高水平專業群治理現代化的本質、邏輯與路徑

萬衛 馮倩怡

[摘要]高水平專業群治理屬于院系治理的范疇，其現代化具有職業教育治理現代化的全部內涵，而權力明確、結構合理、制度完備是它的重要特征。高水平專業群治理是否現代化，衡量標準包括制度完備、民主治理、依法治理、教育效率和整體治理。高水平專業群治理現代化不僅是高水平專業群建設的現實需要，也符合職業教育專業建設的歷史傳統，還有明確的理論基礎。高水平專業群治理現代化是一個歷史的過程。為加快這一進程，當前可采取的路徑主要是放權、賦能和明責。

[關鍵詞]高水平專業群;治理現代化;職業教育

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）22-0012-07

治理現代化是高水平專業群建設的必由之路。2019年，《教育部? 財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（教職成〔2019〕5號）出臺，高水平專業群正式登上我國高等職業教育發展的歷史舞臺。高水平專業群是教育實體組織，承擔著高等職業教育的職能。當前，我國高等職業教育正在努力實現治理體系和治理能力現代化。在此背景下，高水平專業群治理現代化就成為應有之義。從實踐來看，治理狀況已成為影響高水平專業群建設的關鍵變量。

目前，關于我國高水平專業群治理的研究還處于起步階段，但學界對職業教育治理的主體、對象、工具等均已進行了比較深入的探討。第一，誰有資格參與職業教育治理？人們對此基本達成共識。趙蒙成、王會亭根據治理的特征，認為職業教育治理的主體有政府、市場、行業協會和職業院校;莊西真依據利益相關者理論，指出政府、職業院校、行業企業、社會公眾等應參與職業教育治理。這兩種觀點存在一些差異，但都強調職業教育應由多個主體協商治理。第二，職業教育治理的對象是什么？體系和能力是治理的重要對象。莊西真指出，中國特色職業教育治理體系現代化的基本內涵是治理目標公益化、治理主體聯動化、治理方式民主化、治理結構有機化和治理評價的科學化;陳亮、陳恩倫認為，治理主體交往互動性、治理制度創新實踐性、治理過程和諧有序性、治理文化共生包容性是職業教育治理能力現代化的基本特征。學者們對該議題關注較多，但還有待深入。例如，職業教育治理為何要向現代化進行轉型？第三，職業教育應該采取何種治理工具？平和光認為，在新治理范式下，職業教育需要綜合運用直接工具和間接工具進行治理;魏明提出，職業教育應該根據具體情況靈活選擇治理工具。總的來看，學者們主要是從政府治理的角度來討論治理工具在職業教育領域的使用。另外，學界還對職業教育治理的價值、模式、困境、對策等議題進行了討論。高水平專業群畢竟是一項新事物，大家對其治理的認識還不深刻。那么，高水平專業群治理現代化究竟是什么，邏輯基礎有哪些，實現路徑在何處，針對這些問題，本文將一一進行討論。

一、高水平專業群治理現代化的本質

（一）職業教育治理現代化的內涵

高水平專業群是職業教育的組成部分。因此，如果要認識高水平專業群治理現代化，就應對職業教育治理現代化進行討論。職業教育治理現代化建立在我國對國家治理現代化的追求之上。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。職業教育是國家教育事業發展的組成部分，具有培養技術技能型人才和促進經濟社會發展的重要功能。在這樣的政策背景下，學者們開始研究職業教育治理現代化。

關于“治理”的諸多定義中，全球治理委員會的觀點最具有代表性。1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中提出，治理是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”①。它強調的是治理的過程性、協調性、多主體性和互動性等特征。目前，治理的概念已在公共治理、私人治理、全球治理、公司治理、項目治理等方面廣泛應用，成為許多學科討論的議題。從本質上來說，治理是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程，其核心是權力的分配和運行。例如，公司治理考察的就是公司的權力如何在股東、董事會、管理層、雇員、供應商、顧客、銀行、監管者、社群等利益相關者之間進行配置。

職業教育治理現代化是職業教育治理由傳統向現代進行轉變的過程。職業教育治理現代化有著豐富的內涵。第一，它的核心是權力的適當分配和運用。人們對權力有多種理解，但權力本質上是一種影響力，主要表現為對資源的控制。例如，在職業教育國家標準的制定過程中，誰有資格參與決策？標準是經有關各方協商，由主管部門批準和發布，對活動或結果進行規范的指導性文件。可見，標準實質上是一種文件，它是利益相關者共同協商的產物，為利益相關者所共同遵守。在職業教育國家標準制定的過程中，政府代表、職業院校代表、企業代表、行業代表等重要利益相關者都有權參與，相應的權力應該在他們中間進行適當的配置。任何一方的作用得不到有效發揮，都可能導致職業教育國家標準淪為“一紙空文”。第二，它的對象是治理體系和治理能力。從頂層設計的角度看，職業教育治理體系是國家管理職業教育的一系列制度安排。從人才培養的角度看，職業教育治理體系包括招生、教學、就業等具體層面的內容設計。而職業教育治理能力正是職業教育主體通過制度安排和內容設計管理職業教育所體現出來的綜合素質。第三，它的目標是職業教育管理的現代轉型。我國過去的職業教育管理具有濃厚的“行政化”色彩，“一些地方政府部門延續了計劃管理模式，將學校舉辦權、教學管理權、教學評價權集于一身”②，導致職業教育主體的辦學活力得不到有效釋放。因此，原教育部部長袁貴仁指出，“以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口”③，實現教育治理的現代化。第四，它是一個充滿挑戰的長期過程。職業教育治理現代化需要具備的條件包括權力的重新分配、制度體系的系統完善、相關部門治理能力的不斷提升、社會力量的快速崛起等。因此，它需要各職業教育主體共同努力，而注定無法在一朝一夕完成。

（二）高水平專業群治理現代化的特征

職業教育治理具有層次性。一般來說，職業教育治理可分為國家層次的治理和學校層次的治理。其中，學校層次的治理包括大學治理和院系治理。當前，高水平專業群通常建立在院系，因此高水平專業群治理總是與院系治理聯系在一起，屬于院系治理的范疇。

高水平專業群治理現代化既具有職業教育治理現代化的全部內涵，又具有自身的顯著特征，主要體現在三個方面。第一，權力明確。權力明確是指高水平專業群應在人事、財政、設備購置、專業結構調整、課程設置等方面享有一定的權力。鑒于高水平專業群建立在院系，因此高職院校應向院系賦權。然而，我國高職院校的辦學自主權還比較少，這就要求政府加快職能轉變。第二，結構合理。結構合理主要指高水平專業群的權力應該在組織機構中進行適當的配置。例如，誰有決策權，誰有執行權，誰有監督權，高水平專業群只有形成相互制衡的權力結構，才能確保權力運行的廉潔和高效，這將為其目標的實現奠定基礎。第三，制度完備。高水平專業群是高職院校的一個實體組織，需要承擔人才培養、科學研究、社會服務等職能。在這樣的條件下，高水平專業群需要建立系統完備的制度體系。例如，在人才培養方面，高水平專業群應建立專業設置與調整標準、專業教學標準、課程標準、頂崗實習標準等。

高水平專業群治理是否達到現代化，需要一定的衡量標準。俞可平認為，衡量國家治理現代化的標準有制度化、民主化、法治、效率和協調。高水平專業群治理是國家治理體系的有機組成部分。因此，這些衡量標準同樣適用于高水平專業群治理現代化。第一，制度完備。制度完善既是高水平專業群治理現代化的重要特征，也是衡量高水平專業群治理現代化的主要指標。它要求高水平專業群在人才培養、科學研究、社會服務等方面都有完備的制度安排，從而確保權力的規范運行。第二，民主治理。它強調高水平專業群治理應有利益相關者的民主參與，這樣能夠維護他們各自的利益，以確保合作的達成。第三，依法治理。大學章程是大學治理的憲章，被政府認可和頒布，其權威不受侵犯。高水平專業群治理屬于院系治理的范疇，應得到大學章程的確認和規范。第四，教育效率。教育效率是教育投入與教育產出的比率。從高水平專業群的角度看，教育投入包括師資、經費、實習實訓基地、課程開發等方面，教育產出有學生發展、技術研發、產品設計等。在資源有限的條件下，高水平專業群應通過治理以提高教育產出的水平。第五，整體治理。整體治理是指高水平專業群治理需要處理好政府部門之間、高職院校與政府、高職院校與院系、院系與高水平專業群等關系。從國家層次的治理到高水平專業群治理，各種制度安排應是一個聯系密切的整體。

二、高水平專業群治理現代化的邏輯

高水平專業群治理現代化不僅是高水平專業群建設的現實需要，也符合職業教育專業建設的歷史傳統，還有明確的理論基礎。概言之，高水平專業群治理現代化具有堅實的邏輯基礎，包括理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。

（一）高水平專業群治理現代化的理論邏輯

高水平專業群治理現代化的理論來源是治理理論和現代化理論。治理理論和現代化理論雖源于西方，但我國學者在借鑒西方有益成果的同時進行了相應的本土化改造，以確保高水平專業群治理現代化能夠符合中國實際，凸顯中國特色。

首先，治理理論塑造了高水平專業群治理現代化的基本內容。治理理論的基本主張主要有去中心化、多中心，多個層次的治理與多種治理工具的并存，反對夸大純粹的市場作用等。從國家治理的角度來看，治理理論對改善我國治理體系和治理能力具有借鑒意義。例如，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”這表明，我國已經認識到政府無法在國家經濟管理中承擔無限責任，必須同時發揮好市場的作用。但是，我國并沒有盲目照搬西方的治理理論，而是始終堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國的有機統一，確保社會主義民主政治有序推進。同樣地，高水平專業群治理既需要借鑒西方治理理論的內核并結合實際進行合理創新，也要彰顯自身的本質特征。例如，在高水平專業群治理過程中，可能需要建立董事會（理事會）機制。然而，這只是鑲嵌了新的治理形式，并沒有否定原有的治理結構。

其次，現代化理論規定了高水平專業群治理現代化的價值取向。現代化理論討論的是傳統社會如何向現代社會轉型的問題。現代化理論有多種流派，包括“政治標準中心論”“經濟標準中心論”“人文標準中心論”“可持續發展中心論”等。其中，“政治標準中心論”的基本主張是國家現代化的核心是政治現代化，它強調政府權威的合理性和政府能力的有效性是國家現代化的前提，這有賴于國家政治制度的現代化;“人文標準中心論”的基本觀點是國家現代化的核心是人的現代化，它強調國家現代化與其成員的價值觀、心理素質與行為特征是分不開的。我國在推進職業教育治理體系和治理能力現代化的過程中，已經借鑒了現代化理論的有益成分。例如，2019年，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，重點內容是完善國家職業教育制度體系和構建職業教育國家標準，強調要“多措并舉打造‘雙師型教師隊伍，加強黨對職業教育工作的全面領導”。可見，我國正在探索一條適合自身特點的職業教育治理現代化道路。高水平專業群治理現代化是職業教育治理現代化的重要組成部分，高水平專業群治理不僅要參與國家職業教育制度的設計和職業教育國家標準的構建，還要努力做好國家職業教育制度和職業教育國家標準的執行。

（二）高水平專業群治理現代化的歷史邏輯

高水平專業群治理現代化是一個歷史的動態過程。高水平專業群與專業建設、專業群建設存在密切的聯系。我國歷來十分重視專業建設和專業群建設的治理。換言之，高水平專業群治理現代化并不是憑空產生的，它具有比較悠久的傳統。

從專業建設的角度看，行政化治理是其主要特征。行政化治理是指政府依靠目錄、審批、備案等方式對高等學校的專業進行管理。它主要有三個方面的含義：一是高等學校設置專業的依據是專業目錄。經過不斷的改革，我國高等學校的專業目錄已從“指令性”目錄逐漸轉變為“指導性”目錄。二是高等學校設置專業需要經過教育行政部門的嚴格審批。教育行政部門審批專業設置，主要是依靠行政權力對高等學校的專業設置進行管理，同時也會考慮社會的人才需求和政府部門的發展規劃。三是高等學校設置專業的直接動力是政府。根據1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》），高等學校擁有自主設置和調整專業的權力。但是，如果沒有進入政府發布的專業目錄，高等學校就無法設置相應的專業。高職教育是高等教育的重要組成部分，其專業建設也呈現出行政化治理的特征。2004年，教育部印發《普通高等學校高職高專教育專業設置管理辦法（試行）》，規定按照“專業大類目錄原則不變、專業類目錄相對穩定、專業目錄基本放開”的原則，對《普通高等學校高職高專教育指導性專業目錄（試行）》進行管理。

（三）明責

高水平專業群治理現代化不僅需要增強其治理能力，還要明確其治理責任。只有這樣，高水平專業群治理才能做到權責一致。首先，改進治理評價。從評價理念來看，應從懲戒向發展轉型。懲戒性評價的目的是對高水平專業群進行懲戒，而發展性評價則是幫助其發展。從評價指標體系來看，應有內容性指標、過程性指標和效率性指標。內容性指標包括規章、制度、標準等，過程性指標包括入學率、畢業率、職業資格獲得率等，效率性指標包括教育投入（如經費、人員、設備等）和教育產出（教學成果獎、論文、項目等）。從評價主體來看，應打破評價主體單一的局面。從高水平專業群建設的角度看，政府負有主導責任，學校負有主體責任，它們都應參與高水平專業群治理的評價。社會中介組織能夠照顧社會各方利益，因此可通過發布排行榜、營造社會輿論等方式對高水平專業群的辦學情況進行監督。其次，完善治理工具。根據政府干預的程度，可將治理工具分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具。其中，強制性工具的基本特征是政府干預很深，而自愿性工具是政府干預極少，混合性工具則兼具強制性工具和自愿性工具的特點。當前，高水平專業群治理屬于行政性治理，即主要依靠強制性工具。例如，高水平專業群通過財政、計劃、命令等手段對辦學事務進行控制。高水平專業群治理應減少強制性工具的使用，增加混合性工具和自愿性工具的使用。例如，高水平專業群可通過學術委員會、教授委員會、學術委員會等組織來處理學術事務。究其根源，它們不僅符合高水平專業群的學術屬性，還符合治理的協商、民主等特點。

[注釋]

①俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現實，1999（5）：38.

②歐陽河.提高職業教育質量有待去行政化[N].中國教育報，2011-03-28（9）.

③袁貴仁.深化教育領域綜合改革 加快推進教育治理體系和治理能力現代化[J].中國高等教育，2014（5）：5.

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