴訟案件承辦人在辦理行政公益訴訟案件中，對案件的跟蹤監督往往更多地關注行政機關是否履職到位，而對后續因行政機關落實檢察建議，作出行政決定后可能引發的行政復議、行政訴訟情形關注甚少。或者即便為同一辦案人員，也因為缺乏案件跟蹤監督意識，未對相關案件及時審查，導致部分行政公益訴訟案件在向行政機關發出檢察建議，行政機關作出相應行政決定后即認為“案結事了”，遺落了后續可能引發行政爭議的環節，阻斷了行政檢察職能盡早介入的途徑。開篇案例中，檢察機關向住建局發出檢察建議后，雖要求住建局采取有效措施對欠繳的人防易地建設費予以征繳，但未具體對住建局應當采取何種行政手段予以征繳給予充分指導，亦是后期引發行政爭議的原因之一。

（二）行政機關與檢察機關欠缺有效溝通

近年來，隨著行政公益訴訟檢察制度的深入開展，檢察機關與相關領域行政部門的聯系日益密切。但由于行政機關對檢察職能了解不全面和行政檢察職能長期以來處于相對弱勢地位，外部知曉度不高等因素，行政機關在落實公益訴訟檢察建議過程中，即便后續引發行政復議、行政訴訟等行政爭議，在行政機關的“潛意識”中，通常也只會更多地與司法局、法院發生聯系，而不會主動將行政處罰案件的后續復議、訴訟情況告知檢察機關，導致檢察機關對上述案件信息掌握不及時、不全面，影響了公益訴訟職能與行政檢察監督職能的及時銜接和轉換。前述案例中，縣住建局雖在欠繳公司提出一審行政訴訟后，曾與一審法院進行溝通，得到一審法院支持，但未同時充分征求檢察機關意見，對訴訟后果預估不足，承擔了二審敗訴的后果。主要原因系行政機關對檢察機關公益訴訟職能、行政檢察職能認識不足，仍需通過強化檢察機關與行政機關溝通聯系，進一步強化行政機關與檢察機關主動溝通的意識。

（三）檢察機關與司法行政機關、審判機關對接不足

司法行政機關和審判機關作為行政復議、行政訴訟等行政爭議案件線索最初受理機關，掌握著行政爭議案件“第一手”信息。但由于司法行政機關、審判機關在辦案過程中并無向檢察機關反饋信息的法定義務;而檢察機關與司法行政機關、審判機關之間亦未建立信息共享機制，司法行政機關和審判機關在接收行政爭議案件信息時或許對前期檢察機關公益訴訟職能的介入情況并不了解，通常會將案件作為一般爭議案件處理，極少情況下會將案件情況告知檢察機關，導致檢察機關喪失最佳的介入機會，致使職能發揮處于被動地位。本文案例經過一審勝訴，二審敗訴，檢察機關仍未完全掌握信息，審判機關不具有向檢察機關通報的法定義務，但倘若雙方能在實踐中建立相應溝通機制，將更有利于保護國有財產這一共同目的的實現。

四、 行政檢察與公益訴訟檢察相銜接的制度完善

結合本文開篇案例及公益訴訟檢察、行政檢察兩大職能銜接在實踐中存在的問題，筆者認為促進兩大職能有效銜接更應從機制上加以完善，避免產生行政公益訴訟檢察建議落實引發行政爭議，或是即便在引發行政爭議后，行政檢察職能也可及時介入，充分發揮行政爭議化解功能，進而確保公共利益得到有效維護。

（一）完善檢察系統內部銜接機制

1.建立健全案件審查機制。為促進行政檢察與公益訴訟檢察職能的有機銜接，筆者認為在檢察系統內部應當建立健全行政檢察和公益訴訟檢察案件審查機制。以落實行政公益訴訟檢察建議引發的行政爭議案件為例，除對檢察建議是否落實到位，行政機關是否履職到位進行審查和評估外，應當建立案件是否可能引發后續行政復議或行政訴訟的風險評估審查機制。根據行政機關在執法過程中的實體認定情況、執法程序情況、當事人態度情況綜合評定案件可能引發后續行政爭議的風險等級。具有較高風險等級的案件，則應保持密切跟蹤，以確保行政檢察監督職能，行政爭議化解職能的及早介入，將案件后續發展情況由不可控扭轉為可控。如本文開篇案例中，檢察機關內部應建立風險審查評估機制，承辦人員可通過公益訴訟檢察建議發出后行政機關后續作出行政處罰決定的執法情況、當事人反應情況等作出后續可能引發行政爭議的風險等級評定，并將案件發展情況納入檢察機關跟蹤監督視野和范疇，及早應對后續問題的出現。

2.優化辦案人員監督理念。“四大檢察”職能之間既分工明確，又存在融合互通。針對不同的監督領域、監督對象和監督事項，應當采取不同的監督方式，適時轉換監督職能，才能取得更優的監督效果。“四大檢察”各業務部門、各辦案組和檢察官在遵循司法規律和辦案責任制前提下要互相補充、彼此配合，共同完成法律監督任務。[2]行政檢察和公益訴訟檢察職能銜接亦要求如此。在公益訴訟監督職能啟動，行政機關依法履職，檢察建議得到落實后，辦案人員應當適時轉變監督理念，更加注重考察檢察建議落實過程中有無引發后續爭議。對引發爭議的案件，應當充分履行行政檢察監督職能，密切對案件跟蹤監督，盡可能通過爭議的化解，達到預期的監督效果。

（二）打通檢察機關與行政機關的信息壁壘

近年來，隨著國家監察體制、司法體制改革以及政府機構改革等一系列改革的深化，檢察機關和行政機關職能都面臨重大調整。在這一改革深水期，促進行政檢察與公益訴訟檢察職能的融合，更需要加強與行政機關的溝通協調，完善相關的協作機制。張軍檢察長強調：“監督不是你錯我對的零和博弈，也不是高人一等”“監督機關與被監督機關責任是共同的，目標是一致的”。在實踐中，完善行政檢察工作與公益訴訟檢察銜接機制同樣需要完善與行政機關的溝通協作機制。如雙方可以通過建立長效聯動機制、訴前圓桌會議制度、設立檢察官辦公室等方式深化日常溝通，在案情掌握、提前介入、案件會商等方面形成良性互動[3]，從而逐步打消行政機關作為被監督者的疑慮，消除信息壁壘，及時掌握案件進展，以便適時切換職能。本文開篇案例中，縣檢察院在案件辦理后，已與行政機關建立定期跟蹤回訪制度，在公益訴訟檢察建議發出后，及時掌握可能引發行政爭議的案件信息;行政機關將行政相對人訴權行使情況及時告知檢察機關，盡可能避免出現檢察建議落實引發的行政爭議，或將爭議解決在前端。

（三）與司法行政機關、審判機關建立信息銜接機制

英國學者西蒙·羅伯茨在《糾紛解決過程：ADR與形成決定的主要形式》一書中提出：“司法的最高境界并不是作出要么全有要么全無、非黑即白的判決，而是處于某種灰色區域中，耗時更少成本更小的自由協商和解就是一種質量更高的司法活動。”要尊重當事人在訴訟中的主體地位，充分發揮監督智慧，善于尋找當事人雙方利益的平衡點，積極運用協調手段妥善化解行政爭議，克服行政裁判結果監督的局限性。[4]行政爭議化解是新時代行政檢察重要職能之一，公益訴訟檢察與行政檢察職能的銜接，很大程度上需要理順檢察機關與司法行政機關和審判機關的關系，從機制制度上建立信息銜接渠道。其中，與司法行政機關和審判機關建立涉公益訴訟行政爭議化解溝通協調機制是促進檢察機關行政檢察和公益訴訟檢察職能有效銜接的重要手段之一。基層檢察院應積極探索與司法行政機關和審判機關建立涉及公益的行政爭議化解聯動協作機制，通過建立信息共享制度、案件線索移送制度等及時掌握涉及公益訴訟的行政爭議信息。2020年5月15日，浙江省人大常委會通過《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，其中明確“行政相對人提起行政訴訟，檢察機關已向被訴行政機關發出檢察建議的，審判機關應當聽取檢察機關意見。”上述內容，正是基于避免因檢察機關與審判機關信息溝通不暢，為減少檢察建議落實而引發行政爭議，進而產生不利于公共利益保護目的實現，而做出的制度考量。回到文首案例，檢察機關雖不能剝奪行政相對人行使訴訟權利，但檢察機關應同時與司法行政機關、審判機關建立行政爭議化解溝通協調機制。一方面，及時掌握行政爭議情況;另一方面，審判機關亦應聽取檢察機關意見，必要時通過對當事人政策教育、釋法說理等，盡可能促使當事人息訴息訪，以最小司法資源，實現維護國家和社會公共利益的最佳狀態。

五、結語

綜上，筆者認為行政檢察與公益訴訟檢察的職能銜接或許不能體現在每一個案件中，但通過相關機制制度的建立完善，促進兩大職能精準銜接，盡量避免因公益訴訟檢察建議落實而引發行政爭議，或在引發行政爭議后，及時有效地予以化解。通過行政檢察職能的履行確保公益訴訟檢察職能獲得最佳效果，進而推動“四大檢察”全面協調充分發展，更好地維護國家利益、社會公共利益和人民群眾合法權益。

注釋：

[1]參見陳恒宜：《公益訴訟中公共利益的實然判斷》，《人民檢察》2020年第2期。

[2]參見萬春：《四大檢察”協同共進 實現全面協調充分發展》，正義網www.jcrb.com，最后訪問日期2019年10月24日。

[3]參見張晨、彭向宇、呂婷斐：《行政公益訴訟中如何發揮檢察建議的作用》，《人民檢察》2019年第12期。

[4]參見傅國云：《將調解嵌入行政爭議實質性化解》，《檢察日報》2019年12月10日。